關于在消防法律法規實施中引入公益訴訟的思考

劉海娟 李沂 柯元 吳慧娟 張貝貝

摘要：

近年來，各地法院在消防公益訴訟案件審判實踐中積累了不少經驗，取得了較好的社會效果。消防公益訴訟作為新時代檢察機關履行法律監督職能的重要方式，其所具有的特有優勢為人民群眾提供了新的維權渠道，但在法律法規實施中引入消防公益訴訟還存在一些問題。本文通過分析當前我國消防公益訴訟現狀、存在問題，提出在法律法規實施中引入消防公益訴訟的必要性、可行性及具體做法，為完善相關立法工作提供參考。

關鍵詞：消防法律法規；公益訴訟；引入路徑

法律法規是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理能力的重要體現。消防法律法規的完善程度直接反映出我國法律制度和社會治理體系的發展水平[1]。因此，要提高保障和改善民生水平，努力讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。消防安全是事關人民群眾生命財產安全的大事，也是保障公共利益、社會公共安全的重要內容[2]。在立法中完善消防法律法規，不僅是加強社會治理、推動社會發展的重要途徑，也是維護人民群眾根本利益的必然要求。因此，加強消防法律法規體系建設，既是完善社會主義法治體系的內在要求，也是社會治理現代化建設的應有之義。

一、完善消防法律法規的意義分析

（一）能夠幫助解決各類社會矛盾

當前，我國正處于社會轉型時期，社會矛盾多發易發，涉及消防安全的問題越來越多，這也給人民群眾生命財產安全造成了巨大損失。對于人民群眾來說，當其合法權益受到侵害時，如果不能及時解決，可能會影響到他們的正常生產生活。而檢察機關在履行職責過程中發現相關領域存在的問題，是維護人民群眾利益、促進社會公平正義的重要途徑[3]。消防公益訴訟不僅能夠解決因消防違法行為所產生的民事糾紛、行政糾紛等，還能夠解決人民群眾與政府相關部門之間因消防法律法規的實施而產生的矛盾和問題，有利于進一步推進社會治理體系和治理能力現代化。通過檢察公益訴訟途徑解決消防違法行為及相關問題，能夠有效維護社會穩定。

（二）能夠促進社會管理創新發展

在消防公益訴訟中，檢察機關通過參與、支持起訴，可以有效實現社會管理創新的目標。公益訴訟不同于私益訴訟，也不同于行政公益訴訟，其本質是通過司法手段來促進社會管理創新的一種制度安排。消防公益訴訟是在監督行政機關履行職責的過程中，發現行政機關不作為或者違法行使職權和不履行法定職責的行為，通過支持起訴，促使其依法行政、嚴格執法；通過提起訴訟，促使其及時糾正違法行為。這不僅可以加強消防執法監督工作，強化消防監督管理，也有助于提高社會管理水平，推動政府職能轉變。同時，檢察機關作為法律監督機關，通過在法律法規實施中引入消防公益訴訟，可以更好促進社會管理創新。

二、消防法律法規的特點

（一）規范性

相關人員在辦案過程中，要注意調查取證方式方法，注意收集固定證據，不能因為涉及公共利益而隨意擴大調查范圍、減少調查手段；要及時跟進檢察建議整改落實情況，及時跟進消防公益訴訟案件進展情況，做到信息及時共享；要在相關法律法規制定范圍內積極建言獻策，要以“檢察機關是國家的法律監督機關”為出發點，積極向立法機關提出立法建議；在審判過程中，要注重保護原告的合法權益，以訴訟利益最大化為原則，避免程序違法等問題。

（二）專業性

檢察機關作為法律監督機關，對法律法規具有專業性理解。筆者認為，在消防領域引入公益訴訟時，檢察機關應當充分發揮其專業優勢，結合自身所掌握的消防領域專業知識，進一步加強與法院、公安機關等相關部門的溝通交流，充分利用各方專業知識及技術手段，提高解決消防公益訴訟問題的能力和水平。在具體案件中，檢察機關可以組織有關部門進行聯合研討，對法律法規進行全面研究，并根據實際情況提出切實可行的解決方案。對于涉及專業性問題的案件，可以邀請專家學者參與到具體案件中進行討論交流，通過對專業性問題的探討與研究，更好解決消防公益訴訟問題，真正做到“以訴促調”。

（三）重要性

首先，有利于解決當前消防管理責任不落實、主體責任不明確的問題。一方面，通過公益訴訟，檢察機關可以督促行政機關履職，解決消防安全監管中的“責任不落實”和“主體不明確”的問題。另一方面，通過檢察建議，可以督促相關單位及時整改存在的問題，從源頭上杜絕火災隱患，確保消防安全。其次，有利于促進社會治理水平的提升。通過在消防安全領域引入公益訴訟，檢察機關可以發揮其專業優勢和作用，積極參與社會治理工作，推動社會治理向精細化發展。最后，有利于在全社會形成自覺遵守消防法律法規的良好氛圍。通過檢察機關提起消防公益訴訟，可以有效引導公眾增強消防安全意識。

三、關于政府公共消防安全利益保護缺位的原因分析

（一）政府在消防安全法律關系中的角色定位沖突

在消防安全法律關系中，政府作為公共利益的代表，對公民、法人和其他組織依法享有的權利和應當履行的義務負有監督管理職責。因此，對消防安全法律關系的調整是以政府為主導，而政府在消防安全法律關系中的角色定位存在沖突。具體表現為：一方面，消防安全法律關系是一種行政法律關系，消防行政執法機關行使的是行政權；另一方面，在行政執法過程中，行政機關通過消防技術標準和技術規范等措施進行監督管理，這種方式又是一種帶有強制性、裁量性、指導性的行政行為。另外，公眾參與度不夠，沒有形成全社會共同維護公共消防安全合力。有的單位沒有將公共消防安全工作納入單位發展規劃和年度計劃中；有的地方群眾參與度不高；有的地方群眾缺乏參與意識和參與能力。

（二）消防法律法規存在一定的滯后性

目前，我國還沒有一部專門的消防法律。現行《消防法》在規范建筑防火設計、消防設施設置與維護等方面，存在一些不適應新形勢發展的內容。目前，我國正在實施新一輪機構改革，相關職能部門也在進行相應調整。在新形勢下，相關部門應根據國家立法工作部署，及時調整完善消防法律法規。《消防法》是對社會公共利益保護的基本法，各部門應結合實際情況，積極修訂相關法律法規。如果有關單位拒不依法履行相應義務，檢察機關可以提起訴訟，督促有關部門依法履職。個別地方政府及有關職能部門對消防法律法規貫徹落實工作重視程度不夠，對消防工作認識不足，有的甚至認為消防行政執法工作是消防部門的事情，與自己無關；有的認為只要不發生火災事故就萬事大吉，不積極主動履職；有的認為消防違法行為難以發現，即使發現也難以處理，因此怠于履行職責。

（三）政府部門之間未形成工作合力

消防工作是一項系統工程，涉及社會的方方面面，需要政府各部門的共同參與。實踐中，往往會出現職能交叉、職能不清、權責不明等問題，導致相關職能部門之間不能有效配合和協作，甚至相互推諉責任。有些部門在日常消防安全檢查中沒有對消防違法行為及時制止或糾正，造成消防安全隱患長期存在。因此，應建立健全多部門聯動工作機制，完善信息共享機制，實現監管合力，提升工作效能。

四、消防法律法規實施機制的缺陷分析

（一）良好的消防法治環境尚未形成

《中華人民共和國消防法》于1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過，歷經2008年修訂，2019年、2021年二次修正，但對公民個人、社會組織在消防方面的權利義務、違法責任等規定并不完善，造成相關部門在執法過程中對行政相對人處罰過重、過寬，對行政相對人合法權益保護不力，使得公民消防安全意識薄弱，違法行為頻發。在社會治理過程中，群眾對消防工作的理解不夠到位，對相關法律法規的知曉度低，相關部門對于火災隱患治理、消防安全培訓等工作重視程度不夠。目前，我國已形成了消防法規體系、消防行政執法和監督體系，但在人民群眾維權意識逐漸增強的當下，良好的消防法治環境尚未形成，這也為消防公益訴訟提供了一定的土壤。

（二）消防法律法規實施機制存在不足

我國實行行政執法和刑事司法的雙重追責機制。在火災調查、火災事故責任認定等方面，公安機關、消防部門與人民檢察院、人民法院相互配合，形成合力。在消防法律法規實施方面，上述機制存在缺陷。一方面，《消防法》僅規定了公安機關對消防工作實施監督管理職責，但對于火災調查、火災責任認定等方面沒有明確規定。另一方面，《消防法》賦予公安機關消防機構實施監督管理職責，但其調查取證權是有限的，只能在發現重大火災隱患時才能提請上級消防機構組織專家進行技術鑒定。這導致消防機構在火災事故調查中發現重大火災隱患時不能及時提請上級公安機關消防機構進行技術鑒定，影響了執法效率。

五、消防法律法規實施中引入公益訴訟的必要性分析

消防公益訴訟的目的在于通過檢察機關對消防領域違法行為的監督，達到預防和減少火災事故發生，保障公共安全的目的。消防公益訴訟制度從其設立之初就明確了其保護對象為社會公共利益。隨著我國經濟社會的不斷發展，人民群眾對美好生活的向往不斷提高，消防安全在社會生活中的地位越來越重要，對消防公益訴訟的需求也越來越強烈。在法律法規實施中引入消防公益訴訟，能夠及時有效維護國家和社會公共利益，有效填補公共利益保護漏洞，同時也能夠推動社會治理創新，促進社會治理體系和治理能力現代化，對經濟社會發展具有重要意義。

（一）消防公益訴訟的理論基礎

消防公益訴訟的理論基礎主要包括檢察機關在履行職責過程中發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，導致公共利益受到侵害，社會公共利益受到侵害，可以依法向人民法院提起訴訟。檢察機關作為公益訴訟主體，與其他個人和組織相比，其最大優勢在于能夠代表國家和社會公共利益對損害國家利益和社會公共利益的違法行為提起訴訟。檢察機關提起消防公益訴訟的法律依據為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百七十五條。

（二）消防監管模式改革的必然要求

當前，我國消防監管模式正從傳統的“以人為本”向“以科技為本”轉變，新時代人民群眾對消防安全的需求也發生了新變化，例如“住人”問題凸顯、電動車充電問題突出、火災風險隱患增多等。消防法律法規應與時俱進，對監管模式進行調整。在對行政相對人進行行政處罰時，除需要遵循行政處罰程序外，還應包括提供法律救濟渠道，使行政相對人享有訴訟的權利。因此，檢察機關在對消防違法行為進行行政處罰時，要充分考慮到是否為公共利益受損者，督促相關單位及時改正消防違法行為；在對消防違法行為提起公益訴訟時，也要考慮到是否為公共利益受損者。

（三）消防公益訴訟實踐探索

雖然我國的消防公益訴訟起步比較晚，在司法實踐中還沒有出現過由法院受理的情況，但是在全國范圍內，各地區的司法機關還是進行了許多有益的探索與嘗試。例如，某市人民檢察院五分院于2020年1月在轄區內開展了為期一年的“守護消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項監督，針對高層住宅小區消防車通道堵塞等困難問題，在前期調查的基礎上，注重從群眾來信來訪、新聞報道、社會熱點問題中尋找線索，對建筑或住宅區消防車通道管理、對單位或個人違反消防法相關規定、對監管部門是否依法履行監管職責問題等損害社會公共利益的情形開展重點監督，督促相關行政機關依法行政，助推完善消防安全監管體制和措施。此外，江蘇漣水，陜西漢中，四川達州等地的檢察機關，也都采取了發出檢察建議的方式，以促進公安機關依法履行消防監督管理職能。

結語

綜上所述，隨著我國經濟社會發展，人民群眾對消防安全的關注度越來越高。當前，我國在消防公益訴訟方面還存在許多問題，如缺乏相關法律規定、檢察機關的辦案能力有限等。希望通過研究解決這些問題，進而推動消防公益訴訟制度進一步完善，為維護社會公共利益、促進消防安全形勢持續穩定向好做出更大貢獻。

參考文獻

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