機構編制賦能數字經濟發展的改革實踐和優化路徑研究
——以昆山市為例

文 | 蘇州市委編辦 徐威、昆山市委編辦 卿勝、 南京審計大學 鹿斌

近年來，昆山市錨定數字經濟發展“新賽道”，致力打造“全國數字化發展標桿城市”。為此，昆山市創新實施“四新賦能”系列舉措，聚集發展勢能、聚合資源優勢、聚力職能提升、聚攏執法效能，積極探索數字經濟管理體制機制新模式，為昆山高質量發展提供不竭的力量支撐和堅強的機構編制保障。

一、“昆山樣板”：“四新賦能”助推數字經濟高質量發展

（一）以職能轉型為新突破，提升組織服務效能

一是高水平推行行政審批制度改革。昆山成功入選國辦“依托全國一體化政務服務平臺開展政務服務線上線下融合和向基層延伸試點”，積極開發應用服務企業端“昆如意”數字政務總入口，集成16個部門、50項功能和360項服務，2022年作為全國第一家縣級平臺入駐國家政務服務一體化平臺。二是為數字經濟發展創造高質量法治環境。以入選全國綜合行政執法體制改革試點市為契機，制定的《基層綜合行政執法機構運行規范》，成為全省首個鄉鎮（街道）綜合行政執法機構建設地方標準。

（二）以機構優化為新載體，釋放體制創新活力

一是打造數字經濟新型園區。2023年，昆山環南淞湖規劃建設先進計算產業承載區，加速建設“南淞智谷”先進計算產業集聚區，打造在全國乃至全球具有影響力的先進計算產業高地。二是支持設立新型研發機構。設立蘇州深時數字地球研究中心（事業單位），承擔“深時數字地球”國際大科學計劃；成立昆山市工業技術研究院、昆山超級計算中心等11家新型研發機構。

（三）以編制統籌為新方法，優化組織資源配置

加強基層數字經濟管理力度，創新事業身份人員管理與使用。2020年，昆山市在全省率先創新鎮域事業單位人員管理，設置“人事服務中心”，實現了資源統籌“一盤棋”，釋放出基層機構編制統籌使用新動能。昆山創新基層事業身份人員管理和使用改革經驗被中央編辦核心期刊《中國機構改革與管理》報道。

（四）以數字更新為新動能，加速管理流程再造

一是完善“一網通辦”政務服務。通過賦權區鎮，優化線上“政務大廳”，將“一件事一窗辦”向基層窗口延伸，將自助服務機鋪設到基層，做到政務服務“市鎮村（社區）”三級全覆蓋，企業有事能夠“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”。二是做優“一網統管”城市治理。實體化運行昆山市城市運行管理中心，建設“一網統管”智慧平臺，構建“一網統管+綜合執法”昆山模式，實現“一屏全觀、一圖感知、一網通聯、一體聯動”。

二、賦能過程存在的問題與困難

（一）編制不足問題普遍，賦能數字經濟發展支撐不足

昆山擁有各類高新技術企業超過3000家，數字經濟規模超6000億元，發展規模與質量都走在全國同類城市前列。城市經濟社會規模的擴大，將會極大地拓展政府職能，為機構編制系統帶來新的體制建設和新增用編需求的挑戰。然而，包括昆山在內的縣級政府人員規模配置的標準基本上還是維持二十多年前的標準，編制不足問題在一些部門已十分突出。例如，市大數據管理局目前僅有1個處室、2位工作人員。而大數據資源管理中心核定編制11個，實有9人，因工作統籌等原因，實際從事相關工作僅5人，人手缺少較為嚴重。

（二）組織能動性偏弱，賦能數字經濟發展動力不足

一是以行政權力為導向，用編自主受限。各區鎮依據市級要求，組建了數字經濟發展工作領導小組，但實際工作停留在完成下達任務層面，對于推進數字經濟的積極性、創造性不足，缺少相應的亮點舉措。二是職能轉型受阻，為企服務能力有待提升。工信局是承擔為企服務的主要部門，但在三定規定中并沒有突出信息化服務職能，目前只有軟件信息化科實際承擔信息化服務職能。

（三）各自為政現象突出，賦能數字經濟發展碎片化困境

一是相關部門間的合作不充分。數字經濟能夠打破不同產業之間的固有邊界，推動不同的產業融合發展，這就需要多部門共同合作推進。但長期以來，各部門間割據式管理造成單打獨斗、各自為戰的局面，導致企業管理疊加、錯位、缺位等不良現象并存，公共服務效率較低。二是部門間辦事流程冗長。現在很多企業上市或者辦理某些業務時都需要開具合規證明，企業需首先向市金融辦提交申請，金融辦再發函給鎮綜合行政執法局，要求協助開具合規證明，鎮綜合行政執法局再從辦案系統中查詢有無處罰記錄，最后開具相關證明，企業再據此證明去辦理相關業務，這大大降低了辦事效率。

三、機構編制賦能數字經濟發展的優化路徑

（一）以用編自主權促動用人自主權

黨的十九大以來，黨中央明確提出了賦予省級及以下政府更多自主權的改革要求。一是統籌數字經濟發展需要。昆山經濟技術開發區、昆山高新技術產業開發區和花橋經濟技術開發區的管委會應重點突出數字經濟發展職能，提升招商及企業服務的機構和人員比例。例如，可以按照本市數字產業發展重點方向，專門設置元宇宙產業促進局、先進計算產業促進局等。二是深化經濟發達鎮改革。探索賦予經濟發達鎮在干部和機構管理、統籌使用各類編制資源等方面更大自主權，助力擴權強鎮。例如，應當擴展經濟發達鎮經濟促進局職能，或者設立專門處室負責數字經濟產業發展，或者直接在現有機構框架中增設數字經濟產業促進局。三是在開發區建立更加開放靈活的選人用人機制。創新開發區選人用人機制，全面取消編制管理和終身制，實行全員聘任制、聘期制，所有人員全部重新競聘上崗，統一簽訂合同，聘期五年。

（二）強化組織機構為企服務能力

在機構編制制定、規劃、監督等環節中，更多地引入多方參與，通過共智、共聯、共擔實現對編制全過程的優化完善，從而呈現共建、共治、共享的治理格局。一是加強組織間協同聯動。加強黨對數字昆山建設的全面領導，常態化運行數字昆山建設工作領導小組，定期召開工作例會，強化多部門聯動，加強聯合攻關，統籌推進落實數字昆山建設各領域各環節政策舉措和各項任務。二是提升職能部門為企服務能力。在現有組織體系中突出服務數字經濟發展的能力，可以在昆山市工信局中增設負責數字經濟發展的職能科室，如智能制造、元宇宙產業、先進計算等科室。三是注重企業和社會參與。在編制規劃、配置等工作中引入數字企業及相關人員的參與，通過吸收和研判數字企業的發展需求和意見，保證編制工作能適配發展實際。四是加快復合型人才培養與引進。打造一支“精技術、懂業務、善管理”的高層次復合型數字人才隊伍，研究支持大數據科研能力建設和人才培養的政策措施，培養一批大數據領域急需人才。探索建立人才流動機制，暢通人才發展通道，促進專業人才流通。

（三）開創數字技術促動政府治理轉型新局面

一是完善數字政務的基礎設施。依托昆山元宇宙產業特色，全力打造昆山“政務元宇宙”，以沉浸式、交互性、場景化方式創新政府決策、管理和服務，建立高效、互動、開放、參與的政府治理新模式，打造泛在可及、智慧便捷和公平普惠的數字政府新體系。二是將數字技術與一線業務緊密結合。對標杭州、寧波等地先進經驗，加大線上業務開發力度，除了將權責清單變更、統一社會信用代碼變更、政務和公益機構域名變更等部分復雜事項繼續實行線下辦理外，其余業務事項可以全部轉為線上辦理；樹立新型管理思維，在行政審批服務中全面推廣電子證照、電子簽名、電子檔案等形式，簡化優化為企服務流程。三是高效推動公共數據開放利用。由市大數據管理局牽頭，構建全市統一的公共數據資源庫，各部門、各業務條線數據應當在這個總數據庫中匯集、治理、共享、開放和開發利用，從而克服垂直管理、條線分割的弊端。同時，該總數據庫應全面對接省級和市級公共數據資源庫，積極融入更廣泛的公共數據、企業數據、個人數據，打造共建共享的公共數據資源體系。