哈密市定水權 調水價 治水源的應用與實踐

雷小牛，居來提·吐爾地，龔建新，王慶東，李宏建

(1.新疆維吾爾自治區人民政府，新疆 烏魯木齊 830002，2.新疆維吾爾自治區水利廳，新疆 烏魯木齊 830000；3.新疆維吾爾自治區水文局，新疆 烏魯木齊 830000； 4.新疆維吾爾自治區博州水利水電勘測設計院，新疆 博樂 833400)

1 基本情況

1.1 社會經濟發展

哈密市是新疆的東大門，轄伊州區、巴里坤哈薩克自治縣和伊吾縣，總面積15.3萬km2、總人口61.67萬人、城鎮化率66.8%；2019年地區生產總值514億元，工業增加值206億元；哈密市屬典型的溫帶大陸性干旱氣候，山南干熱、降水稀少，伊州區多年平均降水僅36mm、蒸發3300mm，山北陰涼、降水稍多；哈密市礦產資源豐富，已探明礦種88種、占全疆63.8%，儲量17種、居全疆前列，其中煤炭預測資源量5708億t，占全疆31.7%、占全國12.5%，鐵礦預測資源量29億t、鎳礦預測資源量1584萬t，均居全疆首位；光熱資源豐富，年日照3170～3380h，是全國日照時數最充裕地區之一，是疆電東送的重要門戶。

1.2 水資源開發利用

哈密市境內水資源總量12.43億m3，其中地表水9.45億m3，不重復的地下水2.98億m3。2019年哈密市(含兵團第十三師)供用水總量9.28億m3、其中地表水和地下水分別為4.1億和5.04億m3、分別占44.2%和54.3%。用水總量中農業、工業、生活和生態分別7.23億、0.79億、0.44億和0.82億m3，分別占78%、8.5%、4.7%和8.8%。萬元GDP用水量180.7m3，萬元工業增加值用水量39.4m3。

1.3 水利工程現狀

哈密市建成的16座山區控制性水庫總庫容合計0.74億m3、占河川徑流量的7.85%，干支斗農4級渠道總長2375.9km、其中防滲長度2176.4km、防滲率91.6%，主要供水管道共17項累計長0.928萬km、其中農業0.677萬km、工業和生活0.071萬km、其他0.180萬km，灌溉面積11.436萬hm2、其中高效節水灌溉面積9.72萬hm2。

2 存在的主要問題

2.1 資源性缺水是制約高質量發展的主導因素

哈密市是典型的資源性缺水地區，人均水資源量僅為全疆的50%。水資源是哈密市盆地干旱區的生命線、是實現該區域可持續發展的主要戰略資源，是該區域社會經濟發展和生態環境保護的命脈和主導制約因素，現狀水資源開發利用已經接近用水總量控制紅線。調整產業結構、優化產業布局、發揮煤炭和礦產資源優勢、發展新型工業、恢復生態環境是哈密市水資源合理配置的主要任務。

2.2 地下水資源嚴重超采

從20世紀90年代開始大規模的農業水土開發，造成哈密市盆地地下水嚴重超采。《關于印發<新疆地下水超采區劃定報告>的通知》(新政辦發﹝2018﹞90號)表明，哈密超采區為淺層地下水大型嚴重超采區、面積達2469km2，分布在哈密市伊州區平原區兵團第十三師紅星一場、二場、四場、黃田農場、火箭農場、柳樹泉農場灌區。根據哈密市長期監測資料數據統計，伊州區地下水位以每年大于1m的速度持續下降，平均埋深由2000年的13m下降到2018年底的50～70m，部分區域已達100m，已形成多個地下水超采漏斗區。

2.3 農業產出低、用水量大，用水效率低

哈密市水資源短缺和浪費并存，農田灌溉水有效利用系數0.64，農業產值約占地區生產總值7.5%，用水量卻達總用水量的78%，單位農業用水產出效益較低，耐旱高產出經濟作物種植比例低。降低農業用水、提高產出效益是哈密市水資源管理的主要目標。

2.4 水利工程基礎設施薄弱，水資源綜合調控能力不足

受自然、歷史和經濟社會發展水平的制約，哈密市山區控制性水庫建設欠賬、灌區續建配套與節水改造建設落后造成山區控制性水庫不足、灌區續建配套節水改造滯后、民生水利發展緩慢。

3 主要做法

3.1 強化頂層設計、高效落實

哈密市積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時代治水方針，緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業強監管”的新時期水利改革發展總基調，以“合理分水、管住用水、系統治水”為工作目標，把水利擺在優先發展的戰略高度，從“先建機制，后建工程”理念的頂層理清哈密市水資源管理改革發展的總體思路，成立了哈密市水資源管理改革領導小組，出臺了《哈密市農業水權水價改革實施方案》(哈政辦發﹝2019﹞8號)(以下簡稱《實施方案》)《哈密市農業水價綜合改革實施方案》(哈政發﹝2018﹞24號)等20多項重大改革頂層設計制度性文件，奠定了水資源管理的制度保障和長效機制。建立健全城鄉水務一體化、農業水權水價改革、土地清理整治、退地減水、井電雙控、涵養水源、生態恢復等體制機制和措施，形成了黨委統籌、政府落實、部門協作、兵地同步、社會參與，全面治理、系統構建、統籌協調、整體推進的工作格局，用“總量控制、定額管理”落實最嚴格水資源管理制度，強化地下水超采治理，統籌生產生活生態用水，推進地表水地下水中水綜合利用，促進管水節水用水統一，提升水資源利用效率和管理水平。

3.2 創新水資源管理體制機制

按照精簡、統一、高效和整體設計、分步實施、穩步推進的原則，加快涉水事務改革，打破水資源城鄉和部門分割、多頭管水體制和管理模式，理順水務管理機制，哈密市組建了市委統一領導、相關部門單位各負其責、各司其職的城鄉水務一體化管理體制-新疆哈密東天山水務集團。集團承擔城市供排水、農業用水和農村人飲供水、區域生活生產生態供水的統一管理，實行城市與農村，地表水與地下水、再生水與外調水、供水與排水等涉水事務統一運營，實行政企分開、市場化運作，統籌城鄉供水、水資源保護和水環境整治，推動了水資源合理配置、有效保護、高效利用，提高了各業供水保障能力和水平。

3.3 推進水權分配，完善定額管理

按照《新疆維吾爾自治區水權改革和水市場建設指導意見(試行)》(新政發〔2017〕30號)，依據《實施方案》，落實“總量控制、定額管理”，把用水總量控制紅線指標作為初始水權向鄉鎮、村組、流域、水系、灌溉系統分解，鄉鎮在落實水資源使用權確權登記的基礎上按以供定需的方式配置用水，健全完善二輪承包地農業水權制度，對農村二輪承包地實行定額供水，推動農業規模化集約化經營。對二輪承包地以外的用水不確定水權。

在這個過程中，通過各類新聞媒體、座談、公眾宣講、農民夜校等方式向廣大農民廣泛宣傳幾十場次、講解水權改革等相關政策，發放“口袋書”3萬余冊、宣傳單15萬份，統一思想、提高認識、推動落實。

目前哈密市共制發水權證24717本，發放率93.8%。《實施方案》規定，伊州區、巴里坤縣和伊吾縣二輪承包地用水定額分別控制在5700～7200、4800～5700、3750～6000m3/hm2，保障二輪承包地農戶基本用水需求和用水權益，對二輪承包以外地的用水從4500m3/hm2逐年核減10%，到2024年減至2250m3/hm2，有效遏制二輪承包以外地的無節制用水。這樣通過嚴格的水權制度和水資源剛性約束倒逼激活種植業結構調整的內生動力，引導農民種植節水、耐旱、高產出的多品種作物，減少棉花播種面積，增加耐旱經濟作物、高效節水作物種植面積。

3.4 深化水價改革，提高用水效率

2019年哈密市落實自治區黨委自治區人民政府《關于貫徹中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農工作”若干意見的實施意見》(新黨發〔2019〕1號)和《新疆維吾爾自治區農業水價綜合改革實施方案》(新政發〔2017〕29號)，全面推進定額供水、超定額累進加價制度，二輪承包地供水水價從2004年伊州區、巴里坤縣和伊吾縣分別0.0701、0.06和0.0505元/m3一步調整到2015年完全成本水價，調整后伊州區、巴里坤縣和伊吾縣分別到0.243、0.15和0.218元/m3，水價提高到原來的3～4倍。二輪承包地超出定額50%以內、50%～100%，超出部分按基準水價分別以2倍、3倍計收。對二輪承包地以外的用水分別按照1.5倍和2倍執行。

城市居民堅持“人有定額、戶有總量”，伊州區城市水價調整到3.25元/m3，其他用水實行階梯水價制度，商業服務業用水調整到8.1元/m3、城市工業用水調整到7.4元/m3。自備井和工業園區供水實行“同區域同產業同水價”政策，源水水價調整到2.14元/m3。

3.5 依法開展土地清理整治

為進一步規范土地管理，根治農業用地違法行為，哈密市把依法退地減水作為維護水生態安全的重要手段，運用法治思維、法治方式，采取一戶一策、一地一策，兵地同步，依法有序推進農業用地清理整治工作。成立了由主要領導掛帥、分管領導執行、逐級分解任務、層層壓實責任的工作局面，紀委監委、組織、自然資源、水利、電力、農業農村、林業和草原等相關部門組成哈密市農業用地清理整治工作領導小組，負責統一領導、部署開展清理整治工作，制定政策措施，協調解決工作中出現的重大問題。各區縣人民政府作為責任主體，全面負責清理整治工作。

在全面摸清農業用地底數，建立國有、鄉村集體農業用地基本信息管理臺賬和地塊坐標定位信息化圖冊，嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規，針對未經依法批準的、違規批準的、手續不齊全的、連續撂荒2a以上的、使用期滿的、機關事業單位、國有企業及公職人員的6類國有農業用地，依法依規開展清理整治，并進一步規范管理鄉村集體機動用地。

3.6 實施井電雙控、推進地下水超采治理

目前哈密全市地表水供水計量設施已實現全覆蓋。2019年哈密市全面開展地下水取水機井清查，建立機井基礎信息臺賬，核查登記機電井6329眼，安裝井電雙控5942臺套，占機井總數的94%，2020年實現井電雙控計量監控全覆蓋。以灌溉面積和用水定額核定每眼機井提水量控制指標開展非法機井清理整治。截至2019年底，填埋、封停非法機電井1510眼，建立健全了地表水取水口和地下水機井取用水計量監控體系和信息化管理平臺。

3.7 伊州區實行小型水利設施產權制度改革

哈密市伊州區按照水利部、財政部、國家發展改革委要求，針對轄區4228處小型水利工程，圍繞實行建管一體化、建立項目建設管理公開公示制度、產權確權和移交、搞活經營權、建立落實工程管護經費的長效機制、探索財政資金購買公共服務、鼓勵和扶持農民用水合作組織發展等，因地制宜開展試點，在明晰工程產權、落實管護主體和管護責任，籌措落實管護經費，創新探索各類小型水利工程管護模式等方面進行了有益的嘗試，取得了積極成效。

3.8 出臺獎補政策，保護涵養水源、修復綠洲生態

東天山冰川積雪融水水源涵養區是哈密的唯一水源地，是60多萬哈密市人民的命脈所在。哈密市堅持把東天山作為山水林田湖草沙生態系統的重中之重，加強東天山生態系統保護和修復，制定哈密市東天山生態系統保護和修復總體規劃，出臺東天山生態保護和修復、草原禁牧和草畜平衡監督管理辦法，堅持兵地聯動、依法禁牧、綜合整治。

2019年起對東天山喀爾里克冰川核心區周邊3.81萬hm2草場實施禁牧封育，對核心區外9.93萬hm2天然草場全面落實草畜平衡，建立856.8km2的哈密市東天山喀爾里克山自治區級自然保護區，每年安排地方財政資金1330萬元，按照112.5元/(a·hm2)的標準對禁牧區的4598戶1.58萬牧民予以補助，建立禁牧效果激勵機制，對禁牧效果顯著的村委會和牧民分別獎勵150、120元/hm2。

堅持點線面整治相結合，拆除東天山風景區舊房、棚圈等建筑設施2200余套，清退東天山修復區內礦業權43個，開展關閉礦山地質環境恢復治理，促進東天山生物多樣性有效保護。

4 取得的成效

4.1 城鄉水務一體化管理初見成效

通過成立國有哈密東天山水務集團，建立城鄉水務一體化為主體的管理體制，厘清了政府與市場在水資源管理與配置中的職責和作用，兩手發力推進了水資源有效配置、節約利用和監督管理，統籌解決了城鄉供水、水資源保護和水環境整治等用水問題。

根據哈密市水文局提供的數據，2020年1—8月哈密主要河流來水量只有同期多年平均的50%～70%，地表來水遭遇60多年不遇的枯水旱情的嚴峻形勢下，通過發揮城鄉水務一體化體制機制作用，統籌各類水資源，優先保障城鄉居民生活用水，全面保障農民二輪承包土地和企業復工復產用水，全力保障生態綠化用水，有效緩解了旱情影響，改革效應得到充分體現。

4.2 “總量控制、定額管理”初具規模

哈密市緊盯節水重點，早在2008年伊州區就成為全國農業水價綜合改革試點縣(市)，2015年全面完成建設任務并通過水利部考核，驗收評比成績位列全國27個省市自治區80個試點縣(市)第一。2019年僅用一年時間，農業用水量就從8.3億m3大幅壓減到7.23億m3、同比壓減1.07億m3，占12.9%。改革水權水價后，哈密市種植業平均用水減少600～900m3/hm2、降低10%～15%。高效節水灌溉面積提高到85%。2019年伊州區實施農業水權交易367筆、交易水量39.75萬m3。伊州區促進火電廠、南部循環產業園區等工業企業及綠化用水優先配置中水，再生水利用率由35%提升到85%。加快節水城市建設，改造70個老舊小區供水二級管網，城市供水管網漏損率控制在10%以內，節水器具普及率達100%。“總量控制、定額管理”為哈密可持續、高質量發展奠定堅實的“水基礎”。

4.3 地下水位實現15a來歷史性首次“觸底反彈”

通過水權水價改革、嚴格落實用水定額，全面清理非法耕地、退地減水，井電雙控、封停非法機井、集中保護水源地生態等綜合措施嚴格控制地下水開采，減少地下水開采量約2億m3。

根據哈密市水利局統測站和31個國家地下水監測站2004年2月—2020年2月監測數據資料統計分析，在哈密4367(其中伊州區3803)km2監測區范圍內，2019年12月31日地下水位回升區面積比2018年同期增加597km2，2020年3月31日地下水位回升區面積較2019年12月31增加226km2。

自建站以來至2018年全年地表徑流量較多年平均減少0.04%、地下水位下降0.79m(伊州區下降0.88m)；2019年全年地表徑流量較多年平均減少16.1%的情況下，地下水位回升0.05m(伊州區回升0.05m)。2020年3月地下水位同比回升0.02m(伊州區回升0.03m)。2019年2月山南伊州區地下水位同比平均回升0.013m，其中大泉灣村三隊居民點南、二道城四隊北、疙瘩井三隊南一帶局部區域回升幅度較為明顯，最大回升1.1～2.0m，已形成的4個漏斗區明顯縮小。改變了哈密山南地下水嚴重超采區15a來地下水位持續下降的狀態、實現地下水位15a來首次拐點性回升、“觸底反彈”的歷史性突破，地下水超采得到有效遏制。

4.4 依法依規清理土地、實現歷史性突破

哈密市在不減少二輪承包地等基本農田、保持耕地總量平衡和2019年退地減水的基礎上，2019年11月—2020年3月通過國有土地合法性確認、農業用地清理整治等綜合措施、做到“應退盡退”，清退違規審批、手續不齊全、企事業單位和公職人員所屬耕地、園地等共計3.534萬hm2，其中通過水權水價改革和經濟杠桿調控分別減少的種植面積1.08萬hm2和7180hm2，實現歷史性突破。依法清理規范農村集體機動地2.025萬hm2(其中8453.33hm2為退耕還林還草、自然恢復地、休耕等)，依法規范重新競價發包集體機動地1.18萬hm2。大幅提高了集體土地集約高效利用水平，增加了鄉村集體和村民收入。

2019年10月23日黃河水利委員會信息中心《2019年哈密市伊州區水土開發遙感監測技術報告》表明，2019年伊州區耕地種植總面積7.412萬hm2，經圖斑解析和現場驗證，較2018年減少1.63萬hm2。

4.5 農民群眾節水意識普遍增強

農民通過水權水價改革、在改變灌溉方式的同時增加了收益、減少了灌溉用水量和水費支出，降低了農業生產成本，直接激發了節水的內生動力。如棉花平均增產1200～1350kg/hm2，扣除成本后純增收6750～8250元/hm2；哈密瓜平均33t/hm2，平均純收入22500～37500元/hm2；大泉灣鄉大泉灣村和二道城村農民2019—2020年通過土地流轉承包，從傳統的棉花嘗試種植適宜哈密土壤氣候特點、喜高溫、辣度色度果形均達標、用水少經濟價值高、訂單模式的保銀系列819號、829號高辣朝天椒。經測算，用水由10500m3/hm2減到6000m3/hm2；經測產，平均毛貨出貨量9000kg/hm2、精品出貨量6750kg/hm2；投入成本25500元/hm2(不含土地承包費)；2019和2020年平均毛貨收購單價分別為12～16和6.5～8元/kg，2019和2020年平均凈收益分別60000和24000元/hm2。

隨著采摘季節到來，還將帶動周邊富余勞動力增收；農業水價提高到原來的3～4倍后，用水成本平均增加900多元/hm2，通過節水降低用水總量卻抵消了增加的用水成本；節水后種植業平均價格內節約成本45元/hm2、價格外節約成本540元/hm2；2019年哈密全市化肥使用量同比減少0.7%，2020年通過推廣增施有機肥、水肥一體化和化肥減量增效等技術，平均減少化肥用量75～150kg/hm2，平均節約成本225～450元/hm2；同時可減少發生在農作物根部的病害；伊州區二堡鎮六村農民采用覆蓋農家肥來增加葡萄根部濕潤度、灌溉周期從7d延長到15d，采用溝畦灌和滴灌混合灌溉方式降低灌溉用水量，噴灑“旱地龍”延長灌溉周期2d。

4.6 倒逼農業種植結構優化調整

農民群眾主動探索選種節水耐旱產出高的經濟作物，提高農業種植經濟效益。如大泉灣鄉引進的寧夏回族自治區耐干旱、抗風沙、耐貧瘠的經濟作物文冠果，具有豐富的藥用和保健價值，當年種植次年結果試種成功，平均產量達1650kg/hm2，第5年盛果期平均產量可達7500kg/hm2，市場需求趨勢屬應收盡收、平均收購單價20元/kg、年收入30000～75000元/hm2，更重要的是使用水定額3000m3/hm2成為可能。2021年計劃與梭梭灌木林間種套種133.33hm2。同時擴大西瓜、孜然、西梅等經濟作物種植面積；回城鄉農民采取套種模式，在棗樹下種植甘草、黃芪等藥材，發展“林下經濟”增加農民收入。

4.7 農民增收渠道進一步拓寬

部分農民群眾將土地向新型經營主體流轉，富余勞動力積極務工創收。如大泉灣鄉村組建農業服務隊、專業合作社，就近就地轉移勞動力，除了農民土地流轉收入，同時也增加了農民勞務工資性收入，流轉土地的農民積極務工創收，平均增收150元/人·d。更重要的是培養了一支帶不走專業化服務隊伍。

這樣就實現了在產業結構上重點發展有得天獨厚優勢的產業和生產性服務業，強化產業引導、提升產業融合度、避免產業結構雷同，形成大中小配套的強有力的產業集群和有效產業鏈，由單純的種植業調整向種植服務業方向發展，從而減少種植密集區水資源短缺對發展的影響。這也是未來發展的大方向，為有限水資源獲得更大生產效益奠定長遠基礎。

4.8 東天山水源生態系統涵養功能得到恢復

哈密市東天山水源地喀爾里克冰川周邊草原植被蓋度由91.5%提高到94.5%，植被高度由6cm提高到13cm，鮮草產量由1.5t/hm2提高到1.7t/hm2，野生動物種群數量明顯增加，哈密市東天山水源地生態系統功能得到一定恢復。

5 結論與建議

5.1 結論

哈密市定水權、調水價、治水源的典型經驗是資源性缺水地區水資源優化配置和合理利用的有益探索，具有可借鑒可復制可推廣的價值。

5.2 建議

(1)建議把哈密市作為試點，在政策、項目和資金等方面支持，進一步完善改革體系和成效。

(2)建議加大體制機制建設力度，統籌推進體制機制改革相關各項工作，增進體制機制改革的系統性、整體性、協同性和綜合效能。規范和制度化水務集團運行管理模式，進一步厘清水利局、水務集團和鄉鎮水管所三者間政策、制度和措施的職責和界限，建立起制度體系、監督體系和流轉后的接受主體、受益主體全面系統參與的管理監督機制。建立農業水價綜合改革落地機制，強化督導考評，開展農業水價綜合改革自評估和第三方評估。

(3)在政策和技術層面深入研究，加大哈密市水利基礎設施建設力度問題，退出的農用地部分已歸屬基本農田、調整其范圍和界限問題，保障與維持退出耕地周邊的防護林帶的灌溉問題，使用庭院經濟6000m3/hm2的水權、以果林與特色紅薯間種套種模式復綠復種村莊周邊散亂分布的“花花田”問題，進一步研究林果業高質量發展的用水定額問題，非法井填埋后、現存機井分布與灌區用水布局不匹配問題和“井電雙控”基本覆蓋后信息化平臺的緊迫性問題等。

(4)建議把水源涵養、生態補償納入國家專項資金支持，建立水源涵養區生態修復補償長效機制。