江西省水資源強監管現狀分析及對策研究

鄧 坤，張 璇，楊小帆，王敬斌

(1.江西省水利科學院，江西 南昌 330029； 2.江西水利職業學院，江西 南昌 330013)

0 引 言

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措?！秶鴦赵宏P于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)建立了水資源管理和考核制度，并明確了水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”主要目標和主要任務。依據《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》(國辦發〔2013〕2號)要求，水利部會同國家發展和改革委員會等9部委印發了實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案，從2013年以來通過考核工作推動最嚴格水資源管理制度的實施。

水資源日常監督管理是踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路在水資源管理工作中落地見效的重要內容[1]。隨著最嚴格水資源管理制度的不斷推進，制度體系基本建立，工作重點轉到水資源管理的取用水監管、用水統計調查等日常措施落實和監督管理實施方面。

目前，水資源監督管理主要體現在水資源管理考核、水資源監督檢查、監督檢查結果運用等方面。其中，監督檢查是水資源強監管的主要抓手和落實落地的根本方式[2]。2019年12月，水利部印發的《水資源管理監督檢查辦法(試行)》(水資管〔2019〕402號)為水資源強監管提供了重要的制度支撐。水利部從2019年開展了水資源管理和節約用水監督檢查，主要檢查縣級行政區的水量分配及取用水管控、取水口取水及監管、節約用水管理、節水評價開展、用水單位計劃用水和定額管理執行及節水型單位建設、重要飲用水源地管理，檢查結果為當年最嚴格水資源管理制度考核提供依據，也為進一步落實《水資源管理監督檢查辦法(試行)》提供參考。江西省按照相關要求，從2019年開展了取用水管理和節約用水“四不兩直”監督檢查。實施《水資源管理監督檢查辦法(試行)》、開展水資源管理監督檢查成為水資源強監管重要內容。

1 江西省水資源強監管現狀情況

1.1 水資源強監管工作情況

江西省認真貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，全面實施最嚴格的水資源管理制度。近年來，江西省不斷強化監督考核，在省政府對市縣高質量發展考核指標中，水資源管理和節約用水的比重進一步提升，省級水資源管理考核指標和方式不斷優化，節約用水和水資源管理繼續納入省級水利綜合督查“四不兩直”檢查內容，主要體現在以下幾個方面。

(1) 推進國家節水行動。實施《江西省節水行動實施方案》，縣域節水型社會達標建設，節水型機關、企業、灌區、高校等節水載體創建，創新節水宣傳，落實節水評價，嚴格計劃用水管理。

(2) 抓好“合理分水”。編制《江西省河湖生態流量保障實施方案編制技術方案》，完成袁水、禾水、錦江、梅江、贛江、饒河6條河流生態流量保障實施方案編制工作；完成贛、撫、信、饒、修五河和鄱陽湖環區水量分配工作，開展了跨省河流水量分配工作。

(3) 落實“管住用水”。按時完成全省取水工程(設施)核查登記整改提升工作。印發下發延續取水評估技術指南，發布省級重點監控用水單位名錄42家，11個設區市均發布市級重點監控用水單位名錄，建成并頒發取水許可電子證照，全面規范取用水管理。全力推進用水統計調查制度實施。2020年度省級征收水資源費2.71億元。

(4) 加強“系統治水”。大力推進重要飲用水水源地安全保障達標建設，全省19個全國重要飲用水源地年度評估成績均達到優秀，84個縣級以上城市集中式飲用水水源地評估成績達到優秀?！督魇〉叵滤芸刂笜舜_定方案》經江西省人民政府同意并印發實施。按時上報第三次水資源調查評價成果。國家水資源監控能力建設江西省二期項目順利通過水利部技術評估和江西省竣工驗收。江西省水資源管理系統通過技術評估。

(5) 深化水資源改革創新。將水權改革列入江西省委深改組2020年和2021年工作要點。江西省政府成立水權水市場改革工作領導小組。江西省水利廳和發改委聯合印發《推進水權水市場改革工作方案》《江西省水權交易管理辦法》和《江西省水權交易規則(試行)》；2021年，制定印發《江西省水權交易可行性論證技術導則(試行)》。

(6) 強化取水口監測計量。截止2021年12月，江西省共有河道外取水工程14 417個，共計實現了對3 422個取水工程的計量，取水口計量率為23.74%。其中，在線計量取水工程數1 395個(國控項目共建設878個取水口在線監測點)，取水口在線計量率9.68%。實現計量的取水工程以非農用途取水工程為主，已實現直接計量非農業用途取水工程數量2 341個。江西省取水口監測計量建設計劃在2 a內基本建成較為系統、完整的取水監測計量體系，實現非農業取水口和大中型灌區渠首取水口計量全覆蓋，提高取水量計量率和在線計量率，使監測計量設施滿足相關技術標準和技術規范要求。

1.2 存在的主要問題

1.2.1 取水許可方面

(1) 取水許可延續不及時不規范。目前，江西省水利廳已印發了《江西省延續取水評估管理服務指南》，指導全省各市縣開展延續取水評估工作。日常檢查中發現，較多縣(市、區)存在不能嚴格按照規定時限完成取水許可延續手續的問題，且部分縣(市、區)水行政主管部門辦理延續程序有誤，導致延續的許可證與上一次有效期屆滿的許可證的時間不能有效銜接，存在中斷的情況，即存在一定時期的無證取水的問題。分析原因主要有：① 取水戶對取水許可管理要求不清楚，主動辦理延續的意識不強，且現行的法律法規或規章制度也未制定針對取水戶未及時辦理延續申請的處罰措施；② 取水審批機關把關不嚴，對取水許可有效性和延續合法性判定不準。

(2) 取用水計量統計監管不到位。檢查發現部分取水戶未安裝取水計量設施，有些取水戶安裝了取水計量設施，但計量設施運行不正常；取水審批機關落實按計量收取水資源費的意識不足，絕大部分取水戶均未落實按期檢定或核準要求。大部分取水戶未按照規定建立取水臺賬，且填報取用水報表不規范。

1.2.2 水資源費征收困難

存在未按時足額征收水資源費問題。主要體現在：① 一些小型企業確因人員少、工作負擔重，且其每年繳納的水資源費不足千元的原因，無法安排專人按照每月或每季度的繳費期限繳納水資源費，水行政主管部門上門征收也存在路途遙遠、征收的水資源費遠低于交通費用的情況，此類不符合實際情況的問題應在下一步工作中從制度上進行調整優化，減輕基層人員工作負擔。② 確有部分取水戶存在不足額繳納水資源費的問題，亟需水行政主管部門采取強力措施進行處罰。

1.2.3 節約用水管理難度大

節水型社會建設難度較大，節水工作需要住建、工信、房管、財政和機關事務管理局等多個單位的配合，除水利部門有考核任務外，其他部門無考核任務，縣區開展節水工作溝通協調難度大，節水工作推進困難?？h區水利部門對公共供水管網取水戶缺乏有效約束手段，制定的用水計劃浮于表面，很難真正落實。

1.2.4 水資源管理能力不足

水資源管理人員較少，專業技術力量薄弱。一方面市、縣級缺少專門的水資源管理人員，多數人員身兼數事，且人員流動性較大，工作出現交接不及時、檔案資料缺失等問題；另一方面，市、縣級針對水資源管理的培訓較少，水行政管理部門對水資源管理工作人員的培養有所欠缺，工作業務不熟，不能適應新時期精細化管理要求。

2 水資源強監管工作措施建議

2.1 水資源強監管制度建設

(1) 水資源剛性約束方面。落實黨的十九屆五中全會關于“建立水資源剛性約束制度”的要求，按照水利部建立水資源剛性約束制度的相關部署和要求，結合江西省水資源管理實際情況，明確全省落實水資源剛性約束的主要任務，積極開展約束制度研究，探索建立水資源剛性約束指標體系，實施水資源差別化分區管理[3]。

(2) 合理分水方面。為指導全省市、縣有序開展水量分配工作，加強省與市縣之間的協調與配合，應建立跨市河流的流域水量分配協調機制。加快編制全省相關河湖的生態流量保障實施方案，明確管控的主體責任，出臺相應生態河湖評價規范，編制《江西省生態流量保障技術指南(準則)》及《江西省生態流量監督管理辦法》。

(3) 管住用水方面。修訂《江西省用水總量控制管理辦法(試行)》并制定出臺《關于推進規劃水資源論證工作的指導意見》，適時修訂《江西省水資源論證區域評估辦法(試行)》，嚴格用水總量控制和規劃水資源論證工作。編制《江西省取用水檔案管理工作辦法》，規范取用水檔案管理，并進一步推動電子檔案建立。

按照水利部有關部署和安排，江西省應制定出臺關于加強取用水計量管理的政策措施，建立健全水資源計量技術規范和標準體系，組織編制《江西省取水計量設施安裝與運維技術標準》。依據水利部《水資源管理監督檢查辦法(試行)》，結合本省水資源存在問題及實際工作短板，制定江西省水資源管理監督檢查暫行辦法。

(4) 系統治水方面。加快落實應對突發水污染事件的措施，如《江西省城市飲用水源地突發水污染事件應急預案》《江西省集中式飲用水源地安全保障規劃》等，減輕突發事件對供水飲水的不利影響。建議制定《江西省地下水管理條例》，明確地下水管理過程中政府職責、開發利用主體責任，規范化地下水管理，落實地下水水量水位雙控指標。

2.2 水資源強監管重點任務

(1) 合理分水方面。抓好生態流量確定與管理，確定江西省重點河湖生態流量保障目標，制定已批復目標的河湖生態流量保障實施方案，健全生態流量監測體系，逐河制定管控措施。加快全省跨行政區域內河流水量分配工作。加強對已批復江河水量分配方案的實施監管，將水量分配各項控制目標和措施落到實處。

(2) 管住用水方面。結合取用水管理專項整治行動，把規范和強化取用水日常監管作為江西省水資源管理需要推進的重點工作。加快推廣水資源論證區域評估和取水許可審批“承諾制”。開展取水口監測計量設施建設，依法強化取用水計量管理。建立用水總量核算制度，開展取水單位和個人用水統計培訓，用好用水統計直報系統并開展數據報送，研究建立用水總量監測預警機制。開展全省水資源管理監督檢查以及取用水專項監管工作，做好年度考核工作。

(3) 系統治水方面。落實全省各市縣地下水管控指標日常監管，持續推進地下水壓采工作，加快地下水超采區治理。做好重要飲用水水源安全評估。做好飲用水水源動態監控，發現問題及時通報地方人民政府及有關部門，提升飲用水水源保障水平。

(4) 重點領域改革方面。全面推行取水許可電子證照。推進建設項目水資源論證分類管理，提升取水許可監管能力和水平。

2.3 水資源強監管工作機制

(1) 設置年度水資源監管督辦事項。按照水利部年度水資源管理工作要點和江西省水資源管理工作實際情況，圍繞水量分配、用水總量控制、取水許可管理、生態流量管控、水資源費征收、地下水管理、飲用水水源保護等主要方面[2]，設置年度水資源監管工作督辦事項，明確重點工作任務、責任人和時間節點。

(2) 完善社會信用體系應用。建議充分利用社會信用體系，建立水資源市場主體信用評價制度，建立守信激勵和失信懲戒制度，針對不配合檢查，甚至阻撓督查等惡性行為，給予公開曝光，并納入失信聯合懲戒對象名單[4-5]。

(3) 建立典型案例通報機制。建議建立水資源管理典型案例通報機制，對市、縣級水行政主管部門明顯違反水資源管理規定的行為，在全省范圍通報曝光，情節嚴重的報有關檢察機關。

2.4 水資源強監管實施保障

(1) 加強組織領導。建議成立江西省水資源強監管體系建設領導小組和工作專班，由分管水資源工作的江西省水利廳領導任組長，廳水資源處負責人任副組長，廳相關部門和各地市水行政主管部門相關部門負責人或代表為小組成員，領導小組辦公室設在廳水資源處。

(2) 強化監督考核和部門協作。將水資源強監管，特別是監督檢查相關內容，納入年度水資源管理考核，以考核手段督促各市縣嚴格落實。按照責任分工，如涉及其他部門職責范圍內的事項，由地方水行政主管部門牽頭，主動征求有關部門的意見，加強與環境保護、自然資源、發展改革等部門之間的協調合作。

(3) 提高水資源管理能力。建議強化對水資源管理工作的宣傳引導，聯合編辦、人事部門制定組建基層管理職能部門和人員配備的政策鼓勵文件，切實解決基層人員不足的問題。

(4) 提升經費投入和培訓力度。建議重點從制度機制建設、重點任務開展及全省各市縣水資源管理基礎工作規范等方面加大經費支持力度。進一步加強對全省水資源管理隊伍的業務培訓，提高基層人員的現代化水資源管理能力和水平，為開展監督管理工作做好支撐和保障。

(5) 推動新階段水利高質量發展，全面提升水安全保障能力。加快完善江西省水網主骨架和大動脈，推進防洪減災工程體系，構建水資源配置工程體系，持續加強水資源管理，推動水生態修復工程體系建設，加快智慧水利建設，構建智能暢通的智慧水利體系，著力構建適應水利高質量發展要求的現代水網體系。

3 水資源管理監督檢查相關建議

3.1 總體思路

近年來，中央關于統籌規范監督檢查考核工作提出了新要求，明確要嚴格控制督查檢查考核總量，注重工作實績，突出問題導向，不斷改進和優化方式方法，提高督查檢查考核的質量和效率。水利部統籌合并行業內的監督檢查，規范水利監督的程序方式、權限和責任、責任追究等要求，提出主要采用“四不兩直”等飛檢方式開展工作，發揮考核的激勵鞭策作用，推動水資源管理重點任務落實見效，強化水利行業監管，推動解決主要問題。

為強化水資源管理，規范監督檢查行為，江西省應研究制定《江西省水資源管理監督檢查暫行辦法》，為開展監督檢查工作提供制度支撐，并圍繞解決水資源管理主要問題、落實年度水資源工作需求、適應監督檢查新形勢新要求等關鍵環節，統籌考慮組織開展水資源管理監督檢查工作。

3.2 檢查對象、程序及檢查要求

3.2.1 檢查對象

江西省水資源管理監督檢查對象為市、縣級水行政主管部門、其他行使水行政管理職責的機構及其所屬企事業單位。

3.2.2 檢查程序

水資源管理監督檢查程序應當按照《江西省水資源管理監督檢查暫行辦法》規定開展[4-7]：

(1) 由江西省水利廳組織制定年度監督檢查工作方案，年度工作方案應明確檢查范圍和對象、檢查事項及內容、工作步驟安排、工作組織與分工、進度安排、成果應用以及相關工作要求等7個方面的內容，其中，檢查事項及內容應充分結合江西省年度重點工作及主要任務安排擬定。

(2) 工作方案制定后，成立監督檢查工作組，由省水利廳組織對各監督檢查組及成員進行培訓。

(3) 培訓結束后，各檢查組開展具體監督檢查工作，形成檢查工作報告，提出“一市一單”問題建議清單，并按時限要求報統一省水利廳。

(4) 經省水利廳組織審定后，形成年度監督檢查報告，印發“一市一單”，督促整改落實，提出責任追究建議名單，并將檢查結果納入當年度最嚴格水資源管理制度考核。

3.2.3 檢查要求

(1) 年度監督檢查工作方案編制中，應結合水利部水資源管理工作重點任務以及省級年度水資源管理工作要點等，擬定檢查事項和內容，可委托技術支撐單位開展工作方案編制工作并組織培訓。

(2) 對檢查工作組上報的檢查表等材料進行梳理復核統計，形成按行政區域的檢查問題清單，報江西省水利廳審定后形成年度監督檢查報告。

(3) 按照江西省水資源強監管體系建設的總體安排，著重開展全省薄弱環節的監督檢查，并將薄弱環節涉及的問題事項設定為“較重”或“嚴重”等級，通過監督檢查盡快補齊水資源管理工作的短板。

(4) 依據國家水資源管理新要求的變化，建議對制定的《江西省水資源管理監督檢查暫行辦法》進行實時的更新調整，確保符合國家及水利部工作的新要求。

(5) 對取水單位超計劃或超定額取水，且未按規定累進加價征收水資源費的情況，則在超計劃或超定額取水處填“是”；否則為“否”。如該取水戶不涉及超計劃或超定額取水，此項為“未涉及”。

4 結 語

加強水資源監管已成為當前水利事業的重中之重。江西省要加強組織領導，強化工作體制，落實目標責任，強化考核監管，構建協調工作機制，不斷提升水資源管理水平，進一步推動江西省水資源規范化和精細化管理，提升水資源管理能力和水平，使水資源管理邁上新臺階。