《國務院安全生產十五條措施》解讀(一)

石少華

(國務院安委會專家咨詢委員會，北京 100713)

1 出臺背景

在2022-03-31召開的國務院安全生產電視電話會議上，劉鶴副總理代表國務院安委會提出了《國務院關于進一步強化安全生產責任落實、堅決防范遏制重特大事故的十五條措施》，部署發動各方面力量全力抓好安全防范工作，為黨的二十大勝利召開創造良好安全環境。

《國務院關于進一步強化安全生產責任落實、堅決防范遏制重特大事故的十五條措施》（以下簡稱《硬措施》）的出臺，在全國引發了強烈反響和極大震動，大家將國家這些重大措施稱之為“硬措施”。人們不禁要問：國家為何出臺“硬措施”？《硬措施》為何要“硬”？“硬”在何處？以下所作的思考和解析，或許有助于《硬措施》的貫徹落實。

1.1 《硬措施》出臺的基本背景

國家出臺的關于各項安全生產重大決策部署，都是基于時下的安全生產形勢和問題所作出的，《硬措施》的出臺也不例外。當前我國安全生產的基本現狀是形勢總體平穩，事故總量長期持續、大幅度地下降。繼2018年全國首個無特大事故年之后，2020年、2021年仍然保持了全國全年無特大事故的好勢頭。2021年生產安全事故的起數和死亡人數比2012年分別下降56.8 %和45.9 %，事故總量連續10年下降。

在看到我國安全生產工作取得重大成效的同時，還要看到我國正處于工業化、城鎮化加速發展時期，經濟社會發展的目標要求與相對落后的企業安全生產水平之間存在很大差距，長期積累而成的一些深層次矛盾和問題尚未根本解決，我國仍處在生產安全事故的易發期、高發期，事故總量基數較大，重特大事故尚未得到有效遏制，實現生產經營活動本質安全的根本目標任重道遠。因此，當前我國安全生產形勢依然嚴峻。

1.2 《硬措施》出臺的直接動因

2022年“3·21”東航MU5735航空器特大飛行事故的發生，再次給安全生產工作敲響了警鐘。2022-03-21東方航空公司MU5735航班(波音737-800型飛機)在執飛昆明—廣州任務途中，經廣西梧州藤縣上空時機組突然與地面空管失聯，從8 000多m的巡航高度垂直墜落，約2 min后墜毀于地面山谷，導致了機毀人亡的特大飛行事故。經核實，機上共132人(其中乘客123人、機組人員9人)全部遇難。這是繼2004年“11·21”內蒙古包頭東航MU5210航班特大飛行事故(機上47名乘客、6名機組人員及地面1人遇難)和2010年“8·24”黑龍江伊春河南航空公司VD8387航班特大飛行事故(機上乘客96人中44人遇難、52人受傷)之后的又一起特大空難，也是20多年來我國傷亡人數最多的特大空難，終止了全國民航無墜機事故4 000多天的安全記錄。

東航墜機事故發生后，黨中央、國務院高度重視，習近平總書記當即作出了一系列重要決策部署。3月21日習近平總書記要求全力組織搜救，妥善處置善后，并要求國務院委派領導同志赴廣西事故現場指導工作(劉鶴、王勇同志趕赴現場指導救援)。3月24日習近平總書記專門對安全生產工作作出重要指示，指出最近一段時間，交通、建筑、煤礦等方面安全事故多發，特別是“3·21”東航MU5735航空器飛行事故造成重大人員傷亡，再次敲響了警鐘。他對全國安全生產工作提出了6點要求：一是安全生產要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全。二是從實際工作看，仍有一些地方和行業安全責任沒有壓緊壓實，工作措施沒有抓實抓到位。三是各級黨委和政府要堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民至上、生命至上，統籌發展和安全，始終保持如履薄冰的高度警覺，做好安全生產各項工作，決不能麻痹大意、掉以輕心。四是對在安全生產上不負責任、玩忽職守出問題的，要嚴查嚴處、嚴肅追責。五是各級黨政主要負責同志要親力親為、靠前協調，其他負責同志要認真履行各自崗位的安全職責，層層落實到基層一線，堅決反對形式主義、官僚主義。六是要在全國深入開展安全大檢查，嚴厲打擊違法違規行為，采取有力措施清除各類風險隱患，堅決遏制重特大事故，確保人民生命財產安全。3月31日習近平總書記主持召開中央政治局常委會，聽取了事故應急處置情況匯報，專題研究部署下一步工作，提出要堅持統籌發展和安全，發展決不能以犧牲安全為代價；各方面一定要深刻吸取教訓、舉一反三，進一步健全安全生產責任制，抓好安全生產責任落實，在全國全面開展安全生產專項大檢查，全面排查整治風險隱患，最大限度防范遏制各類事故的發生，保持社會大局穩定；因責任不落實、措施不到位、排查整治流于形式等導致發生事故的，不僅要追究直接責任人員的責任，對相關領導也要嚴肅追責問責。

3月31日，為認真貫徹落實習近平總書記關于安全生產重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，國務院召開全國安全生產電視電話會議，對壓緊壓實安全責任，全面加強安全生產工作進行部署，國務院安委會提出了進一步強化安全生產責任落實、堅決防范遏制重特大事故的十五條措施。

會議強調：各級黨委和政府要把習近平總書記重要指示精神不折不扣落實到位；要提高政治站位，把統籌發展和安全、抓好安全生產工作作為完整準確全面貫徹新發展理念、推動高質量發展的重要舉措，牢牢守住項目審批安全紅線，防范化工產業承接地安全風險；各級領導干部要嚴格履責、分兵把口，切實抓具體、抓扎實、抓出成效；各有關部門要嚴格落實“三個必須”要求，按照“誰主管誰牽頭、誰為主誰牽頭、誰靠近誰牽頭”的原則及時明確職責、主動擔當履責；要立即深入扎實排查重大風險隱患，列出清單、明確要求、壓實責任、限期整改，嚴厲查處違法盜采、瞞報事故等嚴重違法行為，盡快扭轉事故多發局面。

1.3 《硬措施》為何要硬

(1) 從“發展是硬道理”到安全發展是“硬道理”，是習近平新時代中國特色社會主義思想的關于發展理念和發展目標的重大創新和核心要義，必須一以貫之。習近平安全生產重要思想的基本內涵是堅持人民至上、生命至上、以人為本、安全第一，這是要長期堅持、做好安全生產工作的根本指導思想，也是貫穿《硬措施》的主線。因此，堅持人民至上、安全發展是不能“頂”的硬道理，發展決不能以犧牲人的生命為代價的“紅線意識”是不能“碰”的安全底線。要發展必須安全，不安全不可能長久、高質量地發展。

(2) 對只要發展速度、GDP而不要安全、要錢不要命、敢于碰“硬”、我行我素的一些地方黨政領導、企業家，必須以“硬”治硬?！队泊胧凡扇±做侄危鞔_責任，壓實責任，嚴厲問責，必將震懾和懲治那些逆勢而行的地方黨政領導和不法企業家。

(3) 措施不硬就不能遏制重特大事故高發的態勢。要化解安全生產領域長期存在的一些深層問題和矛盾，預防和減少生產安全事故，必須針對下列突出問題采用硬措施。

① 生命至上、安全發展理念沒有牢固樹立，重發展輕安全、重利潤績效輕安全的。

② 企業安全生產基礎薄弱，全員安全生產責任制、安全條件、投入、機構人員、教育培訓、風險化解和隱患雙防聯控、安全管理不到位的。

③ 地方黨政同責不落實、政府安全監管體制不順和監管執法不到位的。

④ 安全生產宣傳教育、培訓不深入、不扎實，企業從業人員安全素質低、公眾安全意識差的。

⑤ 缺乏依法治安的法治理念，安全法律法規遠未宣貫落實，安全監管執法層層衰減，非法、違法、違紀行為泛濫，事故多發的。

1.4 《硬措施》硬在何處

(1) “硬”在明確安全責任主體的安全責任。要確保安全生產，必須首先確定安全生產責任主體及其安全責任?！队泊胧访鞔_了地方黨政機關是本地方安全生產工作的決策、執法主體及其職責，明確了企業(生產經營單位)是市場主體、安全生產責任主體，抓住了地方黨政主要負責人和企業主要負責人等關鍵少數、壓實一把手責任。

(2) “硬”在高屋建瓴、多管齊下?！队泊胧丰槍Π踩a領域存在的突出問題，以習近平安全生產重要論述為指針，依照安全生產法律法規的規定和中央有關政策文件的決策部署、舉措，尤其體現了《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》和新《安全生產法》中最新、最重要的要求、規定，運用有關安全生產的政策、法律、行政等手段，旨在遏制重特大事故死灰復燃的勢頭，為經濟社會發展營造安全和諧的氛圍和條件。

(3) 《硬措施》具有很強的針對性和執行力。這些措施抓住了當前安全生產領域的要害問題，鎖定了安全生產責任主體及其主要責任人，明確了具體、可操作的措施要求，作出了大規模全面開展安全生產檢查執法的部署，設定了嚴厲的法紀責任，必將立見成效。

(4) 《硬措施》采取雷霆手段，嚴格檢查執法。法之不嚴則不生威。國務院安委會根據《硬措施》，在全國范圍內立即組織開展安全生產大檢查，國務院和各級地方政府分別派出檢查組、巡視組，一級抓一級、落實屬地責任，層層細化檢查計劃、時序安排，分步實施、逐項落實。（待續）