社區“嵌入式”養老服務鄰避沖突的衍生機理及治理策略

曾婭琴

社區“嵌入式”養老服務鄰避沖突的衍生機理及治理策略

曾婭琴

（重慶三峽學院公共管理學院，重慶 404020）

我國社會即將進入深度老齡化階段，老年事業的快速發展帶來了對社區“嵌入式”養老服務的不斷增長的需求。社區“嵌入式”養老服務是適應我國老年人養老需求的新的服務供給模式，但在推進過程中卻頻頻引發鄰避沖突。究其原因，老齡歧視、自利意識以及程序公正性的缺失等文化、經濟、制度因素都在其中扮演了重要角色。為此，我們應當通過實施積極老齡化的制度，以及客觀公正宣傳老年人形象的輿論來緩解老齡歧視，通過建立社會參與機制、長效補償機制來提升公眾對社區“嵌入式”養老服務的接受程度。

社區“嵌入式”養老服務；鄰避沖突；治理策略

一、引言

在當前我國經濟社會發展中，人口老齡化是無法繞開的一個話題。根據第七次全國人口普查公報（第五號），截至2020年11月1日全國60歲及以上人口占總人口的比重已到18.7%，65歲及以上人口所占比重達到13.5%[1]，我國即將進入深度老齡化社會。黨中央將積極應對人口老齡化上升到國家戰略層面，是“十四五”時期社會建設的重要內容，關系著國家發展的全局以及億萬老百姓的福祉。

由于我國家庭人口結構的變化，傳統的家庭養老模式已不適應當前我國社會發展的現實，機構養老又囿于傳統的養老觀念和較高的成本未能大規模推廣，在這種情況下，2017年國務院在《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中提出“構建居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系。在社區居家養老體系中，居家養老與社區養老服務是密不可分的，居家養老以社區服務為基礎，如果沒有社區養老服務的充分供給，居家養老將和傳統的家庭養老沒有任何區別。傳統的社區養老服務僅限于休閑娛樂健身、家政服務等方面，缺乏專業性，且輻射范圍有限，難以滿足老年人居家養老的需求。在這種情況下，社區“嵌入式”養老應運而生。社區“嵌入式”養老是上海市閔行區顓橋鎮2013年探索出的新的養老服務供給模式。為了滿足老年人原居安養的愿望，顓橋鎮政府利用社區中閑置的公共配套設施建設了一個僅有30張床位的養老院，通過政府購買專業化服務的模式為周邊的生活半自理老人、輕度失智失能老人提供全天候的護理照料服務，同時為其他有需要的老年人群體提供助餐、日托等服務[2]。社區“嵌入式”養老的誕生引起了學術界的關注和討論，學者們充分肯定了其在滿足老年人養老需求上發揮的作用。例如胡宏偉等認為“嵌入式”養老模式具備地緣、情感、專業化、資源整合和運營效率等方面的優勢，應作為我國未來養老服務供給的重要載體形式[3]。田楊認為“嵌入式”養老是對社區養老、居家養老和機構養老的整合，是居家、社區、機構養老三種養老模式融合發展的現實載體，應成為今后發展的重中之重[4]。此后北京、重慶、浙江等省市也紛紛探索和試點建立“嵌入式”社區養老服務，并取得初步成效。2017年“嵌入式養老”被正式寫入國家文件，民政部、財政部在《關于做好第一批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》中提出要“重點增設嵌入式居家和社區養老服務設施和機構”。至此，社區“嵌入式”養老服務進入快速發展時期。

社區“嵌入式”養老服務作為一種適合我國國情的、新的養老服務供給模式，其發展得到官方的大力推動，但也面臨著一些問題和制約因素。其中較為突出的是，由于“嵌入式”養老服務機構多建設在社區中，甚至是居民樓的底樓，在各地的實踐中頻繁遭遇小區業主的抵制。在杭州、海口、武漢、重慶等城市都曾爆發過針對社區“嵌入式”養老服務設施和機構的鄰避運動?！班彵堋保∟ot In My Backyard）的概念由美國學者O’Hare于1977年首先提出，“鄰避設施”是指那些能夠在全社會產生廣泛的正外部性，但卻會對周邊居民產生負外部性的公共設施。根據此概念，小區居民因擔心社區“嵌入式”養老服務設施的興建會對居住環境、資產價值、身體健康等方面帶來負面影響，滋生“不要建在我家后院”的嫌惡情緒，進而采取強烈的集體反對，甚至發生情緒化的抗爭行為，此即為社區“嵌入式”養老服務設施面臨的鄰避困境。隨著大量“嵌入式”養老服務設施和機構的興建，由此引發的鄰避沖突必將成為我國未來社會治理中面臨的一大挑戰。

二、案例引入——重慶萬州J小區抵制社區養老服務站入駐事件

（一）事件背景

截至2020年第七次人口普查，重慶市萬州區60歲以上戶籍老年人已有37.44萬人，占總人口比例為23.93％，高于全市2.06個百分點，高于全國5.23個百分點[5]。2020年2月萬州區被確定為中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區，中央財政提供1 838萬元補助資金，支持萬州養老服務發展[6]。2020年6月萬州區出臺《重慶市萬州區居家和社區養老服務改革試點工作實施方案》，提出到2020年底，建成30個養老服務中心、129個社區養老服務站。在此背景下，大量社區養老服務站的建設開始上馬。

（二）事件過程

J小區社區養老服務站屬于萬州區民政局于2020年8月批復建設的社區養老服務設施（2020年第二批）。J小區位于萬州區江南新區CBD區域附近，社區養老服務站選址位于小區二期工程，于2017年交付使用，屬于封閉式管理的住宅小區，尚未成立業主委員會。2020年12月小區業主發現30號樓下物業空置用房在進行裝修，已到工程尾期。經向物業詢問，了解到是建設社區養老服務站，隨即此事在業主微信群引起極大的爭議和討論。業主們的主要觀點和疑問如下：①小區設置養老服務站沒有任何單位或個人進行通知和公示，信息不透明；②物業空置用房屬于小區公攤面積，未經業主同意建設養老服務站侵犯業主產權；③設置在封閉式小區內部的社區養老服務站將對小區外人員開放，如何保障小區的安全；④小區里的公共區域是否會淪為老年活動場所，業主權益如何保障。

物業隨即聯系社區書記與業主進行交流，但由于部分業主情緒激動，交流會不歡而散。在此期間業主們自發通過萬州區政府公開信箱反映情況，但是得到的回復并沒有讓他們滿意。交流會后第二天在建養老服務站的站牌被業主拆下，大量業主聚集在30號樓下，與施工人員發生沖突，派出所警察帶走少數業主，社區隨即發布《致J小區業主的一封信》，對養老服務站的由來和概況進行了解釋：①養老服務站建設面積299.98平方米，為社區服務用房。根據重慶市人民政府《關于認真做好社區組織的工作用房和居民公益性服務設施建設及管理工作的通知》（渝府發〔2005〕86號），新建或改建住宅小區，開發建設單位應按每百戶15平方米的標準無償提供社區組織工作用房和居民公益性服務設施。這意味著養老服務站的用房屬于開發商無償提供給社區使用的，不屬于業主公攤面積。②養老服務站的功能分為三個區，包括看書看報學習區、休閑娛樂區、運動健身區，主要服務對象為小區業主。

然而部分業主并不接受該解釋，認為養老服務站設有床位，其功能顯然不限于老年人學習休閑娛樂，且作為社區的養老服務站，其服務對象不可能僅限于小區業主，必然會對全社區開放，因此不應建在封閉小區的內部，并稱將反對到底。目前該養老服務站已暫停裝修。

三、社區“嵌入式”養老服務鄰避沖突的衍生機理

上述事件是一次典型的鄰避沖突。自“鄰避”概念提出，國內外學者從經濟學、心理學、社會學、管理學等角度對鄰避現象的成因、特征、對策進行了大量的研究。但不同的鄰避設施由于其屬性不同，帶來的鄰避抗爭、表現形態、演進軌跡存在著顯著的差異[7]。社區養老服務設施與PX項目、垃圾處理廠、核電站等鄰避性較強的設施不同，并不會對環境產生明顯的污染，在陶鵬、童星對鄰避事件的分類中屬于心理不悅類設施，此類設施具有滿足社會需求的服務功能，但會令附近的住戶感到不舒適[8]。結合上述案例，可以發現此類鄰避沖突的衍生機理集中在以下幾個方面。

（一）文化因素：老齡歧視普遍存在

張樂、童星認為心理不悅類“鄰避”沖突源自于文化禁忌與文化偏見[9]，例如殯儀館、火葬場等公共設施因與“死亡”等文化禁忌相關聯而被抵觸。但人們對社區養老服務設施的抵觸則更多地源自于對老年人的文化偏見——老齡歧視。老齡歧視的概念最早由美國老年學家Robert N.Butler于1969年提出，指專門針對老年人的歧視和偏見。有研究者進一步認為老齡歧視是社會大眾對老年人的一種無理的負面的塑形和差別對待，包括制度歧視、社會歧視和家庭排斥[10]。世衛組織曾對來自57個國家的8.3萬余人進行了調查，發現老齡歧視普遍存在，且具備較強的隱蔽性，多數人甚至沒有意識到自己對老年人有潛意識的成見[11]。歧視的根源在社會心理學上有兩類觀點，一是認為歧視源自于人們的認知（Perdue and Gurtman, 1988），即人們對某個事物的刻板印象；二是認為除了認知之外，人們的情感取向也是歧視的根源之一（Plamore,1971；Rupp et al.,2005）。通常人們對于“衰老”一詞持有的認知總是負面的，因此老年人常常與“效率低”“脫離社會”“身體衰弱”“依賴他人照顧”等詞相聯系，形成認知上的歧視。雖然這種刻板印象也能引起人們的積極歧視，比如給予老年人特別的關愛和照顧，形成“老吾老以及人之老”的傳統文化，但在講究效率的市場經濟中，老年人不可避免地被歸類為弱勢群體，在制度上受到排斥，包括強制性退休以及在教育、醫療、社會參與等領域的不公平。而這些年在媒體的報道中，老年人也常被貼上負面的標簽，從最初的“扶不扶”，到“廣場舞大媽搶占地盤”“公交霸座大爺罵哭年輕人”等熱點事件的討論，在一定程度上導致人們在情感上形成對老年群體的回避和排斥。這種被內化到個體意識中的認知偏差和情感排斥是老齡歧視產生的根源[12]。而當老齡歧視嵌入到某種社會制度安排中時，個體層面對老年人的刻板印象和情感排斥就會演化為整個群體的價值判斷，隱性的認知歧視和情感歧視就會轉變為顯性的行為歧視，出現抵制性的鄰避行為。

（二）經濟因素：居民自利意識的推動

人們之所以在老齡歧視的影響下抵制社區養老服務設施的入駐，很大程度上根源于對自身利益的維護。在早期，鄰避運動被認為是一種自利的、狹隘的、非理性的行為[13]，但隨著社會的發展，鄰避運動的合理性逐漸得到學界的認可，有研究者認為鄰避運動反映了人們權利意識的覺醒和對公民權利的追求[14]，甚至認為社會基層的維權運動實際上增強了國家的權威和合法性[15]。鄰避設施的最大特點便是收益具有分散性，由社會大眾共同享有，但成本卻具有集中性，（即）由附近的居民承擔。社區養老服務設施在老齡化逐漸加深的今天，能夠實現老年人原居安養的期望，讓老年人在熟悉的居住環境和人際圈子中得到專業化的生活照料和健康護理，老年人的精神需求能夠得到充分的滿足，解決子女的后顧之憂。因此對老齡化的社會來說，社區養老服務設施顯然具有明顯的正外部性。然而對于小區居民而言，社區養老服務設施帶來的除了上述收益之外，還有可以預期的“成本”。例如對小區公共用房、休閑健身設施等公共資源的擠占，盡管小區居民對此并不擁有私人產權，但卻會產生利益剝奪感；機構接收外來老年人，會導致大量外來人員出入小區，存在安全隱患；失能、半失能老年人的入駐可能帶來救護車出入、老年人去世等情況，引起心理上的不適；有孩子的家庭會擔心可能出現的老幼沖突，引發糾紛、賠償等問題；以及最關鍵的，老年人聚集的環境可能會導致小區房價貶值的風險。作為理性“經濟人”，小區居民必然會對自身面臨的收益與成本進行權衡。盡管社區養老服務設施給小區居民增加的成本多數屬于風險成本，即風險事故發生之后才會支出的費用，但是人們往往會根據自身的生活經驗來對可能面臨的風險進行判斷，尤其是老年歧視的存在又會放大人們對風險的感知，得出成本遠大于收益的結論，從而產生對社區養老服務設施入駐的抵制。

（三）制度因素：程序公正的缺失

已有實證研究指出公眾對政府的信任程度與對鄰避設施的接受程度呈顯著的正相關關系，如果公眾對運營一個具有潛在風險的項目的企業及其管理機構缺乏信任，那么鄰避沖突在短期內幾乎無法解決[16]。而公眾對政府的信任則很大程度上源自于程序的公正[17]。根據美國社會心理學家蒂鮑特 (John W.Thibaut) 和瓦爾克 (Lanren walker) 的研究，“程序公正”是指對于決策制定者采用政策、程序、準則以達成某一爭議或協商結果的公平知覺[18]。程序公正有助于人們產生積極的態度和行為[19]，而程序公正的缺失往往會引發人們的極端化情緒，從而迅速關閉各方理性溝通協商的機會，導致危機升級。在上述案例中，政府要在短短半年時間內建設129個社區養老服務站，壓力之大可想而知。在行政效率原則下，程序的公正性（有可能）被忽視（弱化），表現在以下幾個方面。一是選址程序缺失，封閉式選址往往是地方政府治理鄰避沖突的典型特征，即鄰避設施的選址決策由地方政府或企業單獨做出，整個決策過程不向社會開放，公眾無法了解選址決策的具體信息和決策依據[20]。決策程序的缺失直接導致人們產生“為何在我家后院”的質疑，因為暗箱操作帶來的往往是環境不正義。二是信息不透明，本文案例中，在抗爭沖突爆發前，人們普遍缺乏關于社區“嵌入式”養老服務這類新事物的一些關鍵信息，例如服務對象、服務內容、服務方式、如何運作等。在缺乏明確的官方信息的情況下，人們關于社區養老服務設施可能帶來的風險完全來自個人的想象，缺乏理性分析，進而導致各種謠言產生，形成群體恐慌。在信息不透明的環境中，謠言的存在往往是誘發群體性事件的導火索，并能在短時間內使事件迅速升級[21]。三是缺乏公眾參與。案例中社區養老服務站的建設從選址到施工都沒有將決策的接收方納入過程之中，既沒有與小區業主進行協商，也沒有進行公示，業主提出反對意見后也缺乏相應的理性溝通機制。當人們發現難以循正常途徑解決該問題時，鄰避沖突的爆發自然難以避免。

四、社區“嵌入式”養老服務設施鄰避沖突的治理

根據上述分析，由社區“嵌入式”養老服務設施引發的鄰避沖突有其自身的衍生機理，不能簡單地視為是人們自私自利的、意識形態的或政治的一種傾向，從而加以批判。除了鄰避情結之外，單一的治理主體、制度的缺失、程序不公正等都在其中扮演了重要的角色。對于此類沖突的治理，也應當基于此類設施的屬性及其危機的衍生機理綜合考慮。

（一）緩解老齡歧視的路徑

鄰避困境之所以存在，首先源自于人們從鄰避設施中感知到的風險，因此要解決鄰避沖突必須把對社會風險的治理納入其中。養老服務設施并不會對人們的生命與健康造成直接的損失，因此是屬于風險相對可控、損失的不確定性程度較低的公共設施。小區居民感知到的社區“嵌入式”養老服務設施帶來的風險是客觀存在的，這一點無需否認，但是這種風險感知在很大程度上被老齡歧視放大，使老年人無法獲得公正的資源分配，因此此類沖突必須從源頭治理——緩解老齡歧視。人們對老年人的基本認知和態度情感會受到一個社會的文化、經濟、制度和輿論等多種因素的影響，因此緩解老齡歧視可以從以下幾方面入手。

1．制度層面：實施積極老齡化。一個社會針對老年人的公共政策本身所蘊含的倫理原則和價值導向會折射出一個社會對老年人的基本觀點和老年人的社會地位。我國已經以《老年人權益保障法》為基礎建立起了針對老年人的公共政策體系，包括老年人的退休權、養老保障權、社會救濟權、醫療衛生權等，但是目前的政策基調是以愛老敬老助老為核心的，也就是說是以承認老年人“衰老而無用”的負面標簽為基礎的，政策設計的初衷雖然是為老年人提供福利，但是在落實的過程中卻會在整個社會強化老年人的負面刻板印象。因此在制度層面，我們應當確立“積極老齡化”的價值取向，更多地構建以老年人能力建設、潛能開發為核心的政策，承認老年人的人力資本價值，將針對老年人的單純的物質和健康保障，轉變為保障老年人充分參與社會發展并平等分享社會發展成果的權利，以此帶動整個社會扭轉對老年人的各種歧視。在我國“十四五”規劃中，已經將開發老齡人力資源、發展銀發經濟納入其中，我國部分地方也已經在利用老年人人力資本方面做出了一些有益的嘗試，例如上海、深圳等地推出的低齡老人照顧高齡老人的“以老助老”居家養老模式，全國老齡委倡導并組織的離退休老年知識分子向西部地區開展智力援助的“銀齡行動”等。但此類能夠塑造老年人積極形象的社會政策、項目并不多，需要在制度層面開發更多地支持老年人自身發展的公共政策和項目。

2．輿論層面：傳揚積極的老年人形象。公眾心目中老年人的形象在很大程度上會受到大眾傳媒的影響，媒體對老年人的精神面貌、身體狀況、性格能力等特征的描繪將潛移默化地影響或重構人們對老年群體的印象，因此媒體是塑造老年人積極形象的重要力量。首先，媒介工作者自身必須清醒地認識到塑造積極的老年人形象是建設和諧的老齡化社會的重要途徑，應當有意識地將傳播老年人積極的社會形象作為工作中的價值導向；其次，在宣傳報道中，大眾傳媒可以通過實際的案例、專家的介紹、權威的數據等方式向公眾展示老年人健康生活、自立自強、努力進取、奉獻社會的形象，讓社會公眾認識到年老并不必然等于“衰弱而無用”“頑固而保守”，是“社會的包袱”，也能對社會有所貢獻；再次，應當摒棄膚淺的、嘩眾取寵式的新聞報道，做到公平客觀，例如在報道老年人“碰瓷”“擠占社會資源”等負面資訊時，不偏聽偏信，應當向老年人了解原因，同時報道也不能只停留在事情的表面，很多問題背后涉及公共資源、公共服務、城市發展規劃等各種因素，應當深入分析，引導公眾理性思考。只有媒體客觀公正地塑造老年人的形象，才能引導社會公眾以客觀公正的眼光看待老年人群體，進而增加老年人的自信、自尊與自立，表現出更積極的社會形象。

（二）增強政策合法性和有效性的路徑

公共服務設施要不要建，建在哪里，需不需要征求民意，當公共利益與局部利益發生沖突時應如何解決都屬于公共政策的范疇。在現代多元民主社會，任何公共政策都面臨著合法性和有效性的問題。公眾對于政策的認同是合法性的基礎，而有效性則在于制度安排對人們行為的激勵是否達到了預期目標。因此，要達到“老有所養”的政策目標，還需要從以下幾個方面推動此類設施鄰避沖突治理的民主化與科學化。

1．建立社會參與機制。政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統中，由政策主體依據自身利益的需求，對復雜的利益關系進行調整的過程[22]。我國政府是政策的制定主體，但政策的制定過程卻不能忽略公民的參與，尤其是涉及多方利益的政策，如果缺乏廣泛的民意基礎，執行起來會困難重重，因此社區“嵌入式”養老服務設施的建設必須建立社會參與的機制。首先應當建立公眾廣泛參與的選址機制，有研究指出選址社區的公眾對程序公正的要求超出了對風險規避本身的要求[23]，增加程序的公正性有助于提升公眾對政策的支持度。目前一些風險性較高、鄰避性較強的項目已經開始注重與民眾溝通的環節，建立相應的溝通機制，但在我國養老設施的審批程序中對此尚缺乏明確的規定，鑒于當前公眾對養老設施的鄰避情緒，顯然應當賦予公眾參與選址決策的權利。我們可以借鑒西方的經驗，設置開放的政策討論平臺，并制定規則，允許公眾將獨立調查的數據帶到平臺上討論[24]，或者采用通過問卷調查、懇談會、聽證會等形式廣泛征求民意，總之要為民眾提供一個制度內合理表達訴求的渠道，從而促成相關利益方的良性溝通與合作。其次，建立信息公開機制，選擇公眾知曉度高的渠道公布相關信息，包括項目規劃的全部內容、相關的論證資料和論證結論、民眾意見的處理等，以此縮小信息不對稱帶來的風險認知差異。另外，信息的公布一定要及時，沖突發生之后再公布的信息，往往會被認為是辯護式信息，難以獲得民眾的信任。

2．建立長效補償機制。收益和風險分布的不均衡是鄰避設施本身固有的特點，它顯然無法實現“帕累托改進”，因為“帕累托改進”不允許任何人的利益受到損害。針對有人有所得就有人有所失的情況，經濟學家們提出了“補償準則”，即如果一種變革使受益者所得足以補償損失者的損失，這種變革就是卡爾多－希克斯改進。因此，通過民主協商的方式建立補償方案，化被動治理為主動治理，便能夠減小項目推進的阻力。養老服務設施的風險相對較低，恰當的補償方案能夠有效提升公眾的接受程度。一般而言補償的方案可以是貨幣補償，也可以是提供福利、建設公共設施、舉辦公益活動等非貨幣形式，甚至是兩者相結合的復合方式。還有研究人員提出“正義物品補償”，開辟了鄰避補償研究的新領域[25]。但要注意的是，如果補償過程不公開透明，會被認為存在“賄賂”“收買”的嫌疑，引起更大的反對聲浪，因此補償方案的制定也應當與選址社區的民眾進行充分的協商談判，做到公開公正。

五、結束語

“十四五”時期將是我國老年事業發展、養老服務體系構建的重要階段。根據黨的十九屆五中全會的精神，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，是實現老有所養的基礎工程，意味著在養老服務體系的建設過程中必然產生對社區“嵌入式”養老服務的大量需求，由此帶來的鄰避沖突也必將成為對地方政府社會治理水平的一大考驗。當前一些地方政府在社區“嵌入式”養老服務引發的鄰避沖突中采用的封閉式治理、應急式妥協這種傳統的公共行政模式顯然難以應對這一新的挑戰。對此類鄰避沖突的治理關系著我國養老服務體系的順利建設和健康運行，我們必須在分析社區養老服務設施的特征及其鄰避沖突的衍生機理基礎上，提出有針對性的科學對策，建立相應的制度，才能妥善解決此類沖突，有效化解由此可能引發的群體事件，真正在和諧社會實現“老有所養”的美好目標。未來還需收集更多案例對此類鄰避沖突的成因、特征進一步分析，并在智慧養老的時代背景下檢視如何利用科技進步更好地化解此類沖突，提高政府治理水平。

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The Derivative Mechanism and Governance Strategy of NIMBY Conflict in “Community-Embedded” Elderly Care Service

ZENG Yaqin

China is about to enter the stage of deep aging. The rapid development of the aging undertakings has brought about the growing demand for “community-embedded” elderly care services. “Community-embedded” elderly care service is a new service supply mode to meet the needs of the elderly in China, but it frequently causes NIMBY conflicts in the process of promotion. The reason is that cultural, economic and institutional factors such as aging discrimination, self-interest consciousness and lack of procedural justice play an important role. Therefore, we should alleviate the discrimination against the elderly by implementing the system of active aging and publicizing the image of the elderly objectively and fairly and improve the public’s acceptance of “community-embedded” elderly care services by establishing social participation mechanisms and long-term compensation mechanisms.

community- embedded elderly care services; NIMBY; governance strategy

C913

A

1009-8135（2023）01-0119-10

曾婭琴（1981—），女，重慶人，副教授，博士，主要研究公共政策、公共服務。

（責任編輯：鄭宗榮）