基層消防力量轉化為基層治理能力提升探討

龍明偉

摘要：

在中共中央、國務院全面加強基層治理體系和治理能力現代化建設和推進鄉村振興加快農業農村現代化的大背景下，各級各部門聚焦基層消防治理短板，因地制宜建設基層消防監管機構、完善基層消防治理體系，著力打通基層火災防控和應急救援“最后一公里”。作為貫徹落實上級部署要求的親歷者，筆者結合邊疆少數民族地區基層消防力量建設現狀，分析當前基層消防力量建設如何轉化為基層治理能力方面存在的問題和短板，并就上述問題的解決提出了針對性對策和建議。

關鍵詞：

“一隊一站”；基層消防力量；基層治理能力

一、瀾滄縣基層消防力量建設概況和工作成效

普洱市瀾滄拉祜族自治縣地處云南省西南部，國土面積8807平方公里，為云南省縣級面積第二大縣，轄區與緬甸接壤，國境線長80.56公里，常住人口44.14萬人，下轄20個鄉（鎮），165個村委會（社區）、2702個村（居）民小組，轄區100戶以上村寨114個和易地扶貧搬遷安置點123個，是典型的邊疆少數民族地區農業縣。上級加強基層消防力量建設政策出臺，特別是省消防救援總隊聯合省委編辦等6部門印發《加強基層消防救援力量建設工作實施方案的通知》和市政府辦公室《加強鄉鎮消防力量建設工作實施方案》下發后，面對縣域面積廣、火災防控艱巨而繁重、基層救援力量弱小、廣大農村消防宣傳缺失的現實狀況，縣委、縣政府高度重視、超前謀劃，全力關心和支持基層消防力量建設。[1]一是一次性批復同意在現有事業編制總量內，明確38名事業編制人員專門負責鄉鎮消防救援工作，在各鄉鎮設置消防救援所和專職消防隊，解決了鄉鎮消防工作所隊身份不合法、編制不合規等問題。二是增加59名（原有85名，共計144名）政府專職消防員用于鄉鎮開展消防救援工作，隊員工資增長103%（從1500元增長至3050元），同步解決隊員“五險”、伙食、初裝等費用，初步解決了專職消防員數量不足、待遇低、流動性大、留不住人的問題。三是堅持“統籌兼顧，重點先行”的原則，大力推進鄉鎮專職消防隊和消防工作站（以下簡稱“一隊一站”）達標建設，在全縣面積大、路途遠、救援力量難以達到的謙六鄉率先掛牌運行“一隊一站”；著力于服務普洱景邁山古茶林文化景觀世界申遺項目，推動景邁山消防基礎設施和“一隊一站”建設正常運行；全國重點鎮上允鎮、省級重點開發特色小鎮惠民鎮、拉祜文化發源地灑井鄉、邊境線長達56.8公里的糯福鄉等重點鄉鎮專職消防隊基本建成。四是著力推進鄉鎮“一隊一站”實體化運轉，在上級組織事業編制人員培訓的基礎上，分批組織19個鄉鎮事業編制人員、專職消防員到大隊跟班學習，手把手教、面對面帶，提升基層滅火救援和消防檢查業務水平，每月初下發工作任務清單，月底檢查清單完成情況，并將完成情況納入事業編制人員和專職消防員績效考評。經過不斷探索，基本實現了鄉鎮消防工作“專人負責管理、標準化建隊模式、實體化清單化運轉”效能，闖出了一條解決基層末端應急救援力量建設新路子。[2]

二、制約基層消防力量轉化為治理能力的短板和瓶頸

自2022年省、市、縣三級聯動下發《加強基層消防力量建設工作實施方案》以來，各地先行先試取得了明顯突破，基層消防力量建設已經形成百花齊放、百家爭鳴的良好發展態勢。[3]但從力量切實轉化為治理能力還有很長的路要走，仍然存在下列短板和瓶頸。

（一）人員“不專”

一是大部分地區事業編制人員調劑使用，掛在鄉鎮現有事業單位并從事原有業務工作，且在實際工作中變動較為頻繁，無專門的招錄、考核、管理辦法和職級晉升、考核評定，事業編制人員專編專用、專人專崗差距巨大。[4]二是鄉鎮現有專職消防員2至8人不等，在鄉鎮各項任務異常繁重的情況下，專職消防隊員未專門從事消防工作的現象普遍存在，給一線滅火救援工作響應迅速、出動及時、第一時間處置警情的要求帶來很大挑戰。

（二）業務不精通

一是消防工作站方面，人員多為兼職（站長由鄉鎮分管兼任，副站長由相關單位人員兼任），要求專門從事消防工作的事業編人員還兼任其他工作，加之變動過快，其消防救援工作專業素質難以適應工作需要。特別是隨著改革的深入，云南省鄉鎮 （街道） 行政職權基本目錄和賦予鄉鎮 （街道） 部分縣級行政職權指導目錄實施以后，鄉鎮消防工作站執行檢查和執法工作開展與其業務能力差距很大。二是在專職消防隊方面，各鄉鎮隊伍規模、車輛裝備、人員素質、管理水平差別很大，但承擔的都是本轄區的火災撲救和綜合應急救援工作等高危工作任務，一線人員90%以上為轄區消防大隊專職消防員，且流動性大，鄉鎮專職隊伍執勤模式、初戰出動力量無法滿足應急救援工作需求，隊伍戰斗力和凝聚力提升困難。[5]

（三）保障不得力

一是專職隊員工資水平總體偏低。保障標準不統一，即使出臺了保障標準，但在執行過程中，受各地區財政狀況和協調情況影響，具體落實差異較大，如普洱市在建設方案中明確了專職隊員工資保障原則及標準，但執行過程中各縣區標準不一，全部按標準納入財政預算的僅有西盟、孟連等，大部分縣區未按標準落實。專職隊員工資較低，待遇落實不到位，不符合消防高風險、高負荷、高壓力的職業特點。二是業務經費保障情況堪憂。基層消防力量轉化為治理力量需要投入一定的資金，用于基本建設、購置和更新設備、培訓人員、改善辦公條件等方面。當前，“一隊一站”業務保障情況異常緊張。[6]在實際工作中，消防部門與鄉鎮協調困難，經費稍好的縣區消防部門千方百計請示匯報分步解決，經費狀況不好的縣區建設推動難、運行難。日常運行經費如必須開支的差旅費、油料費、修理費、保險費等各地執行標準情況不一，基本都是由當地消防部門統一支付，一定程度上占用了本來就緊張的消防部門經費。三是鄉鎮級保障分散。在鄉鎮方面，林草、氣象、水務、應急、國土等部門都有防災減災資金，保障資金分散使用，標準不統一，資源不集中，保障分散化導致力量不集中，未形成合力。

（四） 調度指揮不暢

一是鄉鎮級指揮系統未實現全覆蓋。消防救援機構現有的指揮體系在縣級基本能滿足指揮調度需求，在鄉鎮建設過程中也考慮了救援指揮要求，但現實情況是建設的力度不一致。就云南的情況來說，鄉鎮級能達到救援指揮基本要求的寥寥無幾。二是未實現第一時間接處警。現有的警情處置模式主要渠道通過是110、119等報警電話，全縣統一調派處置力量。在實際運行過程中，往往出現鄉鎮不能第一時間掌握災情、第一時間就近調派力量處置的現象，應急救援響應迅速、出動及時的要求無法滿足。三是應急救援專業指揮機制建設有待進一步加強。將鄉鎮“一隊一站”納入執勤體系，統一調度指揮的體系未建立，過多依賴于從上到下的行政指揮，難以滿足聯勤聯訓、聯戰聯調、防消融合的工作要求。

（五）考評機制不完善

一是建設責任考評落實有差距。省級方案出臺后，各市、縣（區）均出臺了建設實施方案，但具體落實到鄉鎮政府（街道辦事處）建設責任，存在上熱下冷、等靠要的現象，相當一部分鄉鎮在營房設施、辦公設備、基本的滅火救援裝備方面未落實，影響“一隊一站”職能作用的有效發揮。二是日常管理的考評效果不明顯。“一隊一站”工作獎懲機制未建立；對事業編制人員的考評操作性和可執行性不強；對專職消防員的考評結果應用有差距。因此，進一步完善“一隊一站”工作考評機制刻不容緩。

三、基層消防力量轉化為基層治理能力的對策探討

（一）堅持職業化、專業化方向，著力解決人員“不專”的問題

為滿足人民群眾對消防安全基本公共服務的新需求，推進“一隊一站”建設轉化為治理能力，首先要解決的就是人的問題。一是落實事業編制人員專編專用的各項政策和措施，應立足事業編制管理屬于地方事權的實際，突出消防事業的“公益屬性”。根據鄉鎮經濟發展、人口、災害事故等情況，合理確定每個隊站所需的事業編制人員，由編制、人社、消防等部門單位聯合制定招錄管理辦法，縣級政府統一組織招錄，并明確由屬地消防救援機構統一管理和調度使用。二是突出專職隊員的專業屬性，建立完善適應“一隊一站”職業特點的管理機制，推行職業資格制度，培育職業精神，暢通職業發展通道，不斷提升“一隊一站”職業化、專業化建設水平。

（二）堅持戰斗力標準，著力提升“一隊一站”人員素質

緊緊圍繞履行轄區火災撲救、應急救援和火災防控工作職責需求，以提升人員素質為核心，使“一隊一站”真正發揮作用，切實將力量轉化為治理能力。一是在確保專編專用的前提下，分層級、分類別加強對“一隊一站”的業務培訓，對于事業編人員，主要通過到轄區大隊跟班輪訓的方式，重點加強監督執法、滅火救援組織指揮和隊伍管理方面的培訓；對于專職消防隊員，由轄區大隊定期組織進行普訓，掌握基本的滅火救援和消防檢查知識，隊員骨干進行重點培訓，手把手指導幫帶，發揮管理指揮作用。二是參照國家隊標準，規范“一隊一站”專業化執勤備戰機制，納入統一指揮和調度體系，確保隊伍能滿足轄區應急救援和災害事故防控需求。三是持續縮小各“一隊一站”規模、車輛裝備、人員素質、管理水平的差別，深化開展多樣化聯合演練、實戰拉動、比武競賽等活動，建立鄰近鄉鎮應急救援協作機制，持續增強隊伍戰斗力和凝聚力，發揮隊伍最大效能。

（三） 健全機制，提升“一隊一站”綜合保障水平

經費保障一直以來都是制約“一隊一站”力量建設和發展的瓶頸性問題，提升綜合保障水平，才能切實將力量轉化為治理能力。一是加大力度落實現有保障政策，突出要解決的就是隊員工資總體水平偏低的問題，將省、市、縣《加強鄉鎮消防力量建設工作實施方案》有關專職隊員工資保障原則及標準列入縣（區）級政府檢查考評重要指標，讓隊員在工作中有干勁，并愿意長期留在崗位上，減少人員流失率。[7]二是制定合理的經費保障政策，為基層消防力量轉換提供必要的經費支持，將“一隊一站”建設所需的消防業務、人員保障、裝備購置、營房建設、車輛維護、人員伙食補助、被裝等經費納入保障范圍，統一劃撥，集中使用，滿足“一隊一站”的日常工作需求。三是按照“一支隊伍搞救援”的建設理念和“一個盤子統資源”的治理模式，統籌使用各類防災減災資金，統一標準保障，集中力量辦事。同時，加強對經費使用的監管和審計，確保經費合理使用和效益最大化，為基層消防力量轉換為基層治理力量提供堅實保障。

（四）強化指揮體系建設和管理，提升救援能力和防控水平

“一隊一站”建設方案明確規定：縣、（市、區）級消防救援機構負責救援調度指揮。要實現這個目標，一是要將指揮調度系統拓展覆蓋到鄉鎮級，建立集無線、有線、衛星通信等功能于一體的可視化調度指揮、情報掌控、輔助決策和指揮平臺，可借助鄉鎮現有的“雪亮工程”“天保工程”等平臺，也可在鄉鎮建立一體化指揮中心時共用，實現對警情、輿情、火情、隊情等360度全方位、無死角覆蓋，進一步優化調度指揮效率。二是改進接處警模式，實現鄉鎮第一時間接處警情，就近調派力量處置，最大限度減少中間環節和指揮層次，提升災害事故處置效率。三是按照“防消聯勤、一專多能”的原則，探索建立專業指揮與行政指揮相結合的制度，確保應急救援任務有序高效完成。

（五）規范考評激勵機制，提升隊伍效能

“一隊一站”考評激勵機制可從四個層次建立完善。一是將基層消防力量建設和治理能力水平納入各級政府檢查考評范疇，倒逼責任落實，考評結果應作為分管鄉鎮領導績效考評的重要內容。二是在對相關部門年度消防安全責任制落實考評中，涉及基層消防力量工作落實的部分也應有相當分值體現。三是要緊緊抓住鄉鎮消防事業編制人員的考評和結果應用，建立健全考評細則并認真組織實施，其考評結果應作為工作評定、成長進步的重要依據。四是建立專職消防員全過程考核機制，科學設置專職隊員崗位級別，考核結果與績效工資、晉級、表彰獎勵直接掛鉤，符合國家隊招錄條件且表現優秀的，加大招錄比例，解決隊員成長進步問題。

結語

新時期，基層消防能力轉換為基層治理能力是必然發展趨勢。為提高基層治理能力，充分發揮消防工作的作用，各個部門應加大聯合力度，加大宣傳教育力度，并從人才、資金、制度等方面著手，持續優化基層消防治理工作，為構建和諧美好的社會貢獻力量。

參考文獻

[1]

關于全面推進地方政府專職消防隊伍建設發展的意見，應急〔2023〕85號.

[2]云南省消防救援總隊等6部門關于印發加強基層力量建設工作實施方案的通知，云消〔2022〕95號.

[3]鄒華歸.關于基層消防治理能力建設的幾點思考[J].消防界（電子版），2023，9（05）：4-6.

[4]蔣予昕，韋功兵，曾陽.“一隊一站”筑牢平安防護墻[N].廣西日報，2023-02-08（008）.

[5]趙鵬璞，任志軍，張珊珊.以“一隊一中心”打通消防安全“最后一公里”[N].中國應急管理報，2022-10-18（005）.

[6]張蓬.新形勢下推進消防治理體系和治理能力現代化的有效措施分析[J].今日消防，2022，7（09）：114-117.

[7]袁利鋒.強化基層消防力量建設的初探——以河南省“一隊一中心”工作為例[J].中國應急救援，2022（05）：76-78+83.