新時代國土空間規劃編制背景下“三區三線”試點劃定工作的淺談與分析
——以青州市為例

文／劉祥、吳健健 青州市自然資源和規劃局 山東濰坊 262500

引言：

2019年5月9日中共中央國務院發布了中發[2019]18 號文件，國土空間規劃成為我國今后唯一的空間性法定規劃、基礎性規劃。隨后，山東省政府辦公廳印發了魯政辦字[2019]105 號文件，自上而下開展國土空間規劃編制工作。該規劃編制完成后，形成完整的矢量化國土空間開發保護數據，支撐國土空間規劃，包括了生態、農業、林業、城鄉建設乃至海洋等全域國土空間。新一輪國空編制的一大核心任務是三線劃定工作，是新一輪規劃編制工作的重中之中，在現在世界格局錯綜負雜的背景下，保護國家安全是目前首當其中的一件大事，三線劃定工作在其中的重要性不言而喻。在新一輪規劃編制工作中，如何根據當地的實際情況，合理分析三條線的劃定關系及確定發展與保護的范圍，不單單從保護或者發展這樣單純的一個方面去考慮，要總攬全局，開放思維，擺脫原來老的、舊的思維邏輯，去考慮新一輪的規劃編制。

1.青州市的自然地理格局

青州位于山東半島中部，在山區、平原地形的交接區域，氣候適宜、土壤條件好，是全國重要的“南花北運”和“北花南下”中轉站。全市國土面積1561.3 平方公里。

整體地勢西南高、東北低，低山丘陵與平原地貌比例為1:1。最高點位于青崖頂，海拔954.3 米。西南部為石灰巖中低山區，山嶺綿亙為沂山山脈尾閭；東南部為玄武巖丘陵區，海拔高程在60 米以上，坡度小；中北與北部均為平原區。

境內河流密集，濕地資源豐富。青州地域范圍內覆蓋彌河、小清河兩大流域。境內共有主要河流25 條，過境河流有淄河、彌河2 條，河道總長為349 公里。目前已建成2 座省級以上濕地公園，分別為彌河國家級濕地公園和陽河省級濕地公園，是生物多樣性維護的重要地區。其中，彌河國家級濕地公園已連續兩年迎來“鳥界國寶”東方白鸛，是國家級I 級重點保護野生動物丹頂鶴和東方白鸛重要的遷徙廊道。

森林資源集中分布，植物種類多樣。人工栽培樹種和野生植物資源較為豐富，共有55 科，約200 余種。青州有2 種國家級I 級重點保護植物銀杏和水杉。

耕地資源總量大、質量高，是重要的糧食蔬菜生產基地。優質耕地主要分布在北部和東部地區，占全市耕地的一大部分；并且耕地產能較好，7、8 等產能耕地占比達到60%以上，糧食、蔬菜產量占濰坊產量比重分別為5.2%和14.5%。

2.“三區三線”劃定工作中不同區域格局的差異性分析

2.1 中部城鄉融合圈是城鎮化重點發展地區

發揮中心城區在吸引人口、創造就業、提供高質量公共服務等方面優勢，進一步引導人口向中心城區集聚。東夏、邵莊、黃樓、彌河按照“一鎮一品”的要求培育特色產業，加強產城融合，為就業人口和城鄉兩棲人口提供良好的服務。結合青州花卉、文化旅游特色優勢，規劃黃樓花卉小鎮、云門山旅游度假小鎮、預留青州北站高鐵小鎮。在現在弘潤石化園區基礎上，為未來產業轉型升級適當預留空間。

2.2 東北部現代農業片區是城鄉聚落形態優化地區

東北片區以農業生產為主要功能，按照農業生產適度規模化的要求，以3-4 公里耕作半徑引導周邊村向鎮區、中心村集中。規劃高柳、何官、譚坊三個中心鎮，提高公共服務設施配置水平。引導工業集中布局，結合本地產業發展基礎，規劃陽河工業園、東山工業經濟發展區鎮級產業園區，以及段村、南張樓、南小王、口埠、譚坊等小微企業園。

2.3 西部生態旅游片區是鄉村聚落特色發展地區

受地形坡度影響，引導人口以山溜為單元向鎮區、中心村集中。搬遷生態保護紅線內及地質災害高易發地區村莊。規劃廟子、王墳兩個中心鎮，規劃王墳山楂加工產業園。保留提升特色村，依托豐富的生態資源，因地制宜發展休閑旅游業。西南山區以生態保護和旅游休閑為主，禁止發展除農副產品加工以外的其他工業。

城鎮建設用地按照人口增長，重大產業平臺、重要城市功能區建設需要，保持適度增長。基礎設施用地重點考慮省級以上重點線性工程、全域旅游公路、市域骨干道路建設等。農業用地在三調基礎上保持穩定，重點在市域東北部平原地區開展全域土地整治，提高農業用地質量。生態用地基本保持穩定，重點保護西南山區森林資源，青州區域內水系較多，水資源在一定程度上豐富，其中位于東部區域的彌河水系，西部與臨淄搭界區域有淄河，青州市中心區域有南陽河一直延伸到東部區域、與東營搭界區域有一條南北向的北陽河水系，在整個青州市與范圍內形成了一道道生態環境好，十字形分布的水系形態，對重點地區開展生態修復工程。

3.“三區三線”劃定工作中存在的空間問題和安全風險分析

3.1 面臨發展動力的挑戰

首先，青州位于濟南、青島兩座省域中心城市地理中間位置，是典型的“中間城市”。隨著省域戰略格局以省會經濟圈、膠東經濟圈、魯南經濟圈三大經濟圈為核心極化發展，青州面臨“兩不靠”、“邊緣化”的風險。因此，需以特色功能融入區域一體化發展中。其次，青州傳統制造業占比高，轉型面臨瓶頸。至2019年底石油化工類產值占比達到65%。近年來隨著傳統產業發展面臨瓶頸，工業總產值出現下行的趨勢。再次，文化旅游融合發展不足。青州有古城、民俗、花卉、書畫、佛學、齊文化等眾多文化資源，但文化深度體驗產品少，旅游資源缺乏串聯，與國內知名古城相比影響力有待增強。

3.2 面臨生態和安全的風險

首先，青州面臨水資源安全風險。青州人均水資源量、可利用人均水資源量均低于全省、全國平均水平。地表水自身水利工程挖潛已達到瓶頸，市域北部及經開區出現地下水漏斗區。其次，防洪安全有待進一步保障。2019年臺風后大力開展河道整治、區域排澇等工程，防洪能力顯著增強。但部分河道行洪排澇能力有待提升，河道藍線內行洪障礙物多，阻水嚴重。再次，歷史遺留下來的礦山開采、生產建設加重水土流失，誘發地質災害風險。根據三調采礦用地面積約12 平方公里，需要整治修復。第四，市域范圍內有張店-仁河斷裂、益都斷裂、雙山-李家莊斷裂、上五井斷裂和淄河斷裂5 條地震斷裂帶，城鎮建設應對上述斷裂帶進行合理避讓。

3.3 面臨土地指標的約束

青州市在現行規劃期內落實了耕地保護任務。青州永久基本農田保護任務重，甚至高于濰坊市區、國家平均水平。其次，建設用地總量突破“天花板”，績效偏低。2018年單位建設用地GDP 產出與濰坊市、全省水平相當，但是與先進地區（如浙江省）差距較大。圍繞本輪國土空間規劃提出實現新舊動能轉換，實現綠水青山向金山銀山轉換，實現城鄉建設模式轉換“三個轉換”的新要求，制定四個維度有針對性的策略、指標與措施，落實到“三區三線”管控中。

4.在“三區三線”劃定工作的探索與考慮

在三線劃定工作中，結合本市實際，克服種種困難，在實踐中積極探索縣級層面“三區三線”試劃方法，不斷總結經驗，根據自然資源部下發的三線試劃規則，三條控制線劃定的優先序為永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界。在“三區三線”劃定工作中，終堅守紅線意識和底線思維，以最新版的國空雙評估、雙評價預判結果為基本與預測數據，將永久基本農田劃定、生態保護紅線調整優化作為第一優先序和城鎮開發邊界劃定的限制性約束條件，遵從“反向約束”規則（即劃定好城市周邊各種管控紅線及邊界后反向約束城鎮建設無序蔓延），平衡好城市發展與自然保護的關系，科學合理確定城鎮建設用地規模邊界。

4.1 實事求是，統籌保護發展，合理地在新一輪國空中做好永農保護工作

2009年開始二調工作以來至2019年，這一階段的各項基礎數據發生了較大變化，2019年，根據國務院部署安排，對我國國土進行了大面積的調查，實事求是、合理確定現有耕地面積，補足缺口方式采用將即可恢復和工程恢復為耕地等方法舉措，結合實際情況，對各鄉鎮進行充分調研，合理確定優先補足耕地的來源空間，達到劃定目標要求。

青州市現狀主要是種植作物是蜜桃、山楂、花卉、銀瓜等農作物。青州蜜桃、敞口山楂、彌河銀瓜等青州特色農產品，先后被納入國家地理標志產品保護，已形成品牌，全國知名度高，經濟效益好。經調研，每畝耕地種植農作物畝收入價格較高，種植糧食作物與栽植經濟林樹種明顯的收益差距導致農民種糧積極性不高。

4.2 穩定生態保護紅線劃定范圍，不合理區域進行局部優化

2019年6月以來，根據上級部署，在全國范圍內先行對國內的各項森林、水系、農田、保護區等各項指標、數據。結合現實情況，有序合理、實事求是的對上一輪環保部門劃定的生態紅線進行優化、合理調整分布，對不合理的位置進行優化，對農田、建設用地等進行生態紅線調出，最大化的實現生態紅線的合理。

4.3 合理劃定城鎮開發邊界，采用多種方式科學預測用地規模

一是貫徹以水為基礎，也是一個必須的條件，通過對水資源的合理分析、預測未來15年的使用量等一系列數據整合，得出結論。根據結果進行城市的布局、人口的分布于預測、農業產業布局以及結構的合理分配等。水資源作為現代社會發展的必要資源，這個條件為一個剛性要求。分析用水結構、水資源承載能力，并提出水平衡方案。隨著社會的飛速發展、工業、農業等行業用水比例的逐年提高，矛盾也比較集中、加劇。根據最新的水資源公報情況反映出的結果顯示，我市的水資源日趨緊張，時代在變革，社會經濟不斷提高，全國人民的收入也不斷提高，生活質量越來越好，水資源總量供需矛盾將日益緊迫。

二是根據人口變化趨勢與城鎮化情況進行分析。青州有良好的山水人文資源，高質量的文化、教育、衛生等公共服務設施，以及較為扎實產業基礎，今后十五年是青州工業化、城鎮化、現代化的關鍵時期。從規劃導向上應圍繞建設“海岱古韻風景城，齊魯創新轉化地”，繼續吸引外來人口就業居住，為旅游、康養等短期居住人口預留一定比例設施和用地，通過城鄉統籌發展進一步推動城鎮化進程。基于此，規劃預測了青州市人口和城鎮化水平。

近年來，青州重點發展全域旅游、文化康養產業，已在區域范圍內形成了良好的第二居所品牌，吸引了周邊地區的人購置第二居所。隨著旅游業發展水平的進一步提升，加上花卉、歷史文化等特色產業和城市名片的塑造，青州市的高品質現代消費服務還將進一步提升對區域人群的吸引力，尤其是年輕人以及對環境有要求的養老人群。因此，預計青州市未來外來人口將不斷增加，也需要將這部分人群考慮到人口相關服務配套中去。

三是城鎮化規模的發展，集中向城區集中靠攏。農村人口持續減少，分區城鎮化特征較為明顯。東北片區由于仍將保留一定規模的小農耕種模式，因此仍將保留一定水平的農村人口，西南山區人口將大部分遷移到中心城區或鎮區工作生活，中心城區周邊地區則將承擔更重要的經濟職能，保持更高水平的城鄉雙棲特征，中心城區與周邊地區的聯系以及空間關系也將更為緊密。

四是根據城市現狀，合理預估城市發展的潛力水平。青州市城鎮建設適宜性大部分地區建設條件良好。位于青州西部山地以及地震斷裂帶周邊，由于山地地形和潛在地震風險，上述區域不適宜進行大規模城鎮建設，應根據情況靈活地應對，對于適合進行大面積植樹、綠化的要合理進行種植，在現在糧食緊張的年代，適合進行糧食種植的還是要大面積進行糧食種植。

分區引導人地要素流動。結合分區特征，全市形成三類城鎮化地區。中心城區周邊10-15 公里半徑形成城鄉融合圈，是城鎮化重點發展地區。中心城區為人口吸納核心，功能組團為產城融合、兼具一定服務功能的地區。東北片區是城鄉聚落優化提升地區，引導人口用地向鎮區、新型農村社區集中。西南山區是鄉村聚落特色發展地區，引導生態敏感地區、地質災害高易發區人口向鎮區、中心村集中，鼓勵特色村因地制宜發展休閑旅游業。

分級構建城鄉聚落體系。規劃形成“中心城區—功能組團—中心鎮”三級城鎮等級體系，在進行規劃編制時充分考慮當地的實際情況，對于各鄉鎮中出現的中心低于的村莊進行合理分析；對于一些具有當地的風格、風貌的建筑以及具有歷史文化特色的村莊，進行多村莊的聚集，形成一定的村莊體系，并對具有同樣風格的村莊進行提升改造、對具有歷史文化的村莊進行合理性保護，保留原汁原味的村莊特色。對于一些逐漸失去人流量、居住人口的空心村進行合理的拆遷并點，逐步實現合理的規劃聚落體系。

分類優化全市高質量發展產業平臺。首先，依托高科技產業走廊，做強市級平臺。制定工業用地紅線，圍繞全市主導產業和新興產業，重點建設東部四大園區。聚焦創新引領，設立三處產業創新服務綜合體。其次，精選本地特色產業，規劃鄉鎮產業園區。政府主導，設立南部中小企業創業園等鄉鎮產業社區，引導同類型企業集群發展。圍繞涉農產業和富民產業，規劃多處農村小微園，根據上級政策，合理的對鄉鎮村中的效率比較低的土地、有經營性質的土地進行周轉運營。再次，政策倒逼，設立企業績效考核標準。對那些三高企業、產值低的企業，對低能耗、低污染、高績效企業進行土地、用能、稅收等方面獎勵。

五是摸清家底、框定總量。以現狀建設用地規模為基礎，以節約集約用地為原則，到規劃期末控制全市城鄉建設用地規模數量不超。

有機更新、挖掘存量。全市查清批而未用土地，制定政策積極推進批而未用土地消化，通過處置、收回、儲備等方式實現供而未用土地期末清零。全市識別城鎮低效用地，實現現有城鎮低效用地全面提質增效。至規劃期末，實現存量土地供應比例不低于中等水平。

全域整治、管控流量。以鄉村全域土地綜合整治為手段，加大建設用地整理力度，全面引導村莊工業用地入園入區、廢棄礦山復墾復綠、低小散村莊整合集聚，適度引導低效城鎮騰退轉換為開敞空間。規劃期內安排定量城鄉建設用地規模流量。

增存掛鉤、做優增量。為推動以增帶存、增存掛鉤機制，適度安排一定量的城鄉建設用地凈增量。深化落實省市戰略部署為指標配置原則，重點保障重大項目與平臺。

強化畝均、提高質量：著重提升用地績效，提高產業用地準入的績效門檻，全面彌補全市用地績效短板，爭取實現規劃期內產業用地效益倍增，單位用地績效提高。

5.三線劃定成果矢量化，劃定成果納入國土空間規劃矢量化數據系統，實現圖數一致

建設“一張圖”系統同步跟進三線劃定進度，將三調成果數據、現行規劃與現狀疊加分析數據等聯合入庫，可在“一張圖”應用功能中實現數據資源層層疊加瀏覽、空間統計分析、專題制圖和成果共享等應用功能，實現規劃編制全過程留痕管理，為規劃編制階段提供數據應用支撐。

總之，此次新一輪的國土空間總體規劃“三區三線”劃定將確定一個地區一個城市今后十五年的規劃，統籌考慮三條線的關系，考慮好發展與保護的關系，具有重要的意義和長遠影響，在劃定中要聚焦問題短板，客觀研判形勢，精準分類推進，精心謀劃，轉變思想觀念，統籌保護與發展的關系，科學合理確定城鎮建設用地規模邊界，不斷探索內涵式、集約型、綠色化的高質量發展之路。