市政工程PPP項目投資風險管理策略研究

簡亮 吳雪陽 朱怡

隨著我國社會經濟的持續發展，各項基礎設施逐漸完善，市政工程規模及數量大幅增長。其中多數項目采用PPP模式，通過公共部門與私人部門的合作，有利于發揮各自優勢，通過最有效的成本為公眾提供高質量的服務。但在市政工程PPP項目中，其存在一定的投資風險，影響項目整體建設實效。為此，本文主要結合實際的市政工程案例，分析在PPP項目模式下的投資風險管理過程，并提出有效的管理策略，以期提高工程投資效益，為相關工程風險控制提供借鑒和參考。

PPP項目是指政府部門與私營機構的合作，具有參與方多、利益涉及廣、投資金額大等特點。在實踐過程中，基于政府與社會資本之間的平等合作，能夠減輕在公共建設領域內的政府融資壓力，并發揮私營機構的專業化優勢，提高項目運營效率。目前階段，PPP項目在市政工程領域得到較為廣泛的應用，有利于打造高質量的精品項目，實現政府部門與私營機構的效益雙贏。不過在市政工程PPP項目中，受到經濟、政策、市場、誠信等因素的影響，仍存在較大的投資風險隱患，為此投資方應當注重強化風險管理，保障工程項目健康、有序推進。

一、案例概況

本次案例工程選擇岳陽市中心城區污水系統綜合治理工程（二期）PPP項目，岳陽是長江經濟帶首批四個重要節點城市之一，岳陽市中心城區污水系統綜合治理 PPP 項目為長江大保護先行先試項目，是長江經濟帶沿線水環境治理的重點項目。二期工程主要是針對岳陽市中心城區水環境的重點問題及重點區域進行實施，并從系統性角度出發補充完善一期工程，提升污水收集和處理能力,本工程含存量資產4項，新建項目12項，合作期 25 年，其中新建項目建設期3 年，運營期22 年，存量項目運營期為 25 年，政府方出資10%，社會資本方出資 90%。 根據該市政工程特點，由政府部門與主要投資方進行協商，采用PPP模式，并應用TOT+BOT方式實施。經前期項目策劃與估算，本次項目預計總投資額為72.27億元。為有效避免出現風險，投資方注重設計完善的管理過程，并制定詳細的管理策略。

二、市政工程PPP項目投資風險管理過程

1. 做好投資風險管理設計

結合本次市政工程PPP項目實際情況，存在參與者多、投資金額大、建設周期長等特點，為保障該項目在生命周期內有效控制投資風險，應當做好管理設計，從投資方角度出發，應根據項目特征和風險性質，對策劃融資到建設運營、再到移交的全過程中，可能出現的投資風險進行識別、評價和控制。其過程如圖1所示，通過動態管理對存在的風險因素實施分類處理，如按照性質劃分，則存在政治風險、經濟風險、法律風險、自然風險等。如按照風險存在領域劃分，存在內部風險、外部風險等。同時按照項目生命周期劃分，存在決策、融資、建設、運營以及移交階段等風險，本次工程基于該劃分方法，對不確定因素進行識別和評價，建立完善的指標體系，根據評價結果提出有效的控制管理策略。

圖1 投資風險動態管理過程

2. 建立投資風險指標體系

在本次項目中，為合理建立市政工程PPP項目投資風險指標體系，先要進行風險識別判定，依據項目實際情況，主要選用文獻調查法和德爾菲法，對投資風險進行初次識別和二次識別，經過調查分析后，確定了25個投資風險指標，包括決策階段的規劃不足風險、法律變更風險等、融資階段的利率變動風險、通貨膨脹風險等，建設階段的工程變更風險、施工安全風險等、運營階段的維修成本超支風險、運營成本超支風險等，移交階段的特許經營期收回風險、殘值風險等。

3. 科學開展投資風險評價

當針對本次市政工程PPP項目建立風險指標體系后，可積極開展評價工作。首先，建立合理的層次結構模型，將決策目標或者要解決的問題作為最高層。然后將關系程度較高、更接近最高層的決策準則或考慮因素作為準則層，將與準則層接近的決策方案或因素作為方案層，如圖2所示。其次，利用層次分析法對風險層次結構模型構造判斷矩陣，整合專家打分情況，綜合計算投資風險指標的權重。通過對本次項目的評價，在該市政工程生命周期內，投資風險的重要度順序為建設階段＞決策階段＞融資階段大于運營階段＞移交階段。

圖2 投資風險層次結構模型

4. 分析投資風險評估結果

經過對岳陽市中心城區污水系統綜合治理工程（二期）PPP項目的評價，結果如表1所示，各個階段均存在中高等風險，整體投資風險處于中等程度與較高程度之間，且建設階段、運營階段和移交階段的風險性最高。由此在投資風險管理中，需做好相應的控制管理工作。

表1 本次市政工程PPP項目投資風險隸屬度情況

三、市政工程PPP項目投資風險管理策略

1. 完善投資風險分擔約定

針對本次市政工程PPP項目中決策階段的投資風險較高的評價結果，應當采取有效的控制管理措施，加強對風險隱患的預防和處理。結合實際工程情況，主要是在事前完善投資風險分擔約定，即是對風險因素進行綜合性評價，經過排序后，將與項目相關的風險因素在公平合理的原則下分配，促使風險承擔程度與利益能夠形成正比例關系，實現風險處理最優化。比如在本次工程中，對于風險分擔的主體如下：

項目發起人。岳陽市城投作為主要股權人，在項目生命周期內，應保障資本順利投入，避免發生資金鏈斷裂等情況，并嚴格監督項目資金的使用情況。為有效應對投資風險，其應當主要負責處理規劃不足風險、進度延遲風險等，通過在項目合同中進行明確。

政府部門。在本次項目中，政府機構是項目的主要帶頭人，其決定PPP項目的實施方式，并且有利于支持投資方在項目建設中解決風險，同時在整合PPP項目生命周期的過程中承擔主要責任。在風險分擔約定中，政府機構主要存在政策變化風險、審批延誤風險、政府信用風險等。

建設承包商。該主體是岳陽市中心城區污水系統綜合治理工程（二期）PPP項目建設的主要參與人，在風險分擔約定中，主要承擔工程變更風險、工期延誤風險、建設質量與施工安全風險等。在建設過程中，其應當按照風險預警采取相應的預防措施，盡可能降低風險發生率和影響。

2. 加強階段性風險控制

通過對本次市政工程PPP項目的投資風險評估，其在各個階段均存在中等或較高的風險，為此，需要采取階段性的風險控制策略。

例如在決策階段，要重點針對規劃風險、審批延誤風險以及法律變更風險等實施控制。如做好項目投資可行性報告，成立專門的法律小組，按照國家發改委要求、PPP項目規范性文件、地區政策以及內部管理制度等，對投資方案實施科學、合規的評價，并在政府機構的支持下，明確審批流程、加快審批進度，盡可能降低風險影響。

在融資階段，由于本次項目總投資額高達72.27億元，為保障資金安全使用，應充分考慮利率變動風險，在控制管理過程中，可采用風險轉嫁的方式，如政府部門提供利率變動后的保障，對投資者進行適當的補償。另外，可采用風險對沖的方式，如在本次項目融資中，盡量選擇多方金融機構或者金融服務，保障風險得到分散，盡可能減少利率波動而對盈利產生影響。同時結合PPP項目的特點，投資方應完善信息公開，保證其與金融機構的信息對稱，客觀評價項目現金流，盡可能減少融資風險隱患。

在建設階段，重點要強化施工安全風險控制，即是與相應的保險公司等進行合作，通過購買相關保險以減少風險影響程度。建設承包商還需積極開展施工安全教育培訓，及時排查和整頓安全隱患，消除潛在威脅，在根本上降低安全事故發生率。此外，在建設階段還需控制成本超支風險。即是投資方要加強對資金使用情況的監管，完善資金結算制度，實現專款專用。

運營階段的風險管理要點是解決價格調整風險，在本次項目中，需科學合理的制定價格調整機制，并在PPP合同中進行明確設定，在本次PPP項目財務測算中，按污水處理廠的綜合污水處理服務費單價(暫為2.0元/m3)，非污水設施可用性服務費回報率為 6.5%、非污水設施運營維護服務費回報率為 5.0%等前提條件進行測算，經過測算后得出，在合作期內，項目經營成本費用19.45億元，總成本費用122.01億元，項目公司總收入可達156.14億元。

移交階段風險管理，主要是應對特許經營期收回風險，為保障投資風險最小，應當強化對主體、程序以及授權范圍的合法合規性審核，明確說明授權范圍以及事件。例如在本次項目中，應在PPP合作合同中具體規范特許經營起期的相關事宜，如政府方違反合同約定且造成損失，可給予投資方相應的賠償。并且為避免投資損失，應當明確政府收回項目的范圍、移交程序等。

3. 建立健全投資風險監控制度

為保障本次市政工程PPP項目的投資風險得到有效管控，還需建立健全相應的監控機制，協助投資方對風險問題實施控制。比如在項目推進過程中，可建立投資風險監控小組，由項目管理人員、專業法律人員、政府機構人員、財務部門人員、施工單位人員等組成，對項目實施共同監管。根據成員的責任不同，分別管理對應的風險類型，如項目管理代表人員可負責整體監管、法律代表負責應對法律變更風險、合同風險等，財務部門代表可負責經濟類的風險等。另外，基于監控小組責任分工，要對本次岳陽市中心城區污水系統綜合治理工程（二期）所有的子項工程實施日常監管，例如定期開展風險排查、風險指標變化分析等，將可能出現的風險限定在可控范圍內，最大限度的降低風險影響。

四、結束語

綜上所述，市政工程PPP項目是目前一種新型的公私部門合作模式，能夠針對公共設施及服務等進行有效建設和提供，有效降低項目成本、實現風險分擔。結合實際工程案例，為有效管控投資風險，則應當合理做好管理設計，根據風險識別、評價以及結果分析等，確定具體的管理措施，如完善投資風險分擔約定、加強階段性風險控制、建立健全投資風險監控制度等，盡可能預防和減少風險發生概率，確保工程項目建設效益提高。