企業最關心的碳排放權交易制度如何完善

文/馬曉琪 盧彥蓉 董華 華北理工大學

碳排放權交易作為控制溫室氣體排放的市場化手段，已成為世界各國加強生態文明建設的重要工具。經過近二十年的探索和建設，我國逐步建立起碳排放權交易制度，然而碳排放權交易制度在中國的建立仍然有許多需要關注的地方。

碳排放權交易制度的理論基礎

外部性理論。1890年，經濟學家馬歇爾首次提出“外部經濟”和“內部經濟”的概念，外部性分為外部經濟性和外部不經濟性兩方面，其中外部不經濟性是指，生產者還是消費者作出的經濟行為都會對經濟活動產生積極或消極的影響，但其并未對產生的影響付出相應的成本或代價。

環境污染問題屬于經濟活動的外部不經濟性，生產者為追求更大的經濟利益，不惜以污染環境為手段，導致大量溫室氣體被排放，產生了嚴重的環境問題，而問題的始作俑者卻無需對其行為承擔相應的責任，一切成本與代價被轉嫁于社會和他人，具有明顯的外部不經濟性。

產權理論。在科斯定理中，明晰產權定義是其重要的前提條件。產權作為一種受法律保護的權利，包括產權主體對客體的所有權以及基于所有權產生的“占有、使用、支配”等權利。

在碳排放權交易中，法律授予碳排放主體一定的權利，可以對環境資源占有并獲取一定的利益。由于我國法律對溫室氣體的排放采取限定措施，企業或個人獲得溫室氣體的排放量需要通過特定許可才能取得，使得排放溫室氣體這一行為具備商品屬性，碳排放權交易也具有產權交易的特性。

碳排放權交易作為一種利用市場機制來控制溫室氣體排放的工具，在實際運作中發揮了巨大作用。中國早在2005年就通過開發核證減排量和自愿減排量的方式參與了國際碳交易市場。2010年，我國正式提出碳交易制度，開始建立碳交易市場并允許北上廣等七省市開展碳交易試點工作。經過十年的建設和探索，2020年，生態環境部審議通過《碳排放權交易管理辦法（試行）》，隨之公布首批重點排放單位名稱以及碳配額分配方案。

碳排放權交易制度的法律缺陷

碳排放權交易制度國家層面立法依據不足。目前，我國尚未建立起統一的全國碳排放權交易的法律體系，在國家層面關于碳排放權交易制度的法律規范仍受限于部門規章，缺乏法律規范的統領。根據《中華人民共和國立法法》的相關規定，除法律或國務院行政法規、決定或命令外，部門規章沒有為公民、法人或其他組織增設義務的權利。這使得當前規范各試點省市的碳排放權交易法律制度位階、立法層次不高，導致碳交易制度規范缺乏權威性，不利于其在全國范圍內推行和實施。

碳排放權交易制度地域差異大。碳排放配額具有地域差異性。全國統一的碳交易市場在2021年已經啟動，但在重點排放單位納入方面目前僅限于發電等行業，在納入力度和廣度上不足。目前，全國碳排放權交易市場和各區域性市場的碳配額無法實現互相清繳，各個試點區域碳排放權交易也僅限于內部范圍，區域之間的碳配額并不流通。此外，各區域性碳市場的碳配額定價也有出入，各試點區域之間相互獨立、互不影響。因此，投資者或控排單位在初步接觸碳交易市場時，既要關注不同試點配額定價的不同，也要關注各試點配額互不流通的特點，給碳交易增加了諸多不便。

碳排放權交易配額分配制度不夠完善。目前，我國法律在碳排放權交易中關于配額分配制度的規定較為寬泛，這使得我國碳排放權交易市場缺乏統一的配額分配標準。根據控排單位取得碳配額是否需要進行支付對價可分為有償分配和免費分配。目前我國主要采取免費分配方式，但這一分配方式顯現出諸多弊端。免費分配方式是借助政府的力量進行統籌規劃，不利于促進碳交易市場的流動性，由于控排企業無需支付碳配額對價即可獲得配額，不利于促進碳配額合理定價。除此之外，各試點之間的碳配額分配方案存在差異，整體上缺乏統一標準，有違公平和市場平衡。

碳排放交易制度缺乏統一的監管標準。碳排放權交易中的國家監管必不可少。監管部門在碳交易活動中對交易行為和交易內容進行監管，把控碳排放權交易的總量和分配。監測、報告與核查是碳排放權交易行政監管環節中的重要一環，一方面確保被監管企業的排放行為合法合規以及排放數據的真實性與客觀性，另一方面檢驗了被監管企業關于配額交易行為的合法合規性。但在具體規則設計上，各試點地區對其內涵認識不一，規章繁簡程度有差異，尤其是在有關的環境檢測標準上更是缺乏統一。

碳排放監測、報告與核查機構作為政府備案認可的第三方監管機構更是政府獲得真實排放數據的重要途徑。盡管《企業溫室氣體排放報告核查指南》（試行）規定了企業溫室氣體的測算方法，但其只是一個基礎性的原則指導，在具體操作上各地區建立了自己的體系，這也就導致同一行業在不同地區的核查機構對核查指南的理解、掌握和執行會存在差異，極有可能導致地方保護主義，不利于區域間的合作。

如何完善我國碳排放權交易制度

完善碳排放權權交易立法。任何一個制度的制定和運行都離不開完善法律體系的支撐，加快制定一部全國層面的關于碳排放權交易制度的法律規范，讓碳交易市場發展實現有法可依是目前完善我國碳排放交易法律體系的首要任務。通過制定上位法不僅能夠為統一碳排放配額分配許可制度提供支撐，且由于法律的效力高于行政規章和地方性規章等，更有利于明確碳排放權交易制度發展的目標，為碳排放權交易市場提供一個穩定的環境，從而進一步規范和發展國內碳交易市場。

確立科學的碳排放權分配制度。碳配額的發放總量決定著碳交易的供應關系，是碳交易市場能否有效平穩運行的前提，應重點關注配額超額分配的風險問題，從而制定科學的碳排放分配制度。從社會公平正義的立場出發，在分配時要綜合考慮地區經濟發展、產業差異現狀、未來發展狀況等多方面因素，結合不同行業特征確定碳市場覆蓋范圍，并實時根據經濟增長率和行業增長狀況，使設定的總量符合各行業的現實情況。對一些在低碳產業初有成效的企業采取鼓勵政策，適當增加碳排放權配額，也可以通過配額分配制度逐步引導淘汰一些高耗能企業。在分配方式上，應逐步減少免費分配的比重、增加拍賣分配的比重，增添碳交易市場活力，通過要求企業付出一定的成本來展示企業的真實需求，從而解決免費分配碳排放交易權帶來的信息不對稱問題，有利于碳排放權交易市場的穩定有序發展。

設立統一的監管標準和工作流程。加快推進碳交易機制的有序建立必須重視監管機制建設，而設立統一的監管標準和工作流程便是重中之重。我國不同試點地區存在不同的監管規則和監管程序，地區間的差異性大大降低了交易的公平性和穩定性，因此如何建立全國性統一監管規則成為影響碳交易機制深入發展的一大要素。國家有關部門應該立足全國，綜合考慮地方間社會、環境等差異，制定統一的碳交易監管細則。首先，應針對參與碳交易的企業行業制定統一的市場準入準則，結合實際情況設立專門的監管標準和統一監管工作程序；其次，對于第三方檢測機構建立碳核查監測機構準入機制并繼續完善行業標準，細化操作流程和工作方法，保障檢測機構的工作順利開展；最后，充分利用監管技術，利用大數據建立新型監測模式，促進監測手段的自動化和智能化。商