食品安全智慧監(jiān)管政策法規(guī)研究

高 翔

一、食品安全領域智慧監(jiān)管的目的和內涵

（一）開展智慧監(jiān)管的目的

隨著我國市場主體數量快速增長，新型經濟業(yè)態(tài)及經濟模式不斷涌現(xiàn)，特別是食品安全領域業(yè)態(tài)豐富，市場主體數量龐大、涉及面廣、監(jiān)管難度大，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已不能適應監(jiān)管形勢的新要求。而開展智慧監(jiān)管的目的，是在傳統(tǒng)監(jiān)管理念中融入以科技為支撐的新思維和方法。堅持以數據為核心，提高數據整合和分析能力；堅持以智能為手段，把政府行政管理行為如行政許可、市場監(jiān)管、執(zhí)法檢查等主要任務轉變?yōu)榻柚悄苁侄温男卸鄻I(yè)務維度的監(jiān)管實踐。

（二）智慧監(jiān)管的內涵定義

目前，各類文獻對智慧監(jiān)管的描述各不相同，暫無準確定義。本研究所指智慧監(jiān)管即利用新一代信息技術，根據市場監(jiān)管部門的職能定位，在政務服務、市場監(jiān)管、行政執(zhí)法、決策預警四個方面開展相應工作，進一步提升市場監(jiān)管部門的履職能力，包括監(jiān)管制度、方式和應用三個緯度的創(chuàng)新，如“互聯(lián)網+”監(jiān)管（監(jiān)管執(zhí)法平臺、快速檢測平臺、移動監(jiān)管等）、遠程監(jiān)管、風險預警、信息追溯等。

二、食品安全領域智慧監(jiān)管政策法規(guī)梳理

近年來，無論國家層面還是地方層面在智慧監(jiān)管體系方面，已經從傳統(tǒng)的監(jiān)管理念轉為融入以科技和信息化技術支撐的新思維和方法，通過制訂一系列政策法規(guī)，用制度來定義智慧監(jiān)管的內容，保障包括食品安全領域在內的智慧監(jiān)管的有效實施。

（一）食安信用風險制度相繼出臺，覆蓋信用監(jiān)管全過程

表1 食品安全領域部分信用管理相關政策法規(guī)

（二）“明廚亮灶”實現(xiàn)食品生產過程透明可視化

2018年，市場監(jiān)管總局發(fā)布的相關通知明確，餐飲服務提供者采用透明、視頻等方式，向社會公眾展示餐飲服務相關過程；鼓勵采用視頻展示的入網餐飲服務提供者將視頻信息上傳至其加入的網絡餐飲服務第三方平臺；網絡餐飲服務第三方平臺要為視頻信息上傳、社會公眾觀看提供接口、展示頁面。

上海、北京、廣東等地也相繼制訂了推進餐飲服務環(huán)節(jié)明廚亮灶工作的辦法。2022年上海市還發(fā)布了進一步做好餐飲食品“互聯(lián)網+明廚亮灶”工程的通知，推動餐飲服務食品安全監(jiān)管數字化轉型。相關政策法規(guī)如表2所示。

表2 部分“明廚亮灶”相關政策法規(guī)

（三）食品安全風險預警確保風險早預防早發(fā)現(xiàn)早處置

食品安全風險預警領域，國家層面在《中華人民共和國食品安全法》（2015年修訂）第2章“食品安全風險監(jiān)測和評估”中指出，國家建立食品安全風險監(jiān)測制度。在地方層面，上海市食安辦“食品安全風險研判和風險預警工作制度”中明確了風險信息收集、評估研判和綜合分析等步驟，并重點對風險預警處置環(huán)節(jié)進行了闡述。同時，2019年滬蘇浙皖一市三省市監(jiān)部門還采取全新的食品安全風險預警工作合作模式，各方將主動通報食品安全風險信息，加大數據互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)區(qū)域食品安全信息數據共享共用，有效構建區(qū)域協(xié)同的食品安全防護基礎。相關政策法規(guī)如表3所示。

表3 部分食品安全風險相關政策法規(guī)

（四）食品安全信息追溯體系，確保食品安全可溯源管得住

2015年底，國務院辦公廳發(fā)布了“關于加快推進重要產品追溯體系建設的意見”，對如何建設重要產品追溯體系闡明了基本原則，作出了頂層規(guī)劃。

上海、福建等省份也相繼制訂了關于食品安全信息追溯管理辦法。比如上海市2015年發(fā)布的辦法中要求食品生產經營者利用信息化技術手段履行食品安全信息上傳等義務。相關政策法規(guī)如表4所示。

表4 部分食品安全溯源體系相關政策法規(guī)

三、國內在食品安全領域智慧監(jiān)管的實踐探索

從全國層面來看，智慧監(jiān)管在食品安全領域的探索目前呈現(xiàn)覆蓋面廣、領域多元、功能多樣的特點，實施效率較之傳統(tǒng)監(jiān)管方式有顯著提升，依托各類智慧監(jiān)控系統(tǒng)，打通行政執(zhí)法和監(jiān)管的溝通渠道，全方位全過程實時監(jiān)控，從源頭對食品安全問題予以處理，提升食品安全監(jiān)管能級。

（一）在監(jiān)管方式上注重運用多種模式開展監(jiān)管實踐

1．重點領域信用監(jiān)管

遼寧省自2018年以來相繼出臺一系列文件，對食品安全信用信息實現(xiàn)充分數據挖掘，實施差異化監(jiān)管，結合食品生產經營企業(yè)許可信用承諾制度、食品安全風險動態(tài)分級管理制度，從信用角度保障企業(yè)在市場準入、營業(yè)發(fā)展等全生命周期的管理。同時，建立了常態(tài)化信息采集機制，對接總局、省級、互聯(lián)網第三方等11個系統(tǒng)，自動歸集各類食品安全信用信息76萬余條。

5）輸出調整：根據控制寄存器來實現(xiàn)對流水迭代單元計算出的結果進行調整，使任意象限的輸入值計算后能恢復到該象限上。

2．網格化監(jiān)管

上海積極探索食品安全網格化管理模式，將5項食品安全事件納入城市網格化綜合管理體系，以提高發(fā)現(xiàn)、排查、報告和快速處置食品安全隱患的能力。市場監(jiān)管部門將監(jiān)管資源下放到基層部門，基于6個不同環(huán)節(jié)形成閉環(huán)工作流程。食品安全事件主要通過信息化手段（網絡平臺、APP 等）發(fā)現(xiàn)和上報，實現(xiàn)標準化管理（SOP），將食品安全網格化管理工作融入城市運行“一網統(tǒng)管”。

（二）在監(jiān)管應用上注重方法創(chuàng)新推動監(jiān)管實踐

1．“明廚亮灶”

上海市奉賢區(qū)以南橋鎮(zhèn)“新發(fā)展”“南方百聯(lián)中心”網絡餐飲單位較為集中區(qū)域作為試點范圍，選取51家網絡餐飲單位，積極探索推行“互聯(lián)網+明廚亮灶”工程。一是建立綜合監(jiān)管機制，在各餐飲單位的各功能區(qū)域安裝視頻監(jiān)控，視頻接入鎮(zhèn)城運中心運行“一網統(tǒng)管”系統(tǒng)、移動監(jiān)管APP、第三方網絡訂餐平臺等，實現(xiàn)24小時全天候遠程集中監(jiān)管；二是建立智慧執(zhí)法機制，將執(zhí)法人員上門檢查的傳統(tǒng)方式向數字化監(jiān)管轉型，借助遠程視頻、違法抓拍等功能，提升網絡餐飲食品安全監(jiān)管的科學水平。

2．信息追溯

上海市食安辦在牽頭整合有關食品和食用農產品信息追溯系統(tǒng)的基礎上，建設全市統(tǒng)一的“上海市食品安全信息追溯平臺”，與相關部門建成的食品信息追溯系統(tǒng)相互對接。該平臺通過圖像識別、語音識別、神經元網絡、機器學習等人工智能技術，不斷提升追溯數據的應用水平，實現(xiàn)追溯鏈條可視化和信息應用場景化。同時，以智慧監(jiān)管為抓手，建成“6+3”追溯應用場景，對重點食品采用“一品一碼”或“一物一碼”等方式，實現(xiàn)食品安全信息的“賦碼傳遞”。

四、智慧監(jiān)管當前存在的主要問題

（一）食品安全智慧監(jiān)管領域的法規(guī)體系尚不健全

目前，國家層面涉及食品安全領域相關的法條規(guī)定分布在13部法律、15部行政法規(guī)、20部部門規(guī)章，以及若干部規(guī)范性文件中，基本構建了食品安全領域法規(guī)的框架體系。但現(xiàn)有的法律法規(guī)還不能涵蓋食品安全從生產到消費的每一個環(huán)節(jié)，很多包括智慧監(jiān)管在內的法律條款分布在不同法律規(guī)章中，沒有形成系統(tǒng)完整的食品安全監(jiān)管法典，給智慧監(jiān)管帶來一定的困難。雖然各地相繼開展了食品安全領域智慧監(jiān)管上的創(chuàng)新探索，但在實際運用中還缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。如何整合這些技術和方法，對食品安全監(jiān)管乃至智慧監(jiān)管進行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合施策，還需要下很多功夫。

（二）食品安全智慧監(jiān)管領域地方性法規(guī)制度存在一定滯后性

與面向全國層面的食品安全及智慧監(jiān)管領域政策法規(guī)（上位法）相比，地方性法規(guī)制度的制定還存在一定的滯后性。雖然各省市已經開始了食品安全及其智慧監(jiān)管領域的探索，但總體而言，地方性法規(guī)相對較少，覆蓋面不足，或者已制訂的制度在內容、時效、完整性方面仍滯后于全國性的食品安全領域政策法規(guī)，在互補性方面尚有欠缺。此外，不少地方性法規(guī)制度僅僅以實施意見甚至通知的方式發(fā)布，法規(guī)的階位偏低，實施約束力不夠強。由于部分地方性食品安全和智慧監(jiān)管領域法規(guī)制度的缺失、滯后和階位偏低，導致這些地區(qū)的食品安全監(jiān)管工作難以取得預期成效。

（三）食品安全智慧監(jiān)管領域法規(guī)制度實施落地有待加強

由于食品安全及智慧監(jiān)管領域法規(guī)制度的解釋權主體不同，基層難以實施監(jiān)管的情況時有發(fā)生。一些制度到了地方乃至各基層單位，在具體落實中往往會打折扣，出現(xiàn)執(zhí)行不嚴、處罰過輕、處置不合理、鉆空子等現(xiàn)象。在智慧監(jiān)管的具體操作和落實推進中，相關配套法律法規(guī)還比較缺乏，立法的科學性和民主性不夠，也給基層執(zhí)行帶來一定的困難。比如部分法規(guī)制度在制訂時過于籠統(tǒng)、可操作性不強，在具體執(zhí)行過程中便出現(xiàn)不少有待解決的細節(jié)問題。

（四）食品安全智慧監(jiān)管領域的標準體系尚有缺失

在食品安全領域，相關安全標準缺乏統(tǒng)一性，標準體系較為寬泛陳舊，不同層面的標準間存在交叉、重復、缺失和滯后問題，增加了監(jiān)管的難度。同時，不少標準的制訂參考了國際和先進國家標準，尚未形成有機融合我國國情、具有中國特色或地方特點、能夠走出國門使其國際化的食品安全技術標準。在智慧監(jiān)管方面，監(jiān)管信息化標準也未被完整而準確的定義，各部門的智慧監(jiān)管信息化系統(tǒng)數據管理尚未形成統(tǒng)一的整合標準。特別是市場監(jiān)管領域智慧監(jiān)管業(yè)務流程繁多，新的監(jiān)管方式和技術層出不窮，迫切需要對業(yè)務流程進行再審視，按照融合優(yōu)化的要求抓好標準制訂和標準落地。同時，當前各地都在積極探索食品安全領域智慧監(jiān)管，但實施效果如何，還沒有建立一套完整科學的智慧監(jiān)管評估體系，通過精確量化的分析來評價智慧監(jiān)管舉措是否達到了預期，是否真正提升了監(jiān)管效能。

（五）食品安全領域開展智慧監(jiān)管技術支撐應用場景不足

目前，智慧監(jiān)管新技術與市場監(jiān)管工作的深度融合并不充分，在實際工作中還存在“兩張皮”現(xiàn)象，對依托智慧監(jiān)管系統(tǒng)采集的信息收集、規(guī)律剖析、風險研判等數據綜合利用不夠，智能分析、風險預警功能偏弱，資源利用效率整體偏低，沒有完全發(fā)揮智慧監(jiān)管系統(tǒng)平臺的效能。此外，食品安全領域智慧監(jiān)管應用場景數據尚不夠豐富，存在一定的局限性，仍然集中在傳統(tǒng)業(yè)態(tài)中，對于層出不窮的新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式，智慧監(jiān)管應用場景仍顯滯后，監(jiān)管理念的創(chuàng)新還沒有跟上業(yè)態(tài)的發(fā)展，技術上也存在一定的瓶頸。

五、開展智慧監(jiān)管的借鑒與啟示

（一）完善法律法規(guī)，填補制度空白

食品安全及其智慧監(jiān)管領域需要進一步健全覆蓋源頭到終端全過程的法律法規(guī)體系，這是提高食品安全監(jiān)管水平的重要保障。在現(xiàn)有涉及食品安全的13部法律、15部行政法規(guī)、20部部門規(guī)章基礎上，各級立法部門要進一步補充、修訂、完善法律法規(guī)，擴大法律適用和調整范圍，同步對散落在不同法律法規(guī)的內容和規(guī)范性文件進行整合。在智慧監(jiān)管制度方面，伴隨各種新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的日新月異，要突破傳統(tǒng)立法思維，建議按照“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”原則，在傳統(tǒng)法規(guī)的基礎上采用負面清單的方式，聚焦一些重點領域及時填補法規(guī)上的空白。同時，各省市因地制宜制訂符合自身特點的地方性法規(guī)，并確保法規(guī)制度在內容、時效、完整性方面與上位法同步。

（二）注重制度落地，提高執(zhí)法成效

在制訂食品安全及智慧監(jiān)管領域法規(guī)制度時，要提升立法層面的科學性和民主性，充分聽取各方面意見建議，換位考慮基層執(zhí)法如何精準貫徹、有效落實，并及時出臺配套的操作細則，推動制度有效落地執(zhí)行。對于基層執(zhí)法實踐中出現(xiàn)執(zhí)行不嚴、處罰過輕、鉆制度空子等情況，要及時制訂基層執(zhí)法行為監(jiān)督考核辦法，及時問責追責，讓處罰真正起到示范警示的作用。要不斷通過業(yè)務培訓、宣貫和操作實踐等逐步打消對智慧監(jiān)管這種全新監(jiān)管模式開展執(zhí)法的疑慮，加快轉變傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念，培養(yǎng)業(yè)務自信，推動監(jiān)管創(chuàng)新，打通智慧監(jiān)管中的堵點和難點，確保食品安全智慧監(jiān)管法規(guī)制度有效落地。

（三）加強統(tǒng)籌規(guī)劃，引入社會共治

市場監(jiān)管領域開展智慧監(jiān)管要堅持整體統(tǒng)籌規(guī)劃的理念，充分運用最新前沿的信息技術，要抓住不同業(yè)務監(jiān)管措施的共性點和差異點，突出重點，分系統(tǒng)分步驟穩(wěn)步建設。以流程數據匯聚和流程再造為主要內容，以全面覆蓋、多方聯(lián)動、監(jiān)管服務并重為主要特點，加強智慧監(jiān)管“一張網”建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，實施一體化策略，推動監(jiān)管體系從“一元”向“多維”轉變、“單兵”向“聯(lián)合”轉變，將市場監(jiān)管領域的“網”與政府治理的“網”有機融合。同時，引入食品安全社會責任保險等市場化手段，將保險的風險管理職能融入食品安全監(jiān)管體系，實現(xiàn)風險專業(yè)化管理與食品安全監(jiān)管工作的有機結合。最終，從智慧監(jiān)管走向智慧治理，構建政府監(jiān)管、企業(yè)自律、百姓參與的“三位一體”智慧化市場監(jiān)管模式。

（四）完善標準支撐，建設評價體系

突出標準的支撐作用，對市場監(jiān)管領域智慧監(jiān)管各業(yè)務流程進行再審視和再優(yōu)化，探索建立系統(tǒng)完善的標準體系，包括完善的信息化標準、技術標準、應用標準等。加快標準的管理和落實，把通過流程再造形成的標準制度體系，固化在智慧監(jiān)管平臺中。要構建一套完整科學的智慧監(jiān)管評價體系，將監(jiān)管主體信息、監(jiān)管工具的組合成效、監(jiān)管手段的合理性、信息資源的接受率、監(jiān)管的實效性等指標納入評價體系中，定期開展智慧監(jiān)管的第三方評估，比較不同智慧監(jiān)管模式的優(yōu)缺點和經驗，并根據評價和反饋結果對智慧監(jiān)管實踐作出調整和改進。食品安全智慧監(jiān)管平臺應發(fā)揮實時多點、高效便捷的特點，實現(xiàn)數據與公眾的連通。

（五）加快技術創(chuàng)新，拓展應用場景

結合市場監(jiān)管系統(tǒng)數字化轉型的契機，在監(jiān)管方式、技術方法、協(xié)同機制等方面不斷探索創(chuàng)新。在非現(xiàn)場監(jiān)管、移動監(jiān)管、風險預警等領域，推出人工智能（AI）巡檢、平臺“數據畫像”等多維度的功能和服務。運用多種智能化技術對面向固定場景的智能監(jiān)管終端進行賦能，通過AI巡檢模式，AI自動識別場景中的不合規(guī)動作。完善風險預警、輔助決策等功能，充分利用大數據技術，綜合企業(yè)年報和抽檢數據，進行數據深度挖掘、關聯(lián)分析，讓監(jiān)管跑在各類風險前面。智慧溯源體系可以運用物聯(lián)網（IoT）和移動互聯(lián)網技術實現(xiàn)從源頭到銷售終端全鏈條數據的采集和追蹤，進而構建覆蓋產品全生命周期的監(jiān)管體系。不斷拓展基于新應用場景下的智慧監(jiān)管運用，通過數據來賦能監(jiān)管行為，逐步實現(xiàn)日常監(jiān)管由“人盯”向“數管”的轉變，全面提升監(jiān)管執(zhí)法的精準靶向性。