以交易成本理論為工具分析蘇州市建設工程消防監管與執法的現狀、問題和對策

徐金亮 吳海衛

摘要：

交易成本理論提供了一個觀察和評價政策制定和實施效果的度量工具。本文以交易成本理論為分析工具，以蘇州市建設工程消防監管與執法現狀為樣本，通過深入廣泛的調查走訪，分析2018年消防執法改革以來的政策文件，發現存在問題，提出對策建議。本文側重理論分析，謹供決策參考。

關鍵詞：交易成本理論；消防監管與執法；消防執法改革

引言

2018年國家開始新一輪機構改革，9月13日國務院將建設工程消防設計審查職能劃入住建部，標志消防執法改革正式進入到實施階段。2019年3月19日，中央審議通過《關于深化消防執法改革的意見》（以下簡稱《意見》），對消防執法改革的方向和路徑進行明確。同年，《消防法》進行修改，對監管（執法）主體的職權進行劃分，但職權邊界較為模糊。2021年《消防法》再度修改，對住建部門的消防職責邊界進一步明確，同時增加了開業前檢查可以采用告知承諾制等內容。2023年《江蘇省消防條例》修改施行。經過幾年的摸索完善，適應消防執法改革需求的消防法律法規建立完成。

住建部門承擔建設工程消防監管與執法職能以來，做了大量探索研究工作，取得不錯成績。但是正如習近平總書記所講“改革永遠在路上，改革之路無坦途[1]”，建設工程消防監管與執法工作依然存在很多問題，亟待深化改革措施，完善制度建設。本文以蘇州為樣本，開展調查研究，力圖發現問題，提出對策。交易成本理論是制度經濟學的一項重要分析工具，該工具已經從經濟分析層面拓展到了政策分析層面，所以本文選擇該工具來分析評價蘇州市建設工程消防監管與執法的現狀、問題和對策。

一、交易成本理論主要觀點及結論推導概述

羅納德·科斯最早提出交易成本的思想，為表彰其貢獻，他于1991年榮獲諾貝爾經濟學獎。科斯認為“在市場交易中不存在成本是不現實的，為了進行交易，有必要發現誰希望進行交易，有必要告訴人們交易的愿望和條件以及通過討價還價的談判締結合同，督促合同條款的履行等”。[2]“這些操作的成本常常是極端的和充分的高昂，至少會使許多在無需成本的定價制度中可以進行的交易化為泡影。”[3]

交易成本理論在提出后，獲得約拉姆·巴澤爾、邁克爾·迪屈奇等學者支持和發展。張五常將交易成本拓展為信息成本、談判成本、起草和履行合同的成本、界定和實施產權的成本、監督管理成本和改變制度安排的成本。換言之，“交易成本包括一切不直接發生在物質生產過程中的成本。”[4]

隨著交易成本概念的一般化，交易成本分析開始從經濟領域進入政治過程并用來研究政治問題。埃里克·弗魯博頓和魯道夫·芮切特提出，交易成本源自于建立、實施、維持和改變法律意義上的制度和權利意義上的制度所涉及的成本，具體為：市場交易成本、管理交易成本和政治交易成本。[5]進而，“交易成本成為考量、評價政府組織內部運行效率，理性制定和執行公共政策，有效遏制權力尋租和腐敗行為，促進民間經濟活力的一項重要指標”。[6]

結合消防執法改革，本文將交易成本具體表述為政策出臺、實施和改進過程中產生的社會綜合成本，包含：政府部門內部管理成本、群眾和企業執行成本、權力尋租成本、安全損失成本、社會財富閑置浪費成本等。對照《意見》明確的改革方向和內容，很清楚看出中央政府希望通過這次消防執法改革，達到降低社會綜合成本（即交易成本）的目的。例如，“改革管理工作，堵塞制度漏洞”就是降低政府部門內部管理成本；“簡政放權、便民利企”就是降低群眾和企業的政策執行成本；“公開透明，讓權力在陽光下運行”就是降低權力尋租成本；“增強全社會火災防控能力”就是降低安全損失成本；“破除消防監督管理中各種不合理門檻和限制”就是要降低社會財富閑置浪費成本。在“降本”的同時，《意見》也要求“增效”，“構建科學合理、規范高效、公正公開的消防監督管理體系，增強全社會火災防控能力，確保消防安全形勢持續穩定向好，為經濟社會高質量發展提供安全保障”。因此，本文總結：以最小的社會綜合成本，實現建筑工程消防監管與執法的最優化，可以作為評價建設工程消防監管與執法領域政策效果和工作成效的重要標準。

二、蘇州建設工程消防監管與執法的現狀和問題

（一）現狀情況

蘇州市住建部門自2019年4月承接建設工程消防監管與執法工作。在上級機關的支持下，各級住建部門克服困難，勇于探索，先后完成職能調整、人員到位、建章立制等基礎性工作，為監管與執法工作順利開展打下了良好基礎。四年多來，有序完成建設工程消防審驗備案、抽查執法等工作，實現職能劃轉的平穩過渡。

截至2023年6月底，全市累計辦理消防設計審查項目5936個，消防驗收項目4150個；辦理消防驗收備案項目11860個，備案抽查1928個；累計處罰消防違法行為172起，罰款520.2萬元；共計落實消防審驗工作人員99名，其中市局4人，區縣95人，行政編制20個，事業編制40個；出臺《蘇州市建設工程消防設計審查、消防驗收、消防驗收備案和抽查指導意見（試行）》《蘇州市城市更新既有建筑消防設計技術指南（試行）》《蘇州歷史文化街區（歷史地段）保護更新防火技術導則（試行）》等制度文件。

（二）存在問題

經實證調查和文獻查閱，發現當前存在一些突出問題，亟待下步深化改革加以解決。這些問題不僅蘇州存在，在全行業都普遍存在。

問題一：政府部門內部運行成本偏高，存在工作流程重復、人員職責不清、信息溝通傳輸不暢等問題。（1）監管與執法的人手不足，人員職責邊界不清晰。（2）市級、區縣、鄉鎮三級對建設工程消防監管沒有形成工作網絡，工作聯系存在斷層。（3）住建和消防救援部門間協作關系松散，缺乏數據聯通的有效工具或平臺，沒有建立強有力的溝通協調機制。

問題二：群眾和企業辦事成本偏高，受訪企業反映改革后辦事效率和成本變化不明顯。（1）特殊工程設計審查和驗收的時間偏長，驗收的要求比改革前公安消防部門的要求高，整改難度變大。（2）住建部門將取得施工許可證作為消防驗收或備案的前置條件，大量中小型裝修項目，因為施工許可證辦理環節，需要增加10-20萬元的成本，導致大量此類建設項目逃避消防審驗或者備案。

問題三：違法成本低，安全損失成本高。（1）執法處罰的案件數量偏低。經統計，蘇州全市住建部門2021年消防類處罰案件結案55宗，占全部處罰案件數4.95%，2022年消防類處罰案件結案43宗，占全部處罰案件數2.16%。對比廣東某發達地級市公安消防部門2018年對建設工程消防的處罰案件數為597宗[7]，確實是處罰力度過輕。（2）逃避監管、失管漏管情況增多。由于辦理合規手續的成本變高，違法成本變低，所以大量中小型裝修項目，放棄申報消防審驗或備案，逃避住建部門監管，建設工程消防項目失管漏管情況呈擴大趨勢。（3）社會第三方服務機構惡性競爭，市場混亂加劇。由于取消了對消防第三方服務機構的資質要求，機構數量大幅增加，市場惡性競爭，專業度下滑，出具虛假報告等違法行為屢見不鮮[8]。

問題四：社會財富閑置浪費成本增加。（1）年代偏久的既有建筑改造項目，難以符合現行消防規范要求，限制了既有建筑的使用率。對此，蘇州出臺了《蘇州市城市更新既有建筑消防設計技術指南（試行）》《蘇州歷史文化街區（歷史地段）保護更新防火技術導則（試行）》，但政策效果尚待驗證。鄉村的既有公建配套房屋也有待納入文件適用范圍。（2）未辦理消防審驗或備案已經投入使用的項目，缺乏有效途徑或指引進行手續補正。這類項目處于停工停用或違法使用的兩難困境，對企業和商戶經營影響較大。

三、對策建議

消防執法改革的目的是以最小的社會綜合成本，實現建筑工程消防監管與執法的最優化。針對上述問題，本文圍繞如何降本增效，提出對策建議：

（一）降低政府部門內部運行成本

1.住建消防處（科）的職能轉變為綜合協調，牽頭搭建審圖、驗收、備案、抽查、執法的分工協作網絡，定期評估協作機制運行效率，不同職能由審圖中心、質監站等部門分工負責。

2.在市區兩級建立以住建為前端、消防救援為后端，信息互聯互通、監管執法協同的有效機制，開發數據共享平臺，減少部門間因為信息不通、責任扯皮導致的精力空耗。

3.建立市局-區局-鄉鎮（街道）的溝通響應體系。增加上級對下級的指導與支持，減少層級間信息阻礙，降低問題積壓在基層帶來的管理成本。

4.建立監管與處罰相分離的執法機制，形成“發現-取證-定性-移交-處罰-反饋”流水作業，借助基層網格發現失管漏管項目線索，鄉鎮建管部門拍照取證，區縣住建消防科定性后移交，監察大隊按流程進行處罰，處罰結果反饋消防科進行后續督促整改。分段分工作業，提升工作效率，并且相互制衡、防范執法腐敗，降低權力尋租成本。

（二）降低群眾和企業辦事成本

1.優化限額以下的工程項目審驗或備案條件和流程。同時積極向上級機關反映，爭取調整江蘇省施工許可證辦理的限額要求。

2.完善審批網絡平臺，實現申報資料全程網上流轉，避免重復提交。

3.施工圖審查與消防設計審查，并聯進行，由審圖中心實施，節約時間成本。

4.消防備案全面采用網上備案、告知承諾制。

5.消防驗收與施工驗收同步進行，且對消防工程進行過程驗收，及時發現隱蔽工程存在問題，及時整改，降低竣工驗收的整改難度和成本。

6.統一住建驗收和消防開業前檢查的標準執行尺度，消防救援部門對住建部門的驗收結果要充分認可，避免因驗收尺度不同導致項目反復整改，延遲投入使用。

7.開展經常性消防宣傳，對消防企業和第三方機構開展專項業務培訓，將企業和機構的認知與最新政策同步。

（三）提高違法成本，降低安全損失成本

1.提升消防違法項目發現率，增加處罰案件數量，減少漏管失管的項目數量。

2.不追求罰款金額，以整改為主，罰款為輔。

3.對責令停工、停止使用的項目，要專題研究與屬地派出所協同監管的具體方案，由派出所協助監督停工停用，對消防安全隱患嚴重、危險度高的項目，行政相對人堅決不停工停用的，以妨害公務或危害公共安全的理由行政拘留，解決消防執法缺乏有力手段的問題。

4.對施行告知承諾制的備案項目提高抽查比例，防止虛假承諾。

5.對第三方服務機構加大檢查、考核和執法力度，遏制惡性競爭，維護正常市場秩序。

（四）降低社會財富閑置造成的浪費成本

1.對年代偏久的既有建筑改造項目，及時出臺適宜的變通政策。組織專家論證，一事一議，也應制定相對應的操作規則。

2.根據適用效果，修訂完善《蘇州歷史文化街區（歷史地段）保護更新防火技術導則（試行）》《蘇州市城市更新既有建筑消防設計技術指南（試行）》。研究制定既有建筑改變使用功能聯合審查辦法。

3.對未辦理消防審驗或備案投入使用的項目，開通補辦審驗或備案手續的特殊通道，讓項目能恢復合法使用。建議由專家對此類項目評定風險，分類提出整改要求。符合整改要求的，同意補辦審驗或備案手續；無法整改到位的堅決停止使用。

三、對策建議

建設工程消防設計審查、驗收及備案職能劃轉是深化消防執法改革的重要舉措，過程肯定困難重重。當前建設工程消防監管與執法中存在的問題，只有通過進一步深化改革措施來逐步解決。本文提出的對策建議，仍需要進一步探討研究。希望通過本文拋磚引玉，進一步推動消防執法改革工作愈加深入。

參考文獻

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習近平.在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話[J].共產黨員，2020（11）：4-7.

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[8]沈永剛.創新消防監管模式提升公共安全管理水平[J].今日消防，2020，5（05）：34-36.