優化國土空間布局提升高新區城市能級對策研究
——重慶涪陵高新區為例

呂萌

重慶市涪陵區規劃勘測院 重慶 408000

四川省于1950年初置川東涪陵專區，轄涪陵、南川、豐都、石柱、武隆、長壽、彭水七縣，隸川東行署區。伴隨重慶直轄，涪陵逐漸迎來西部大開發的拓展機遇。而在發展過程中，既有的老城格局已經無法滿足現代生產生活需求。上世紀末，涪陵逐漸明晰建設李渡新城的構想，從而開始組織新老雙城的跨越發展格局。從“一主一副”到“一城兩區五組團”，新的空間框架使得高新區迎來了全新的發展格局。

高新區的發展始終與當時時代需求緊密結合，三線建設、西部大開發、重慶直轄等重大歷史事件及政策對城市的發展產生了深遠影響。當前，面臨著一帶一路、長江經濟帶、成渝雙城經濟圈、重慶都市圈等一系列重要的戰略機遇，作為長江經濟帶上的重要節點、成渝地區雙城經濟圈東部戰略支點、重慶大都市區的發展新區，涪陵城市發展又將適應新的時代背景，謀劃新的發展框架。抓住時代機遇，意味著能借勢國家、區域、重慶的政策，加速涪陵的各項發展。高新區有必要全面審視目前的發展基礎，以更廣泛的視角辨析時代的核心需求，謀劃與時俱進的發展定位和價值取向，調整出符合新趨勢的空間格局。

1 現狀優勢

1.1 經濟發展地位突出

涪陵高新區經過多年發展，經濟規模及增幅連續多年位居涪陵區各經濟板塊首位，是三峽庫區規模最大、效益最好、創新能力最強的園區，是沒有渝東地區這種提法經濟發展的重要引擎。2020年，實現地區生產總值452.8億元；實現規上工業產值1269億元，占全區的72.8%；實現工業增加值354.4億元，同比增長9.5%；規模以上工業企業實現利潤100.3億元，同比增長5.5%；高新技術產業占比57.5%，高新技術企業108家，是重慶四大千億級園區之一。

1.2 區位交通條件優越

涪陵是重慶主城都市區“一區”連接渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群“兩群”的重要節點，是“一帶一路”、長江經濟帶、成渝地區雙城經濟圈、西部陸海新通道區域性重要支撐點，是成渝地區雙城經濟圈區域性綜合交通樞紐，具有承東啟西、傳遞南北的區位優勢。高新區西接兩江新區和果園港，南臨涪陵臨港經濟區和長江黃金水道，鐵公水空交通體系完善。渝利鐵路和規劃建設中的渝萬高鐵、渝宜高鐵交匯于此、通達全國，南側龍頭港通江達海。規劃都市快線C7線，至兩江新區順接軌道快線15號線、26號線，能夠高效融入中心城區軌道線網。

1.3 山水景觀資源特色鮮明

涪陵是長江上游重要的生態屏障區，擁有好山好水的自然基礎，構筑綠色屏障、發展綠色產業、建設綠色家園這三篇大文章是涪陵用好兩山論、走深兩化路的具體實踐。近年來，高新區加大自然資源環境保護力度，積極改善城鄉人居環境，依托長江岸線豐富生態資源，以黃草山、大梁山、淶灘河、慧谷湖等為重點，努力打造長江沿岸最美岸線、最美林帶、最美濕地；積極構建城市生態骨架，不斷改善區域環境質量，保持生態功能穩定，塑造藍綠交織、清新明亮的城市形態，逐步形成功能明確、特色彰顯、職住平衡、宜居宜業宜商新家園。

1.4 人口優勢加快積聚

涪陵對周邊區縣始終保持著一定的人口吸引力，在涪陵安家的心理趨勢，成為吸引周邊人口的軟實力。高新區也依托這種基礎，通過不斷強化商貿服務和產業經濟逐漸固化外來人口。七普數據表明，從重慶市跨區縣人口流動情況來看，從周邊區縣流入涪陵的人口逐年增多，主要來自于墊江、武隆和豐都，吸引了人口回流就業，對涪陵的后續發展奠定了良好的基礎。

2 問題思考

2.1 如何參與渝西板塊迅速崛起的競爭

渝西地區位于成渝地區雙城經濟圈的核心發展腹地，受成渝兩極雙向直接帶動輻射的影響力大，一旦保持高速度持續發展，將會與涪陵之間進行更為激烈的區域競爭。高新區如何借助有利于自身的外部因素，尋找與成渝地區雙城經濟圈政策相當的發展機遇，并進行相應發展調整，是決定未來出路的重要舉措。

2.2 相對邊緣的高新區如何對接中心城區

沿江高速開通以來，使涪陵老城到重慶中心城區邊界的距離縮短到40min，臨港經濟區受中心城區輻射影響逐漸加強。而涪陵高新區與中心城區距離相對較遠，若想有效的支撐區域分工和承擔中心城區功能外溢，需要縮短與中心城區的時空距離。

這段邏輯有問題，高新區明顯交通區位更好，未來高鐵、市域鐵路開通后更便利，怎么會邊緣化？

2.3 解決單中心蔓延模式

從空間來看，涪陵基本形成了一城兩區五組團的發展格局。但從功能內涵來看，城市主要的公共服務功能、商業服務功能與基礎設施建設仍集中在老城區，空間拓展上高新區也無法粘連老城區發展，城市功能未獲得更多的投放與布局，致使高新區既不能享受到重大設施帶來的充足發展動力，又不能較快完善自身配套。

2.4 永久基本農田對城市拓展的限制

涪陵高新區城市建設、基礎設施與公共服務設施日漸完善，拓展區域已布設大量的基礎設施，是未來土地征收、成片開發的必然區域。然而該區域也是穩定耕地集中分布地區，城鎮建設適宜區與農業生產事宜區高度重疊。用城鎮開發邊界扣除現狀城鎮建設用地后，拓展區域耕地占比高達46%，無法采取開天窗的形式避讓永久基本農田，開天窗后城鎮建設用地將無法利用。

2.5 生態環境保護對城市空間發展影響

高新區是涪陵工業化與城鎮化的主戰場，城鎮擴張與產業建設正處于快速階段，受高程、水系走廊和長江濱江區域等生態敏感性影響，如何平衡保護與發展，成為限制城市空間拓展的主要問題。

3 發展對策與建議

3.1 提升規模能級，謀劃新區發展新路徑

認真落實《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》賦予涪陵“強化涪陵對渝東北、渝東南帶動功能”的定位，抓住用好戰略機遇，繪好一張圖、融入雙城記、建好經濟圈，參與區域競合、功能承擔，在融入中強核提能級，擴容提品質、彌補基礎設施和公共服務短板，按照“干5年、看10年、謀劃30年”的原則，謀劃城市發展新戰略、城市空間新格局和城市建設新路徑，爭取城市空間拓展，借勢東西向交通大走廊打造，縮短與重慶中心城區的時空距離，承接中心城區部分功能轉移，打造中心城區都市區東向萬億產業帶，努力在重慶一區兩群協同發展中擔當更大使命、實現更大作為。

3.2 尋找戰略空間，優化城市空間結構

（1）尋找戰略空間，依據涪陵城市向西發展的總體思路，結合發展態勢和自然資源稟賦，通過資源環境承載能力和國土空間開發適宜性雙評價，選擇靠近重慶中心城區且發展機遇良好的義和、李渡作為涪陵城鎮化、工業化重點拓展區域，城鎮開發中注重留白，保持交織空間和彈性空間。

（2）謀劃城市空間新結構，按照最終下達的指標規模，打破傳統城市拓展方式，謀劃城市空間新結構，使高新區與重慶中心城區的時空距離發生跨越式的變化，成為涪陵的主中心，提高區域交通輻射力。在高新區謀劃特色化城市空間網絡，在城市內部和周邊布局功能完整、規模適宜、品質出眾的特色坊鎮。

3.3 強化交通樞紐，提升城市開放輻射能級

（1）借勢西向高速公路，強化連接重慶中心城區功能核心與涪陵高新區的發展廊道，利用沿江高速北線，構建起連接龍盛城市副中心、江北國際機場T3航站樓、中央公園、悅來國際博覽中心、蔡家城市副中心等中心城區節點，并可向西延伸至合川、銅梁的發展廊道。

（2）謀劃客運鐵路，進一步強化與重慶中心城區的聯系。規劃渝萬高鐵、渝宜高鐵可實現與中心城區間15min的快速通達。同時利用市域鐵路C7線和涪陵城市軌道連接江南老城，形成東西向市郊鐵路快線，強化與重慶中心城區的聯系，形成東西向帶形城市的便捷聯系通道。

（3）連接龍頭港，延展集疏運大通道。利用長江五橋，形成高新區與龍頭港的快速聯系，依托廣涪鐵柳路、渝懷鐵路接入國家貨運鐵路大通道襄渝鐵路（至西安）、蘭渝鐵路（至蘭州），使得廣安、南充、廣元、渝東南、黔東北等地區貨物可以快速到達高新區。

3.4 加快現代制造業、服務業發展，提升新區產業能級

圍繞“1+2+8+N”科技創新和產業創新體系目標，整合優化重大產業平臺，推動制造業高質量發展，打造慧谷湖科創小鎮，形成產學研一體、產城景融合的高端科技小鎮。培育發展現代化服務業，提升商貿物流發展水平。推動農業高質量發展，建設中國（重慶）國際農產品加工產業園，打造全球（泡）榨菜出口基地。以錯位發展模式，營造高品質消費空間，發展人文休閑度假康養。

（1）承接產業發展與轉移，培育現代制造業集群發展。重慶目前現代產業以七大主導產業與十大戰略新興產業為核心，高新區能依托自身產業基礎，通過配套發展、承擔核心分工、預控空間等方式，逐步豐富產業門類。同時，根據對重慶產業向區域轉移的空間趨勢分析，高新區在裝備制造、材料、化工及能源方面將有較大的機會承擔大都市區分工，也為自身六大支柱產業注入較強的區域發展動力。

（2）繼續壯大提升優勢支柱產業，提升區域競爭力。涪陵既有六大支柱產業在區縣中具有相當大的優勢地位。憑借現有的且具有區域競爭力的支柱產業（化工、食品醫藥、裝備制造、材料、能源產業，不含電子信息），繼續做大規模、豐富門類、延伸產業鏈。一方面要促進本地企業產業鏈的延伸，技術升級及研發創新；另一方面要利用現有的基礎積極承接相關產業轉移，壯大和完善各產業鏈條和產業集群。

（3）依托優勢基礎，提檔升級現代服務。商貿服務業從長街鋪到大市場，從區域服務到國際平臺，應立足長遠，借助優越的綜合交通條件和長江經濟帶對外開放機遇，謀求國際平臺的愿景，布局相關功能空間。同時，加快建設以第三方物流為主、競爭力強的現代工業物流園區。從爭平臺、建網絡、引企業三方面同時發力，構建起涪陵現代物流的發展框架，構建長江經濟帶上游重要的區域物流中心。引導物業企業整合重組，打造一批一流物業管理品牌，扎根涪陵、輻射主城及周邊區縣，快速融入成渝地區雙城經濟圈，拓展周邊省市物管市場。

3.5 深化綠色發展，保障生態資源可持續開發

深入推進長江經濟帶發展座談會以及近期多次重要會議精神，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，樹立“山水林田湖草是生命共同體”的思想，從系統工程和全局視野尋求新的生態系統治理之道，統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位全地域全過程開展生態文明建設，對三山兩江、溪流、湖泊等進行妥善的保護管控。對農田資源謹慎處理，避免城市混亂零散擴張侵占極具特色的農田景觀。堅持面上保護、點上開發，避免城鎮空間無序拓展。減少污染，保障三峽庫區生態安全。結合自然地形，從“滲、蓄、滯、凈、用、排”6個方面，打造完善的海綿城市基礎設施，結合市政環衛設施盡可能的減少排入兩江的面源污染。同時建立對有污染工業的環保監控機制，空間上適度隔離，措施上多用綠色生態防護植被，盡可能減少工業生產對環境的壓力。努力筑牢長江上游重要生態屏障，加快建設山清水秀美麗之地。

3.6 立足宜居宜業，營造高品質生產生活空間

滿足人民新期待，增強高新區對人的吸引力、凝聚力、競爭力。

（1）傳承傳統營城理念，對高新區山水營城格局進行再提升，充分利用高低起伏的地形，隨形就勢、精巧布局，形成“城-郊-野”三圈層布局的整體規劃觀。

（2）塑造高新區特色城市風貌，提升城市空間藝術性和視覺品質。營造特色化的鄉愁空間，依托李渡老鎮等保留下來的傳統街巷，通過保護和更新的方式，與新建筑融合、協調，加之部分場景還原和情景演繹，留住鄉愁記憶，形成特色景觀節點。

（3）營造特色化的城市空間，將城市視作一個大園林，以大尺度造園的手法，通過開發強度和建筑高度控制，加強城市空間的立體多樣性、平面協調性、風貌整體性和文脈延續性，提升城市的畫面感，多視點、多視角都呈現出美麗的畫卷，塑造兼具園林內涵和時代精神的城市空間。

（4）營造特色化的建筑空間，在鎮、街、坊等特色區域，引導采用中西合璧、以中為主、古今交融的建筑風格，細致做好單體建筑設計和管控，體現地域特色，展示多元包容、傳承文化、面向未來的創新風尚。

4 結語

為者常成，行者常至。高新區規劃建設必須依靠堅強的基層黨組織引領、依托素質過硬的黨員隊伍落實，認真貫徹落實新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線，要高站位規劃，高標準建設。構建國土空間規劃引領下城市高質量發展的思路框架,可以結合落實國土空間規劃新方向、實施新手段，從規劃制定實施需要、城市發展需要兩個角度融入、體現“五大發展理念”，實現以“高水平規劃”引領高質量發展，強化區域創新功能，增強新區高質量發展內生動力；推進區域協調合作，加強新區高質量發展內外聯動；推動空間綠色發展，優化新區高質量發展生態環境；促進空間外向發展,提升新區高質量發展開放活力；提高空間宜居品質，推進新區高質量發展成果共享，實現以國土空間規劃引領新區經濟社會全領域高質量發展。 當前全國國土空間規劃綱要工作已經進入攻堅階段，我們應當抓住機遇，進一步查漏補缺，優化完善相關內容，讓高新區規劃建設更加科學、合理、可操作，既能指導保護好綠水青山，也要讓綠水青山成為金山銀山。