我國環境法法典化的必要性與路徑選擇

張懿林

(華東政法大學 經濟法學院，上海 200000)

所謂法典化，是指遵循一定理念、原則和規則，國家立法機關對于既定范圍內同類或同一法律部門的法律進行統一化、系統化和邏輯化，從而編纂形成具有體系性、邏輯性、系統性和確定性特點的法典的動態立法過程。環境法法典化，顧名思義即對環境法這一部門法進行系統化和邏輯化的編排，將現存所有的或者絕大部分的環境法律規范整合形成邏輯嚴密、構架嚴謹、體系完善的環境法法典化的過程。

1 我國環境法法典化議題的提出與進展

有關我國環境法法典化的研究集中在兩個時間段。第一個時間段始于第九屆全國大人環境與資源保護委員會在2003年首次提出逐步向制定統一的環境法典過渡的設想。在當時的政策背景之下，環境法學界開始了環境法法典化的研究。在2005年該委員會又召開了主題為“中國環境立法研討會”的學術研討會，吸引了大量環境法專家的參與，環境法法典化的問題開始受到重視，并產出了多項學術成果。但2011年之后，當時學術研究的重點聚焦于《環境保護法》的修改，環境法法典化的議題被暫時淡化，直至2014年新《環境保護法》的通過。

第二個時間段起始于2017年呂忠梅向全國大人提交環境法典的立法建議并延續至今。其中環境法法典化的“倡導派”認為，中國環境法律體系在經過近四十年的發展，其大體框架已經基本建成，各種環境主要領域已有相應的立法規制。但在這樣的立法現狀下，我國環境質量總體趨勢仍是不斷惡化的，環境問題并未得到根本遏制，各種環境糾紛仍不斷產生，主要原因在于我國現行環境立法所采取的分散式立法模式。而消解該弊端的有效路徑就是編纂環境法典。[1]

2020年《民法典》的通過再次引起環境法法典化的熱議，也為環境法法典編纂提供了路徑和模式上的經驗參考。2021年全國人大常委會立法工作計劃也將環境法法典等條件成熟的法典編纂工作納入其中，這在一定程度上反映了立法機關對法典化模式的認可，也表明了針對環境法法典化已基本達成政治共識。

基于現實的政策導向，需要對我國環境法法典化的必要性進行深入探究和總結，為環境法法典化提供足夠的學術理論支撐，并就環境法法典化的路徑選擇提出建議，以編纂一部合理的、一體化的、符合國情的環境法典，推動我國環境法律體系的建設，滿足中國特色社會主義環境法治的迫切需求，完善我國環境保護治理體系。

2 我國環境法法典化的必要性闡析

我國環境法法典化的必要性可以從外在必要性和內生必要性兩個層面來考量。外在必要性是指契合生態文明建設的政治需求、民眾生態文明價值觀念的養成等外界因素。而內生必要性是針對環境法律本身，從文本內容、體系等層面進行剖析。本文從內生必要性出發，以環境法律整體作為切入視角，對環境法法典化的必要性從復雜性、矛盾性和體系缺失性三個方面進行闡明。

2.1 當前環境法律的復雜性

耶魯大學Peter H.Schuck教授提出“法律復雜化”的理論。該理論的核心含義在于：法律的肥大化、技術化、不統一和不確定現象，預示著法律復雜化問題的形成。而法律復雜化的主要問題在于其提高了政府的治理成本和合法性成本。在應對冗雜的公共事務時，復雜的規制體系不一定能發揮良好的作用，反倒是以簡化繁的方式更能實現良治。[2]運用該理論來審視我國當前的環境法律體系，不難得出環境法律復雜性的結論。

首先，我國環境法律法規的數量眾多。根據統計，環境法律在全部法律中的占比為10%，環境行政法規在全部行政法規的占比為7%。[3]以北大法寶為檢索工具進行檢索(檢索日期為2022年9月1日)，僅以“環境”作為標題檢索關鍵詞，就搜集到我國當前現行有效的有關環境法律11部、行政法規16部、部門規章126部。此次檢索結果不包含數量更多的地方法規以及標題中不包含“環境”兩字但實際上也歸屬于環境法的法律法規。該數據可直觀地反映出環境法律數量的龐雜。

其次，我國環境法律法規的調整對象上具有高度重疊性。我國各部環境單行法律保護的客體均為某一特定的環境要素。而就環境整體性而言，僅憑單一要素進行劃分保護難免有漏洞。就“地下水”這一環境要素而言，它在學理分類上既屬于水資源又屬于礦產資源。《礦產資源法》中對其管理有規定，而《水法》也涵蓋了地下水的相關規定。其中《水法》中涉及的主管部門是水行政主管部門等，而《礦產資源法》涉及的主管部門是地質礦產主管部門。兩種法律調整要素上的重疊，會催生不同主管部門之間的管理矛盾，甚至引發利益輸送和利益沖突等問題。

最后，我國環境法律法規的條款內容設置上具有高度重合性。調整對象的重疊性導致法律條文的高度重合性。就排污許可、排放標準等管理事項的設定，《環境保護法》與各種污染防治法的條文重復率均超過30%。[4]

當前，環境法律體系的復雜性產生了一系列不良影響：

一是制度管理成本增加。調整對象上的高度重疊，會導致各行政部門之間的管轄權產生競合，催生出冗沉的組織架構、高額的部門運行成本以及環境治理成本。對于行政相對人來說，也會導致其獲得行政許可的成本增加。對于同一要素事項，行政相對人可能要獲得兩個以上部門的許可或批準，繳納更多的費用。

二是部門之間的利益爭奪和責任推諉的現象加劇。當前環境法律體系的復雜性，會催生各部門之間利益操控和利益尋租的問題。受到經濟利益因素的裹挾，有些部門之間甚至會產生事項推諉和選擇性執行的現象，從而進一步降低部門環境保護工作的運行效率。

三是環境法律的利用效率和整體效力降低。龐雜的法律文本高重復率的法律條文，使得高頻適用的法律條文集中于幾部重點法律和新出臺、新修改的法律，其他大部分法律因難以適用而最終被束之高閣。一方面削弱了環境法律的整體效力，另一方面也是對人力、物力等社會資源投入的浪費。

2.2 當前環境法律的矛盾性

當前環境法律的矛盾性體現在對單一環境要素不同的法律法規和不同的執法部門間會出現不同的規定。以供水企業供應的飲用水違反國家標準的法律責任為例，針對該同一事項，不同層級的法律規范都有涵蓋；處罰主體包括住建部門、水利部門和衛生部門等多個行政主體，罰款數額在二十元至二十萬元之間上下浮動。[5]10環境法律的矛盾性由此可見一斑，其負面影響也尤為嚴重。

首先，環境法律的矛盾性提高了法律適用的難度。雖然法律適用上可以遵循“上位法優于下位法，新法優于舊法，特別法優于一般法”的規則，但在一些地方性法規和政府規章的優用上，還需要知曉背后的制定主體，進而得出適用結論。這對基層實務工作人員的法律素質上提出了較高的要求，很大程度上增加了法律準確適用的難度。

其次，環境法律體系的矛盾性降低了法律的穩定性和安定性。穩定性對于法律體系至關重要，而穩定性來源于法律體系的統一邏輯。在統一的邏輯指導下，法律的演繹、歸納才會合理順暢，才能穩定民心。邏輯一旦出現矛盾，整個法律體系就存在漏洞，穩定性也將蕩然無存。不僅如此，法律體系的穩定性決定了法的安定性。法的安定性要求法律不能輕易變更，法律規范的內容和違法后果應當是公民可以理解和預測的。而一旦法律文本之間出現矛盾時，就會破壞法的穩定性和安定性。這時，解決矛盾的最快路徑就是修改法律或另立新法，而采取這兩種措施意味著法律的可預測性受到沖擊，維護安定性的手段反而推動了穩定性的消散。[5]11

環境法律適用難度的增加、穩定性和安定性的降低，反映在各種復雜的環境司法實踐中是同案不同判的局面，這最終會動搖公民對于環境法律的信念，阻礙法治社會的構建和發展，不利于生態文明理念的宣傳與貫徹。

2.3 當前環境法律體系的缺失性

從環境法律體系來看，全世界的現行模式有三種：一種是“基本法+單行法”的模式，即制定一部統攝整個環境法領域的基本法，就基本概念、基本原則、基本理念、調整范圍、調整目標、調整手段等共通性的內容進行規定。而基本法之外的環境單行法，是各種特定環境要素的具體化和細致化規定。各環境單行法應在環境基本法的統籌和指導下進行制定。[6]第二種是法典化模式，即舍棄環境單行法或者僅保留少量環境單行法，而將所有的或絕大部分環境法規范予以梳理整合，編纂成一部架構完整、邏輯嚴密、體系完備的法典。最后一種則是前兩種模式的逐步融合，在實踐中尋求兩種模式優勢互補。

我國當前的環境法律體系在學理上可以歸納為“基本法+單行法”的形式，即將《環境保護法》定位為基本法，將《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環境影響評價法》《節約能源法》等多個類型的法律定位成單行法。然而在立法實踐中，《環境保護法》與其他單行法都由全國人大常委會審議通過，效力處于同一位階，嚴格意義上并不能算作“基本法+單行法”的模式。因此我國并沒有實際按照“基本化+單行法”的模式對環境法律進行體系化構建。

除了整體環境法律的體系缺失性，單行法的立法也存在相同的問題。從單一環境要素立法居多，缺乏體系性。例如現實中，污染往往是多要素的集合作用，水污染引發大氣污染，大氣污染傳導至土壤污染，土壤污染加重水污染。這樣的污染鏈條單由一部法律來規制，不利于環境爭議的解決和環境問題的治理。在環境法律中缺乏結構性、體系性的思路和統一的、根本性原則性的規范以及精神指引，容易催生出規則逸出以及立法、執法脫離基本法約束等弊端。

3 我國環境法法典化的路徑選擇

回應我國環境法法典化的必要性，我國環境法法典化在路徑選擇上應從編纂方式、基本理念和邏輯主線以及體例構造等方面進行綜合考量。

3.1 編纂方式

目前，學界根據法典化的目標和實現形式將法典化的編纂方式分為實質、形式與適度三種。實質法典化是指根據一定的內在邏輯，運用科學的方法對現有法律規范進行甄別、篩選、審查與整合，編纂出一個理想的完美法典，對現在存在或將來可能出現的各種情況預先作出全面的規定和安排，在法典之外，無需特別單行法律加以補充。[7]40形式法典化是指將既有法律規范進行簡單排列、分類集中到一部法典之中，其目的是對現行來源分散、數量眾多的法律法規進行整合與匯編，在此過程中并不尋求一個全新的整體文本的建構和規則內容的實質性改變。[7]41而適度法典化是指對當前已有的法律進行一定程度的法典化，選擇最為本質和精要的部分進行整合，為法律體系制定和設置基礎性的框架和內容，同時保留一些單行法，以保證法典的適應性和靈活性。

鑒于環境法構成上的復雜性——不僅包括傳統意義上的各種法律規范，還包括環境技術標準等技術性規范，將各種法律規范和技術規范集合成一部單一法典是一項巨大工程。此外，環境要素和現實中的環境問題十分復雜，這就使得環境法律規范會隨著科技、社會乃至理念的變化而不斷修正、更新和發展。因而，針對某些特殊環境事務，特定的單行法律法規也會被不斷創設出來。為避免環境法典的僵化，適度法典化成為環境法學學界的主流觀點。在保持包容與張力的前提下，使環境法典保持開放性，保留各項單行法，在面對各種變幻莫測的環境問題時，以利于單項法律規范對環境法典進行針對性的補充和完善。

3.2 基本理念和邏輯主線

3.2.1 可持續發展

環境法典作為環境保護和治理的根本法律，其本質任務是以體系化的環境法律法規強化生態環境的統籌保護、協同治理和爭議解決,促進生態文明建設，滿足人民群眾日益增長的對健康、美好環境的需求，加快美麗新中國的建設進程。從此層面出發，設定合適的基本理念和邏輯主線，有利于構建完備、健全的環境法律體系，有利于環境法內部邏輯性的統一。因此基本理念和邏輯主線的選擇是環境法典編纂的基礎課題。

基本理念決定著環境法典的內容取舍，是“適度法典化”的內在價值標準; 邏輯主線決定著環境法典的基本結構，是“適度法典化”的外在形式。[8]

作為新時代發展觀，可持續發展是對只注重經濟發展的傳統發展觀的揚棄，也是各個國家、國際組織所認同的新理念，在多個國家的環境法典和國際公約中均有體現，我國多部環境立法中也將可持續發展納入其中。作為生態環境保護的立法考量、核心思想和法治基礎，可持續發展是中國環境法典基本理念和邏輯主線的不二選擇。

可持續發展理念的產生源于對生態環境問題的反思。20世紀50年代以來，生產力的變革和消費方式的發展推動了一些發達國家的經濟增長和城市化、現代化的進程，可伴隨而來的是嚴重的環境污染、自然資源的浪費和匱乏以及各種公害疾病的爆發。與此同時，一些落后的發展中國家盲目執著于開發自然資源、能源并出口到其他國家，承接了發達國家的污染轉移。這就使得環境問題演變成了全球性的通病。1983年12月，聯合國成立了“世界環境與發展委員會”。該組織成立的初衷就是對當時全球大部分國家都面臨的環境問題進行研究，并制定相應的治理和應對方針戰略。1987 年，該委員會發表了題為《我們共同的未來》的報告，從人口、資源、能源、糧食、工業等層面出發，分析當前人類發展所面臨的共同挑戰，并提出了現實的解決戰略。

該報告提出了三個鮮明的觀點：環境危機、能源危機和發展危機不可分割；地球資源和能源遠不能滿足人類發展的需要；人類必須為當代人和后代人的利益改變發展模式。圍繞以上觀點，報告提出了“可持續發展”的概念，那就是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。[9]

可持續發展是當代社會的發展共識，主張可持續經濟、可持續生態和可持續社會的協調統一。經濟可持續發展是指經濟增長模式由粗放型向集約型轉變，改變傳統高能耗、高排放、高污染的生產消費格局。倡導經濟發展與環境保護、資源節約并重，并將環境資源的保護利用作為新的經濟增長點，逐步優化經濟結構。生態可持續發展注重生態系統的平衡、環境保護和污染治理、自然資源合理的開發利用以及生物多樣性的保護，承認環境對于人類生存的巨大價值，倡導人和自然和諧共處。社會可持續發展是指以人為中心，強調人類健康水平和生活質量的提高，滿足人類生存、享受和康樂需求，促進物質文明建設與精神文明建設協調發展，最終創造一個保障人類全面發展的社會環境。

可持續發展中，生態可持續為基礎，強調生態環境作為人類賴以生存的物質條件的重要性；經濟可持續為條件，強調代際間經濟協調發展的重要性；社會可持續為最終目的，強調人類社會自身發展的需求性。三者組成了系統性的可持續發展理念。簡而言之，可持續發展可以概括為要求人類在經濟發展中關照生態環境的和諧與保護，最終創造一個適宜人類全面發展的社會。

可持續發展起源于環境保護，但在后續的理論研究和實踐中，突破了單純的環境保護的視角，演化為對于整個社會經濟發展的全面考慮。作為指導人類走向新時代的發展理論，其戰略性意義不言而喻。

3.2.2 可持續發展在中國的適用

可持續發展在聯合國和有關國際組織的推廣以及各國家的實踐中，已經發展出相當豐厚的理論。該理念的創設為人類環境保護與經濟發展的結合提供了新的思路。隨著研究的深入，很多理論演化成具體的行動建議。這一方面實現了認識論的飛躍，另一方面也提供了方法論的指引，對于各國政府和人民進行政策、司法選擇產生了積極的引導作用。

中國環境法典以國際通行的可持續發展作為基本理念和邏輯主線，一方面可以吸取國外環境法典編纂的經驗，為環境法典的編纂積累提供借鑒；另一方面，中國環境法典的編纂是中國生態文明建設的成果之一，可以為其他國家提供可借鑒、可模仿的范式與立法經驗。通過環境法典的編纂擴大與其他國家的環境交流與合作，在國際舞臺上更好展現中國立場，加強國際性環境事務的話語權，引導全球性的生態文明建設，從而為世界環境法治作出貢獻。

可持續發展既是我國生態文明建設的理念，又是實現美麗中國戰略和中華民族永續發展的理論基礎，在與全球性生態文明建設接軌的同時，能為人類命運共同體的構建提供中國方案。由此可見，將可持續發展作為我國環境法典的基本理念和邏輯主線是適當的。

3.3 體例構造

嚴密和恰當的體例構造決定著環境法典效益的發揮。因此，環境法典化應選擇科學的方法，對法典的內容進行適當的結構設計。關于環境法典的體例構造，我國環境法學界較為統一的觀點是采取“總則—分則”的形式，但在總則和分則具體內容的設置上有所差異。在考察多種學說和觀點的基礎上，筆者對我國環境法典體例的進一步細化提出以下構想。

環境法典的總則一般位于環境法典之首，對整部環境法典具有全局性的意義。在環境法典總則設置上，應當綜合考量社會發展、時代變化、政策方向以及民眾需求，總結環境法律體系中具有共通性的內容，涵蓋環境法典的基本概念、基本原則、基本理念、調整范圍、調整目標、基本制度、管理權限、治理事宜等方面，確保總則的內容能夠貫穿環境法律體系，發揮統領全局的作用，能夠對分則進行抽象統攝。良好的總則設置，一方面是對環境法典的整合和貫通，使得整個環境法典的運行具有統一的指導；另一方面，總則是對各分編共通內容的抽象、概括和集中，可以減少環境法典的篇幅和條文，增強環境法律體系間的邏輯性，提高環境法典的適用效率。

就現有的環境法律而言，總則應當包含憲法中與環境保護相關的內容、環境基本法(《環境保護法》)和環境綜合法(《環境影響評價法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等)的內容。

分則是銜接在總則之后與之對應的部分。分則規定不同環境要素背景下，不同法律主體間的權利義務關系，是環境法典中所占篇幅最多的主體部分，也是環境執政、環境司法等最為直接、根本的法律依據來源。從內容上看，分則是對總則內容的具體化、特定化和條文化。其規定了在不同情況下，涉及特定環境要素時的行為模式和法律后果。從結構上看，良好的分則編纂，使得環境法典內部具有科學的分類、清晰的分界與獨特的功能。分則各編既相互獨立又聯系緊密，與總則一道保證了環境法典的體系性和邏輯性。

在分則編的設定上，應繼續貫徹可持續發展的理念，遵循保障國民身體健康、維護生態環境平衡、促進低碳發展的位階順序，體現環境的生態系統和自然資源屬性。分則在綜合考量可持續經濟、環境與社會三大因素的同時，構建環境法典特有的責任體系，根據“風險預防—過程控制—損害救濟”的規制邏輯，建立必要的銜接程序和規則以達到民事、行政與刑事責任的良好對接。

為此，可以將分則劃分為污染防控治理編、生態保護編、自然資源編、自然災害防治編、能源和節能減排編、環境程序編和附則編。

污染防控治理編的重點在于不同環境要素污染的預防、控制、治理和追責。就目前的情況看，可以將《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》等納入其中。生態保護編旨在保護生態系統平衡，維護生態利益。當前的《水土保持法》《海島保護法》《野生動物保護法》等法律可以囊括在內。自然資源編涵蓋的是自然資源開發、利用、保護和管理過程中所遵循的各種法律法規，《水法》《礦產資源法》《森林法》等屬于該編的內容。自然災害防治編致力于預防災害、減輕災害、災后治理以及維護公民生命和財產安全。《防洪法》《防震減災法》《氣象法》等可以列入該編。能源和節能減排編是對于能源的開發、利用和保護進行規制，提高能源利用效率，推動綠色低碳發展，促進經濟社會全面協調可持續發展。當前的《節約能源法》《電力法》《可再生能源法》等屬于該編范疇之下。

環境程序編是對環境爭議、糾紛處理和當事人救濟的程序性規定，包括生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟等內容。對各種新型環境訴訟、司法救濟程序等進行整合，形成環境法典實體化與程序法的合一。

附則編主要是對環境法典總則和分則中輔助性、技術性和適用性規定的整理、集中和補充。具體而言，可含環境法典中有關概念的釋明、配套的法律解釋適用、實施細則、變通規定、生效時間等。

通過上述體例構造的設想，保證環境法典結構上的體系性、布局上的科學性、內容上的完整性、邏輯上的嚴密性以及適用上的便捷性。

4 結語

我國傳統模式的環境法構造已越發難以適應新時代生態文明建設的需求。為開創新時代生態文明建設的新局面，解決當前環境法律體系復雜性、矛盾性和結構缺失性的問題，應選擇合適的路徑，穩健地推進我國環境法法典化的進程。就編纂方式上，靈活、開放而又平衡的適度法典化相較于實質法典化和形式法典化更符合我國的現實國情，是環境法法典化的切實之法。就基本理念和邏輯主線而言，可持續發展作為國際公認的發展觀念，多維度的認知解讀和豐富的理論積淀有利于我國環境法典的體系構建和邏輯厘清。在體例框架上，應依托“總則—分則”的范式，就總則的共通性和指導性、總則與分則間的關聯性和銜接性、分則間的特殊性，按照各自的重點進行構造。結合上述路徑選擇，使我國環境法法典化的進程更為順暢、環境法典的體系更為健全、內容更為完整、邏輯更為嚴密、適用更為便捷，從而為我國的生態文明建設提供堅實的法律支撐。