解碼國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

霍思伊

3月12日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第五次全體會(huì)議。國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)進(jìn)行憲法宣誓。圖/新華

3月10日上午，北京人民大會(huì)堂，2900多名全國(guó)人大代表投票表決后，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議正式通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。

在3月7日召開(kāi)的十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行的第二次全體會(huì)議上，受?chē)?guó)務(wù)院委托，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)肖捷作《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《說(shuō)明》），指出國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，重點(diǎn)是加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、老齡工作等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)法治政府。

中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)研究員沈榮華曾參與2008年大部制改革方案的設(shè)計(jì)和2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)調(diào)研，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是改革開(kāi)放以來(lái)的第九輪改革，和以往幾次相比，這次改革有三個(gè)特點(diǎn)：一是優(yōu)化職責(zé)；二是問(wèn)題導(dǎo)向；三是統(tǒng)籌推進(jìn)。

他進(jìn)一步指出，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的組成部分，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動(dòng)，將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和二十屆二中全會(huì)公報(bào)結(jié)合來(lái)看，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指向性很清晰。

公報(bào)指出，“要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)籌黨中央機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌中央和地方，深化重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上更加科學(xué)、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機(jī)制上更加完善、在運(yùn)行管理上更加高效。”

新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)仍為26個(gè)，在部門(mén)的數(shù)量上沒(méi)有增加，也沒(méi)有減少。在沈榮華看來(lái)，新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的著眼點(diǎn)不是機(jī)構(gòu)的“大拆大合”，而是在機(jī)構(gòu)職責(zé)的優(yōu)化調(diào)整上下功夫，努力解決政出多門(mén)、部門(mén)間職責(zé)交叉重復(fù)等問(wèn)題。

“2018年那次機(jī)構(gòu)改革的力度非常大，是一次系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)，國(guó)務(wù)院正、副部級(jí)機(jī)構(gòu)分別減少8個(gè)和7個(gè)，新成立了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、應(yīng)急管理部等一系列新機(jī)構(gòu)。這樣調(diào)整之后，政府機(jī)構(gòu)的‘四梁八柱’和總體框架實(shí)際上已經(jīng)基本確立了，所以這次改革就是在此基礎(chǔ)上繼續(xù)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，進(jìn)一步對(duì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行優(yōu)化重組。”他解釋。

中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授汪玉凱也對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，這一輪機(jī)構(gòu)改革“屬于適度調(diào)整”，主要是把一些部門(mén)間交叉的職能進(jìn)行了優(yōu)化組合，合并同類(lèi)項(xiàng)，這也是國(guó)家針對(duì)當(dāng)前政府治理、管理方面存在的一些突出問(wèn)題和形勢(shì)變化所做出的應(yīng)對(duì)。

在具體的優(yōu)化方面，這次改革的重中之重就是科技部的職能調(diào)整。

根據(jù)《說(shuō)明》，加強(qiáng)黨中央對(duì)科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組建中央科技委員會(huì)，中央科技委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)由重組后的科技部整體承擔(dān)。重組后，科技部要強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責(zé)，推動(dòng)健全新型舉國(guó)體制、優(yōu)化科技創(chuàng)新全鏈條管理、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)科技和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)情研究院副院長(zhǎng)鄢一龍對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析，這次機(jī)構(gòu)改革是在國(guó)家提出新的未來(lái)戰(zhàn)略需求之后，國(guó)務(wù)院所作的相應(yīng)調(diào)整。黨的二十大報(bào)告指出，教育、科技、人才是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。這是黨中央首次將這三者作為現(xiàn)代化的三大支柱，并且創(chuàng)新也在二十大報(bào)告中被提升到了一個(gè)更高的位置。正是在這個(gè)前提下，中央科技委員會(huì)成立，實(shí)質(zhì)上形成了一種“大科技”的架構(gòu)，這是一次重要的戰(zhàn)略升級(jí)，也是強(qiáng)化完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。

值得注意的是，重組后的科技部進(jìn)行“瘦身”，不再參與具體科研項(xiàng)目評(píng)審和管理。科技部的一些具體管理職責(zé)也被劃轉(zhuǎn)到對(duì)應(yīng)部委，比如，農(nóng)業(yè)科技相關(guān)職責(zé)被劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；高新技術(shù)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃和政策等職責(zé)劃入工業(yè)和信息化部。此外，科技部也不再保留國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局牌子，把負(fù)責(zé)引進(jìn)國(guó)外智力工作職責(zé)劃入人力資源和社會(huì)保障部。“這就是為了讓科技部集中力量去發(fā)展它的主業(yè)，因此把很多非核心職能劃轉(zhuǎn)出去。”汪玉凱說(shuō)。

除了科技部的職能調(diào)整以外，本輪改革中，還有一些重要優(yōu)化，比如為了積極應(yīng)對(duì)人口之變，把國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的組織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化政策措施、承擔(dān)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的具體工作等職責(zé)劃入民政部。全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室改設(shè)在民政部，強(qiáng)化其綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、組織推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展職責(zé)。中國(guó)老齡協(xié)會(huì)改由民政部代管。

中國(guó)出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)之后，伴隨而來(lái)的一個(gè)更緊迫問(wèn)題，就是老齡化的加劇。一直以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的管理涉及民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等多個(gè)部門(mén)，比如，民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)部分失能、半失能老人的兜底保障，老人最需要的醫(yī)療需求則長(zhǎng)期由衛(wèi)健部門(mén)承擔(dān)，醫(yī)保部門(mén)負(fù)責(zé)推出長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)，三部門(mén)對(duì)于老年人的健康評(píng)估有不同標(biāo)準(zhǔn)和體系，在提供相關(guān)服務(wù)上也存在重合。

地方層面，在養(yǎng)老領(lǐng)域打通多部門(mén)的嘗試已經(jīng)在進(jìn)行。此次從國(guó)家層面將衛(wèi)健系統(tǒng)制定老齡化政策的職能劃轉(zhuǎn)入民政部，沈榮華分析說(shuō)，“這種調(diào)整相當(dāng)于部分解決了老齡化社會(huì)問(wèn)題的多頭管理，把養(yǎng)老這個(gè)綜合性領(lǐng)域相關(guān)職能劃入民政部，由它來(lái)統(tǒng)一管理，在機(jī)制上會(huì)更順一些。”

另外，于2021年設(shè)立的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局也不再單設(shè)，相關(guān)職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。根據(jù)《說(shuō)明》，劃轉(zhuǎn)過(guò)去的職能包括：牽頭開(kāi)展防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶，組織擬訂鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和重點(diǎn)地區(qū)幫扶政策等。沈榮華說(shuō)，這一調(diào)整和中國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)已經(jīng)基本完成有關(guān)，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的設(shè)立是為了防止返貧，是個(gè)副部級(jí)單位，進(jìn)入新的發(fā)展階段后，相關(guān)職能劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)行統(tǒng)籌管理也順理成章，“這就類(lèi)似以前的三峽辦、南水北調(diào)辦，當(dāng)完成自己的歷史使命后就被撤并。不過(guò)，不單設(shè)鄉(xiāng)村振興局不意味著鄉(xiāng)村振興的工作就不進(jìn)行了，而是由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部來(lái)綜合管理”。

沈榮華多年來(lái)一直在研究行政體制機(jī)構(gòu)改革，他介紹，改革開(kāi)放以來(lái)的歷次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了幾個(gè)不同階段，先是從1982年～2003年，改革方向是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的機(jī)構(gòu)設(shè)置思路調(diào)整為順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，進(jìn)行了幾次機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、合并。從2008年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始探索大部制改革，合并、組建大部門(mén)，將原來(lái)分散在多個(gè)部門(mén)的相近職能有機(jī)整合，機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了第二個(gè)階段。從十九屆三中全會(huì)到四中、五中全會(huì)，這三次全會(huì)上都提到了要建立職責(zé)明確，依法行政的政府治理體系。

“所以改革的邏輯已經(jīng)很明確了，這次改革就是在延續(xù)以往改革的思路，在構(gòu)建職責(zé)明確、運(yùn)行高效的治理體系上繼續(xù)邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。”他說(shuō)。

在所有機(jī)構(gòu)調(diào)整中，重新組建科學(xué)技術(shù)部被列為改革工作的首位。科技部“瘦身”，對(duì)未來(lái)中國(guó)的長(zhǎng)期科技戰(zhàn)略規(guī)劃、科技項(xiàng)目申報(bào)和經(jīng)費(fèi)分配會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？

長(zhǎng)期研究中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策的大連理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授孫玉濤對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，科技部劃轉(zhuǎn)出去的主要是一些“任務(wù)導(dǎo)向型”的職能，比如農(nóng)業(yè)科技工作歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等。科技部管理的這些“任務(wù)導(dǎo)向型”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也會(huì)隨之大幅度減少，這種調(diào)整的好處有兩點(diǎn)：一方面，這些部門(mén)肯定更了解本部門(mén)相關(guān)的科技項(xiàng)目，更具專(zhuān)業(yè)性；另一方面，由這些與行業(yè)更加貼近的部門(mén)管理后，也進(jìn)一步強(qiáng)化了科技與應(yīng)用、行業(yè)的結(jié)合，讓相關(guān)科技政策與實(shí)際行業(yè)需求之間的脫節(jié)減弱。

不過(guò)，有專(zhuān)家擔(dān)憂，具體行業(yè)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由對(duì)應(yīng)部委分配后，每個(gè)部委都有各自系統(tǒng)內(nèi)的科研單位，比如農(nóng)業(yè)部就有農(nóng)科院，這就回到了一個(gè)老問(wèn)題上：在“既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情況下，如何確保科研經(jīng)費(fèi)的分配公平、公正？

孫玉濤建議，科技部未來(lái)必須更有效地履行監(jiān)管職能，并且從整個(gè)科研管理生態(tài)上去保證項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的公平性，“比如對(duì)部委所屬科研機(jī)構(gòu)可以設(shè)計(jì)一些約束性條款，或提供一定的非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)，讓他們可以長(zhǎng)期穩(wěn)定地進(jìn)行任務(wù)導(dǎo)向型的研究，而部分競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)則讓更多機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)。最終，公平的實(shí)現(xiàn)還是要靠體制機(jī)制保障”。

實(shí)際上，從2014年起，中國(guó)科技管理體制改革的思路就向著“將政府從項(xiàng)目具體管理和資金的具體分配中解脫出來(lái)，重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)管宏觀、管規(guī)劃、管政策、管布局和管監(jiān)督”。當(dāng)時(shí)，科技項(xiàng)目存在“九龍治水”“天女散花”的問(wèn)題，據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，有40余個(gè)部門(mén)和單位管理著100余個(gè)科技項(xiàng)目，這些部門(mén)包括中科院、發(fā)改委、科技部、中石油、衛(wèi)計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、教育部、環(huán)保部、建設(shè)部等。

為了解決政出多門(mén)的問(wèn)題，2015年1月，科技部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，明確提出政府各部門(mén)不再直接管理具體項(xiàng)目，而把名目繁多的各類(lèi)科技項(xiàng)目整合為五類(lèi)計(jì)劃：國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)（基金）、基地與人才專(zhuān)項(xiàng)。所有項(xiàng)目都納入統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)進(jìn)行管理。對(duì)科技部而言，這是一次重大的整合。

當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)是“政府往后退一步，往高站一層”，但多位專(zhuān)家分析，雖然發(fā)改、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等其他部門(mén)“往后退了一步”，科技部卻“往前進(jìn)了一步”，因?yàn)樗姓蟻?lái)的項(xiàng)目被委托給專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體管理，包括受理申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、結(jié)題驗(yàn)收等，這些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)主要有自然科學(xué)基金會(huì)和科技部所屬事業(yè)單位，包括中國(guó)農(nóng)村技術(shù)開(kāi)發(fā)中心、中國(guó)生物技術(shù)發(fā)展中心、中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心、科技部高技術(shù)研究發(fā)展中心、工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心等七家單位。2018年機(jī)構(gòu)改革后，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目管理的國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)轉(zhuǎn)由科技部管理，這讓科技部進(jìn)一步擴(kuò)權(quán)。

本輪改革中，將科學(xué)技術(shù)部所屬的中國(guó)農(nóng)村技術(shù)開(kāi)發(fā)中心劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，中國(guó)生物技術(shù)發(fā)展中心劃入國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)。不過(guò)，中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心和科學(xué)技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心被劃入國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)，而后者仍保留在科技部?jī)?nèi)。

前述科技政策專(zhuān)家推測(cè)，在2018年劃入科技部后，自然科學(xué)基金會(huì)仍保留著相對(duì)的獨(dú)立性，此次劃轉(zhuǎn)過(guò)去的兩個(gè)中心主要負(fù)責(zé)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目，這種調(diào)整說(shuō)明中央可能認(rèn)為自然科學(xué)基金委員會(huì)管理項(xiàng)目的模式更科學(xué)和高效，此外，基金委近些年很強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)規(guī)范，對(duì)學(xué)術(shù)不端行為的查處一直很?chē)?yán)格。

“改革后，基金委負(fù)責(zé)的項(xiàng)目規(guī)模會(huì)大幅度提高。”孫玉濤說(shuō)，現(xiàn)在，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)等職能還留在科技部，這些都是“整個(gè)國(guó)家科技的底層”。因此，這次改革的邏輯很清晰，國(guó)家將科技部負(fù)責(zé)的項(xiàng)目分為兩部分，屬于各行業(yè)的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目回歸各部委，而通用性的底層科技還留在科技部，未來(lái)要把它們“做大做強(qiáng)”。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、蘇世民書(shū)院院長(zhǎng)薛瀾對(duì)《中國(guó)新聞周刊》總結(jié)，調(diào)整之后，科技部的職能更加集中，一方面能真正在宏觀管理層面發(fā)揮更大作用；另一方面基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目仍歸科技部主管，尤其是一些需要集中國(guó)家資源力量解決的“卡脖子”技術(shù)難題，這也是未來(lái)科技部重點(diǎn)要去做的事情。

在此意義上，孫玉濤認(rèn)為，科技部的“瘦身”并不意味著權(quán)力的弱化，而是在“瘦身”的同時(shí)也在“健體”。

在宏觀管理層面，《說(shuō)明》提出，重組后的科技部要強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃職能。此前在2014年改革后，形成了聯(lián)席會(huì)議制度，由科技部門(mén)牽頭，財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)部門(mén)共同參加，在每個(gè)五年規(guī)劃的開(kāi)局之年負(fù)責(zé)審議本階段的科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。但孫玉濤說(shuō)，科技工作的統(tǒng)籌一直是個(gè)難題，由于涉及到的部門(mén)繁多，科技部作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，和國(guó)務(wù)院組成部門(mén)之間更多是合作關(guān)系，這也讓它在制定、落實(shí)宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)受到掣肘。“現(xiàn)實(shí)中，科技部往往很難把規(guī)劃落實(shí)下去。”前述科技政策專(zhuān)家說(shuō)。

孫玉濤說(shuō)，這次設(shè)立中央科技委員會(huì)，有一個(gè)實(shí)體辦公室落在科技部，相當(dāng)于統(tǒng)籌層級(jí)的升級(jí)，科技部自身的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和話語(yǔ)權(quán)也都因此得到提升。自此，循著中國(guó)科技管理體制改革的脈絡(luò)，政府再度“往高站了一層”。

多位專(zhuān)家指出，本輪機(jī)構(gòu)改革的第二個(gè)特點(diǎn)是問(wèn)題導(dǎo)向明確。

在重組科技部之外，這次改革力度最大的領(lǐng)域是金融監(jiān)管領(lǐng)域。在中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管。原本是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位的中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行撤銷(xiāo)了大區(qū)分行及分行營(yíng)業(yè)管理部等，改為設(shè)立省級(jí)分行，并且不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行。汪玉凱認(rèn)為，這輪改革中，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行“三駕馬車(chē)”都動(dòng)了，指向性很明確，是針對(duì)當(dāng)前中國(guó)面臨的各種潛在金融風(fēng)險(xiǎn)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

自此，中國(guó)金融監(jiān)管格局從“一行兩會(huì)”進(jìn)入了“一行一局一會(huì)”。

國(guó)家當(dāng)下面臨的另一個(gè)重大問(wèn)題是數(shù)字化轉(zhuǎn)型。本輪機(jī)構(gòu)改革中，專(zhuān)門(mén)在國(guó)務(wù)院層面成立了數(shù)據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)，即國(guó)家數(shù)據(jù)局。鄢一龍表示，國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正處于全方位數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型的背景下開(kāi)展的。近年來(lái)，已經(jīng)有貴州、北京、上海、廣州、深圳等地先行探索設(shè)立“大數(shù)據(jù)局”或“大數(shù)據(jù)管理中心”，但在中央層面仍缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌管理單位，本輪改革則解決了全國(guó)一盤(pán)棋的問(wèn)題。

根據(jù)改革方案，國(guó)家數(shù)據(jù)局現(xiàn)在的主要職能是數(shù)據(jù)資源整合共享和開(kāi)發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國(guó)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等。鄢一龍解釋?zhuān)@說(shuō)明，在中央層面設(shè)立數(shù)據(jù)局不僅是為了理順中央和地方之間的行政關(guān)系，更重要的是，可以實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)數(shù)據(jù)資源聯(lián)通和共享。“比如‘東數(shù)西算’這個(gè)重大工程，涉及到東西部之間多省的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，一個(gè)省級(jí)大數(shù)據(jù)局肯定協(xié)調(diào)不了，需要在中央層級(jí)去部署，這就是國(guó)家數(shù)據(jù)局要發(fā)揮的作用。”他說(shuō)。

在鄢一龍看來(lái)，國(guó)家數(shù)據(jù)局的成立，為解決“數(shù)據(jù)孤島”這一頑疾提供了機(jī)遇。疫情期間，一個(gè)地區(qū)精準(zhǔn)防疫的水平取決于當(dāng)?shù)貙?duì)不同部門(mén)的數(shù)據(jù)整合能力。參與健康碼研發(fā)的阿里巴巴副總裁劉松在接受《中國(guó)新聞周刊》時(shí)說(shuō)，為何浙江可以在幾天內(nèi)就推出健康碼，因?yàn)樵缭?019年，浙江就已建成了全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，省內(nèi)橫跨二十幾個(gè)委辦、廳局的數(shù)據(jù)完全打通。

但更多地區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)是，與防疫相關(guān)的數(shù)據(jù)分散在衛(wèi)健委、公安、人社等部門(mén)以及不同手機(jī)供應(yīng)商手中。多位地方大數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，在2020年上半年，多地政府在獲取關(guān)鍵防疫數(shù)據(jù)上遭遇了很大挑戰(zhàn)，比如三大手機(jī)運(yùn)營(yíng)商早期不對(duì)地方政府提供移動(dòng)軌跡數(shù)據(jù)，后來(lái)通過(guò)工信部的協(xié)調(diào)，才允許開(kāi)放部分權(quán)限。因此，疫情明顯暴露出一個(gè)問(wèn)題：地方和中央之間的數(shù)據(jù)共享，還遠(yuǎn)沒(méi)有打通。

沈榮華說(shuō)，金融、科技、養(yǎng)老、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、大數(shù)據(jù)，這些領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)調(diào)整都是針對(duì)當(dāng)前改革發(fā)展面臨的關(guān)鍵性問(wèn)題、矛盾以及風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，回應(yīng)迫切需要解決的重大問(wèn)題。正如二中全會(huì)公報(bào)所指出的，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革突出重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，針對(duì)性比較強(qiáng)，力度比較大，涉及面比較廣，觸及的利益比較深，著力解決一些事關(guān)重大、社會(huì)關(guān)注的難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。

沈榮華總結(jié)，本輪機(jī)構(gòu)改革的第三個(gè)特點(diǎn)是全方位統(tǒng)籌推進(jìn)，不僅聚焦于機(jī)構(gòu)職責(zé)的調(diào)整變化，還從各個(gè)層面來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、職能配置、體制機(jī)制編制、事業(yè)單位改革、中央地方關(guān)系、法治政府建設(shè)和數(shù)字賦能等內(nèi)容，涉及面廣。

“比如統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系方面，前幾次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革基本都沒(méi)涉及這點(diǎn)，但這次金融監(jiān)管領(lǐng)域的改革卻單列一條，改革地方金融監(jiān)管體制，要求地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。同時(shí)強(qiáng)化金融管理中央事權(quán)，建立以中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制。這其實(shí)就是強(qiáng)化了垂直管理，因?yàn)榻鹑诒O(jiān)管是跨領(lǐng)域、跨地區(qū)和跨行業(yè)的，地方的監(jiān)管能力和手段與中央層級(jí)的監(jiān)管是不能比的。”沈榮華說(shuō)。

但在中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、天津大學(xué)法學(xué)院講席教授、天津大學(xué)國(guó)家制度與國(guó)家治理研究院副院長(zhǎng)熊文釗看來(lái)，本輪改革仍有部分環(huán)節(jié)可以進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)。熊文釗早在2009年就撰文建議，應(yīng)該成立一個(gè)金融監(jiān)管委員會(huì)，將中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)“三會(huì)”的職能整合進(jìn)來(lái)，形成一個(gè)“大部門(mén)體制金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。

熊文釗發(fā)文的時(shí)點(diǎn)，學(xué)界正在討論對(duì)金融監(jiān)管實(shí)行“大部門(mén)制”改革的必要性。他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，當(dāng)時(shí)，金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管，即一個(gè)機(jī)構(gòu)管一個(gè)行業(yè)的問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)，中國(guó)金融業(yè)也出現(xiàn)了很多交叉混業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況，比如銀行和其他金融機(jī)構(gòu)交叉，各類(lèi)復(fù)雜金融衍生產(chǎn)品以及金融工具的出現(xiàn)，交叉的部分往往就會(huì)成為監(jiān)管盲區(qū)，不同監(jiān)管部門(mén)各自為政，互相協(xié)調(diào)起來(lái)難度很大。當(dāng)下，區(qū)塊鏈等新的金融形態(tài)愈發(fā)復(fù)雜和多元，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)提倡“混業(yè)監(jiān)管+分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管模式。

2018年，銀保監(jiān)會(huì)合并就是向著這個(gè)方向改革，這一輪改革則更進(jìn)了一步，新組建的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局又把中國(guó)人民銀行、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)的部分監(jiān)管職能也劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。“但證監(jiān)會(huì)仍保留了，沒(méi)有被整合進(jìn)來(lái)，而證券是金融的晴雨表，這種模式可能會(huì)在未來(lái)構(gòu)成一些新的挑戰(zhàn)。”熊文釗說(shuō)。

一位不愿具名的行政體制專(zhuān)家建議，機(jī)構(gòu)改革本質(zhì)上是管理體制的變化，涉及到的利益眾多，在中央層面應(yīng)有一個(gè)更明確、長(zhǎng)期的改革總體規(guī)劃，改革不需要一步到位，但可以穩(wěn)扎穩(wěn)打地分步驟推進(jìn)，每一步都目標(biāo)明確，以防出現(xiàn)反復(fù)、搖擺的現(xiàn)象。