房地產稅的國際比較與經驗借鑒

殷 倩 費 銳

（作者單位：南京財經大學紅山學院）

2021 年底，全國財政工作視頻會議在北京召開，會議指出，要深入推進財稅體制改革，深化預算管理制度改革，做好房地產稅試點準備工作。黨的二十大報告中多次強調要推進共同富裕，提出“中國式現代化的本質要求是堅持中國共產黨領導……實現全體人民共同富裕”，要求“完善分配制度。分配制度是促進共同富裕的基礎性制度……加大稅收、社會保障、轉移支付等的調節力度”。房地產稅具有籌集財政收入、調節收入分配、提高土地房屋使用效率等重要職能[1]，但從共同富裕的角度被提出尚屬首次。作為一系列宏觀政策思路的重要組成部分，房地產稅改革將是推進收入分配合理化、防止資本無序擴張等的重要手段，對國計民生都將產生重要影響。從居民的資產配置情況看，我國居民更加偏好配置住房等實物資產，實物資產占比接近80%[2]，明顯高于歐美國家。因此，穩妥做好房地產稅改革，不僅是滿足居民的購房需求，而且是社會穩定發展的前提。

一、房地產稅的職能定位

目前，一、二線城市相對高企的房價、地方財政對土地出讓金的較高依賴度等諸多問題引發了社會各界對房地產稅改革的期盼，對房地產稅提升地方財政收入、改變土地財政局面、有效調控房價和調節社會分配等寄予了厚望。從西方國家開征房地產稅的情況來看，由于開征目的、社會經濟發展階段等的差異，各國房地產稅的征收效果不一。

在提升財政收入方面，由于房地產稅稅基易于觀察、不易流動、隨經濟波動性相對較小等特點，很多國家將房地產稅收納入地方稅體系，并將其作為地方稅的主體稅種。從經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）國家的實踐情況來看，房地產稅是地方政府最主要的稅收收入來源，占比超過40%，對滿足地方財政需求起到了重要作用。例如，在美國，房地產稅是地方政府的主體稅種，對稅收的貢獻近70%，是地方政府的主要稅收來源，但聯邦和州政府對房地產稅依賴度很低。在日本，情況又有不同，地方政府（包括都道府縣、市町村兩級）開征的小稅種較多，稅收來源相對分散，如都道府縣以所得稅為主要稅收來源；市町村雖然將固定資產稅作為主體稅種之一，但依賴程度相對較低。

在調節社會分配方面，很多國家在設計房地產稅稅制時，通過對征收范圍、稅率、稅收優惠等進行相關設定，在照顧中低收入群體、保障適當居住權的同時，適度增加中高收入家庭資產持有成本，促進房地產資源的有效流通，從而實現對高收入階層的財富再分配，提升社會公平程度。例如，美國通過稅額抵扣、延遲納稅等方式對殘疾人等特殊群體制定稅收優惠政策；新加坡雖然是普遍征收，但依據低稅負、多優惠的政策，有效實現了不同價格房屋、不同收入水平人群的稅負水平區分。此外，還有國家采用累進稅率等手段實現對社會財富的再分配，促進了社會的整體公平。

在調節房價方面，社會各界雖然就房地產稅出臺對房價的調控作用給予了很大關切，但無論是從2011 年我國上海、重慶試點房產稅改革，還是從日本、韓國等高房價國家相關稅種實施的實際效果來看，房地產稅可能會對房價短期波動產生影響，但對長期發展趨勢影響不大，事實上，房地產價格更多受宏觀經濟、國家調控政策、供求關系等政治和經濟因素影響[3]。

二、房地產稅的稅制要素

房地產稅是一種典型的財產稅，會對居民生活產生直接影響。世界各國綜合考慮本國的政治體制、財政體制、經濟社會發展情況、歷史沿革等諸多因素，設計了符合本國國情的房地產稅[4]。因此，各國稅制不盡相同，即使同一國家，不同發展階段的稅制也可能存在很大差異。

在征稅對象方面，房地產稅是對土地和房產在流轉與保有環節征收的稅種。但各國既有將二者合并計征（如美國、法國、德國等）的，也有分開計征（如韓國、西班牙等）的，還有僅對其中一項計征（如澳大利亞只就土地征稅，坦桑尼亞僅對建筑物征收）的。具體征稅范圍上，多數國家采用了對所有不動產普遍征稅的方式，從而保證稅制的公平。在具體稅種設置上，諸如美國、加拿大等國家設置的是單一稅種，日本、韓國等國家根據征稅對象的差異會設置多個稅種。

在計稅依據方面，房地產稅通常以房地產價值為計稅依據，但各國對房地產價值的確認方式并不相同。目前，比較主流的確認方式有評估價格、市場價格、法律規定價格、租金等。其中，評估價格因其能有效反映房地產的時間價值、相對客觀衡量房地產價值而被美國在內的多數國家采用；租金相對適用于租賃市場較為活躍的地區，但由于租賃行為比較隱蔽，容易出現偷逃稅甚至是尋租的現象。除此之外，還有國家以面積作為計稅依據（如俄羅斯），從而以定額稅率進行從量計征。這種方式雖然比較簡單、易于測量，但難以獲得能夠準確反映房地產價值的單位稅額，無法確保稅收公平。

在稅率方面，房地產稅作為一種經常性稅收，與民眾生活息息相關，加之房地產價值相對較高，各國設置的稅率一般都較低，大部分國家稅率在1%左右。由于不同類型、不同區域的房地產價值差異較大，各國普遍根據房地產價值、用途等采用了差別稅率，也有國家設置了累進稅率，從而進一步推進稅負公平。由于房地產稅的用途多為滿足當地公共服務支出的需要，部分國家還允許地方在法律準許范圍內，根據地方所需財力，在基本稅率的基礎上設置附加稅率。

在稅收優惠方面，一般而言，房地產價值與納稅人收入水平呈正比，以房地產價值為計稅依據并輔以合適的稅率能夠確保稅制相對公平。但為了體現量能納稅的原則，保證某些特殊情況下納稅人的合理稅負水平，各國都普遍設置了稅收減免措施，根據納稅人的綜合收入水平給予相應的稅收優惠，從而保證房地產稅相對公平。例如，針對房地產屬性的優惠（如教育用地等）、針對特定人群的優惠（如殘疾人住戶、傷殘退伍軍人及遺屬等）、針對房屋價值與納稅人收入水平差異的優惠（如套數起征點等），主要優惠方式包括免征額、免征面積、低稅率、稅收扣除等。

三、房地產稅的征收管理

由于房地產稅一般采用普遍征收的原則，涉及征稅對象范圍廣泛，對稅務機關的征收管理水平提出了較高要求，主要體現在應稅房地產、納稅人相關信息的獲取、稅基評估的準確性等方面。

在稅收管理權限方面，盡管多數國家將房地產稅作為地方稅，但如立法權等稅收管理權限，并不都是由地方政府掌握。例如，美國、加拿大等分權程度較高的國家，將稅收立法權等下放至州（省）一級政府；韓國等集權程度較高的國家則由中央政府制定相關法律、明確稅率等。

在信息獲取方面，為了準確確認應納稅額，需要獲得應稅房地產的位置、用途、價值等相關信息，并實現房地產（如地理位置、評估價格等）、自然人（如身份認證、收入能力等）等信息的準確匹配與充分共享。從國外信息獲取途徑來看，一般包括政府相關部門（如稅務部門、不動產相關部門等）直接獲取、第三方機構（如銀行等）協助獲取、納稅人主動申報等。為避免信息分散、實現信息共享，部分國家采取了在相關法律法規中對相應部門和機構提供房地產相關信息的職責進行明確、建立完善信息共享中心等做法。

在稅基評估方面，獲得準確的評估價格是房地產稅收制度的關鍵。以美國為例，其是較早開展稅基評估的國家之一，積累了較為豐富的經驗。（1）評估主體。美國地方政府設置了獨立的財產評估部門，采用多種方法對所有需納稅的不動產市場價格進行評估，從而保證評估過程的獨立性與公平性。（2）評估客體。美國在州一級政府設置評估機構，并就州內包括土地和土地改良物在內的所有不動產進行評估。（3）評估價值。美國以市場交易價格為基礎，根據房地產性質的不同采用多種方法進行評估，得到準確的評估價值。而為了體現不同房地產的差異，基于量能納稅的原則，采用評估價值的一定比例作為最終的計稅依據，各州對不同房地產的評估比例不盡相同，如田納西州各類不動產的評估百分比：住宅類占25%；農業類占25%；商業、工業類占40%；公用事業類占55%；個人經營類占30%。（4）評估周期。美國的評估周期包括法定評估周期、實際評定周期，一般從1～10 年不等，多數州集中在1～5 年。（5）評估技術。美國綜合運用包括市場法、成本法、收益法在內的多種評估方法，以計算機輔助批量評估技術（Computer-Assisted Mass Appraisal，CAMA）和地理信息技術（Geographic Information System，GIS）作為支撐，對房地產市場價格進行評估。（6）爭議解決。由于房地產市場交易的復雜性等特點，使得評估價值與實際價值產生偏差或者與納稅人預期不符，從而導致征納雙方難以避免地存在爭議。因此，美國還設置了完善的爭議解決機制，一般包括“非正式討論→正式上訴→法院訴訟”，大部分糾紛在進入訴訟前被解決。

四、房地產稅改革的建議

房地產稅改革一直備受關注，考慮到我國居民高住房占比的資產配置結構，以及房地產業在國民經濟中發揮的重要作用，房地產稅改革更要慎之又慎。

（一）正確認識房地產稅的職能

房地產稅是天然的地方稅種，是地方政府財政收入的穩定來源與有益補充，但不應該過度看重其籌集財政收入的職能。由于受文化傳統、社會習俗等因素的影響，我國民眾對自有房屋有較高的需求，在可以預見的未來，房地產仍然會是居民資產最重要的構成部分，所以，應該重視房地產稅稅負水平，避免對民眾生活產生不利影響[5]。

房地產稅作為推進共同富裕的重要手段之一，政府相關部門應該更加注重發揮其調節分配職能。具體來說，政府相關部門可以借鑒西方國家評估價值機制，以房地產價值來決定課稅高低，并輔以免稅范圍、特殊赦免等配套措施來體現公平課稅。另外，由于房地產稅包括交易環節和持有環節，應注重科學設計這兩個環節的稅負水平，從而在保證課稅公平的基礎上，有效提升房地產的流動活力與交易效率。

（二）科學制定差異化征管制度

我國幅員遼闊，各地區間經濟發展并不平衡，房地產市場發展差異也較大，因而不能一刀切式管理，需要制定差異化的征管制度（如采用評估價值，設置差異化的評估價值比例、采用差異化的稅率等），以避免區域間納稅人稅負不均、地方政府稅收收入差異過大。

具體而言，首先要發揮地方政府的主觀能動性，制定科學合理的優惠措施，有效調節收入差距，促進社會公平；其次要完善相關配套措施，保障納稅人相關權益，如可根據當地發展情況，制定一定的免征面積，保證居民享有“居住權”；再次要在制定優惠措施的同時嚴格認定標準、強化征管，避免稅收流失和產生新的不公平，比如，如果對老年納稅人實施減免稅優惠，不僅應對納稅人的身份進行嚴格認定，還應對居住房屋的價值、家庭收入水平等進行相關界定，從而實現量能納稅，充分發揮稅收的調節分配職能。

（三）加強征管系統與工作隊伍建設

我國房地產稅收制度起步較晚，政府相關部門信息、征管、評估等方面的系統和工作隊伍建設相對滯后，各地區間也存在明顯的差異。為確保稅收制度能夠得到有效落實施，亟須加大現有人員的培訓、系統的建設、信息的互通共享等工作力度。例如，在征管系統建設方面，通過加強法律規章制度約束，提升信息系統輔助能力，增進政府部門間信息共享、業務協同，減少信息壁壘、信息不對稱導致的摩擦與爭議。在工作隊伍建設方面，考慮到房地產稅收涉及征稅對象廣泛，稅基評估、稅收征管等工作量巨大，建議在改革前期，采用由政府主導、授權第三方機構開展相關工作（如稅基評估等），充分利用第三方機構業務水平強、工作效率高的優勢，將評估與征收分開，從而保證評估過程的獨立性，與此同時，要設立相應的管理和監督機構，確保相關工作尤其是稅基評估工作的公平公正，防止出現以權謀利等行為，從而保障改革的順利推進。