探索新型農村社區治理有效路徑

□ 焦亞飛 申嘉欣 李浩昇

新型農村社區是推動城鄉社會協調發展的新載體，既保留了傳統村落部分的“鄉土性”特質，又融入了城市社區的管理模式、服務標準和基礎設施，有助于促進生產要素在城鄉間的優化配置、改善農民的生活條件與環境。2021年，江蘇省委辦公廳和省政府辦公廳聯合印發《關于加強新型農村社區治理與服務的意見》。近年來，蘇南地區在新型農村社區治理服務方面進行了多樣化的探索。

作為改革開放時代鄉鎮企業的發源地，蘇南地區農村較早具備了提升新型農村社區治理服務水平的客觀條件和動力，經濟社會發展的客觀實際推動著傳統村莊向新型農村社區的轉型，雄厚的集體經濟實力促進著村莊基礎設施的改進和公共服務的完善。可以說，蘇南地區新型農村社區建設一直走在前列。一是建立了以黨組織為引領的“一核多元”的治理結構。各地突出黨組織在社區治理服務中的主導作用，普遍構筑了以黨組織為統領力量、其他主體協同參與的立體化治理格局，社區黨組織在落實黨的政策、推進社區治理效能、提升公共服務水平、化解基層矛盾、整合社區自治資源方面發揮著引領作用。二是推進了新型農村社區服務的基礎設施建設。各地普遍采取政府補助、村集體自籌、社會支持和資源盤活等方式，匯集資金資源，并制定了具體的建設細則，打造標準化的新型農村社區服務中心。三是健全了新型農村社區服務體系。各地普遍探索政府、基層組織、社會組織、市場、社工隊伍和志愿者等多種力量協同并進的多層次服務體系，提高綜合服務的效能，實現服務主體的多元化、服務內容的專業化、服務邊界的清晰化，把社區中需要解決的各項事務無遺留地納入服務體系中。四是改善了農村生產生活條件與環境。雨污分流、垃圾集中處理、燃氣管道鋪設、道路整治等改變了農村臟亂差的面貌，極大地提高了農村居民的生活品質。五是形成了一批效能突出的治理創新模式。各地因地制宜，利用自身的優勢，進行體制機制創新，形成一批較為成熟的創新模式。

蘇南地區新型農村社區的治理服務在實踐中取得了一些成果，但也出現了一些值得關注的共性問題。比如，部分農村居民對新型農村社區治理參與不足，一些新型農村社區治理服務過度行政化，有些新型農村社區治理服務建設存在形式主義，少數新型農村社區治理服務出現“滑坡效應”。造成新型農村社區治理服務問題的原因錯綜復雜。這包括一些居民對治理的認識還沒有實現從傳統到現代的轉換，滯后的觀念與新型農村社區對居民公共精神需求之間的沖突構成了居民社區治理參與不足的主要原因；新的社會組織無法在短期內建立起來，而原有的社會網絡被破壞，這使得居民的社會關聯減少，很難匯聚成理性的治理力量；基層組織出現了科層化的傾向，這對于提高特定工作效能具有一定作用，但要考慮社區基層事務的模糊性、零碎性和難以標準化的特征。解決好這些問題，必須順應新的階段性要求，探索提升社區治理服務水平和能力的新路徑。

以社區營造為抓手，促進現代熟人社區的建構。由于新型農村社區具有開放性，人口流動帶來了居民異質性的增加，更由于部分新型農村社區屬于拆遷、安置或商品房性質，或者是這幾種類型的混合，原有的熟人社會結構被打亂，重新聚合在新社區中的居民雖然在居住空間上更為緊密，但也更為個體化，彼此缺少信任和可供調動潛在資源的網絡。這不僅會造成個體和家庭生活上的困難，而且會影響居民對社區事務的主動參與、社區合作以及社區組織的生長。因此，要通過有效的社區營造來加強居民間的親密互動，進而打造現代熟人社區。比如，以居民需求為主體，由居民共同參與公共空間構造，踐行“共建共治共享”的社會治理理念，在提升生活品質的同時，增加彼此的互動、熟悉和信任。通過公共服務下沉，把服務平臺變成群眾的活動地，增加居民交往的機會；完善志愿服務機制，提供更多“微服務”平臺，激發社區活力，完成社區人際網絡的重構。

以行政推動為策略，完善社區治理的動力機制。在社區居民參與意識不強、組織力量薄弱、資源匱乏的背景下，完全依靠社會自我生長的力量、自我聯結的方式，只會帶來社區治理的混亂，而過度的行政化則無法有效回應居民需求，會抑制社區自治機制的生產。因此，新型農村社區治理服務必須在行政介入和自發生產之間尋找平衡，即采取行政推動的策略，激發社區內部的活力，提高治理服務效能，完善社區治理服務機制。這主要體現在：盡量不用強制手段，避免行政剛性和科層制的刻板僵化；在做好整體規劃之后，把更多的精力放在培育社會力量上，創造有利的條件，創設特定的情境，采取有效的激勵手段提高各主體主動性。

以強化組織建設為基礎，重構“能動善治”的新型農村社區治理體系。雖然各個社區都建立了以黨組織為核心、多種社區力量參與的治理結構，但在實踐中，有的基層黨建與社區治理還沒有實現很好的融合，在領導方式、責權分配上存在一定的偏差，有的黨組織建設存在虛化的現象，社區中黨員的號召力不強，社會組織發育緩慢。這就需要協調好黨組織和社區自治組織的關系，強化黨組織組織群眾、團結群眾、服務群眾的作用。在新型農村社區建設中，要根據不同的社區類型分別采取優化原有組織、組織合并以及重新建立組織等方式進行治理架構的重構，以適應社區治理服務的要求。要注重社會組織作為居民參與社區治理的載體作用。在原有的村落瓦解和新的共同體重構的過程中，要通過各種手段培育和孵化現代社會功能性組織，提升居民之間的多維聯結。同時，完善社會組織參與治理的渠道和路徑，真正把各種社會力量納入社區治理結構中，切實發揮協同作用。

以多元創新模式為引領，分類分層優化社區治理服務。經過近年來的政策推動和實踐探索，各地已形成一批特色鮮明、效能突出的社區治理服務的樣板，有的已總結成較為成熟的模式。這些經驗模式對于廓清社區治理服務的思路，確立任務與目標，制定實施方案，最終以點帶面從整體上推進社區治理服務工作有著積極作用。但是也要看到，一些樣板按照高標準建設而成，在資源有限的情況下，尚不具備全面推廣價值；有些模式的成功得益于特殊的產業、區位、文化、人口結構等治理資源的組合，并不具有普適性；有的制度體系契合于社區發展的某個階段，但并不適用于社區變遷的每個階段。因此，各地在推進新型農村社區治理服務能力建設的過程中，除了汲取具有共性的經驗外，還要充分考慮各地自然、社會、經濟、人文環境差異，以及發展階段和社區類型的不同，因地制宜地開展實踐探索，分類分層推進，分階段地制定符合自身特色的社區治理服務的目標、任務和實施方略。