數據信托助力“數據二十條”落地實施

祝世虎

2022年12月19日，中共中央、國務院發布了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，又稱“數據二十條”，從數據產權分置、促進交易流通、市場化收益分配、安全與治理、支持保障五個方面提出具體要求，以構建數據要素市場化的機制體制，促進全體人民共享數字經濟發展紅利。

數據信托是數據與信托的珠聯璧合，將數據的資源、技術、金融三重屬性與信托的制度、架構、功能、生態等多種優勢有效整合，并且與“數據二十條”提及的五個方面要求相得益彰，有效助力數據要素大市場落地生花。

數據要素化的發展邏輯

數據與生俱來具備資源屬性、技術屬性、金融屬性三重屬性。數據與眾不同的是價值的特殊性：數據價值不在于數據本身，數據價值來源于數據的技術加工，體現于數據的權益支配。數據與日俱增的是，數據要素的外部性對促進數據價值交換的數據要素市場化的客觀需求。

數據的與生俱來、與眾不同和與日俱增，共同決定了數據形態變化必將遵循：由數據記錄到數據資源、由數據資源到數據資產、由數據資產到數據要素、由數據要素到要素市場化的客觀規律。

數據資源化：由數據記錄到數據資源

數據最初以數據記錄的形態出現，是人類以數字的形式對客觀事物的描述。此時，玉隱石中，未經加工的原始數據記錄不能直接投入生產，不具備使用價值。

隨著對原始數據進行采集、標注、分析和存儲，此時，鑿石見玉，數據價值可以直接投入社會生產經營活動，數據記錄就轉化為數據資源，實現了數據資源化。

在數據資源化的階段，初步形成了數據產業化的雛形，數據的采集推動了工業互聯網產業的發展，數據的標注與分析孵化了大量的數據企業，數據的存儲推動了云存儲產業的發展。數據產業的規范發展，對應了“數據二十條”中提及的多方協同的數據治理模式。

數據資產化：由數據資源到數據資產

隨著企業內部的數據資源參與生產經營活動的深入，數據資源依托數據產品為企業帶來了一定的收益，企業會自然地按照資產的視角去管理數據資源，由此啟動了數據資產化的進程。

雖然數據資產的定義尚有爭論，但瑕不掩瑜，數據資產在法律界、產業界、學術界已經初步達成共識：數據資源在滿足以下三個條件時，可以轉化為數據資產。一是可控制，數據由企業合法擁有或控制；二是可獲益，數據有價值且能帶來未來價值；三是可量化，數據的價值可以合理計量。

數據資產化是數據進入市場流通的前提，是數據要素市場建設的前提。上述可控制、可獲益、可量化的三個條件分別對應了“數據二十條”提及的數據產權的分置、市場化收益分配、數據交易與流通中的價格機制這三方面要求。

數據要素化：由數據資產到數據要素

2019年，黨的十九屆四中全會明確數據為新的生產要素并參與收益分配，標志著從數據資產到數據要素的重大轉變。

隨著數據資產的價值創造由企業內部擴展到社會的生產經營活動，數據逐步具備了“生產要素”的特點：一是形成數據要素的過程需要其他生產要素的投入，如人力、技術的投入；二是數據要素可以賦能其他要素，如數據賦能人力產生了人工智能；三是數據要素可以催生新的生產方式并創造新的需求，如互聯網金融。

但是，不受約束和控制的要素必然會帶來新的風險，例如，一些科技公司通過掌控數據要素，間接控制了生產鏈條與財富分配主動權。所以“數據二十條”中提及了政府的調節引導作用與中小微企業雙向公平授權問題。

數據要素市場化

2020年4月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置機制體制的意見》提出加快培育五大核心生產要素市場：土地、勞動力、資本、技術、數據。2021年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建設高標準市場體系行動方案》、2022年4月《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》均指出“加快培育數據要素市場”。

數據資產化依托的是數據產品（服務），而數據要素市場化的本質是實現由數據產品到數據商品的轉化。

從底層邏輯上講，數據要素的準公共品（部分排他性和非競爭性）、規模經濟性及范圍經濟性等特點，使數據要素產生了很強的外部性。外部性會使數據要素擁有者缺乏生產和交易數據的動力，需要建立一系列基礎設施和政策措施促進數據要素供給方和需求方開展更多價值交換與創造，這一過程就是數據要素市場化。

數據要素市場化必然伴隨數據的資本化，數據信托、數據證券化、數據信貸融資都是數據資本化的途徑，其目的都是數據要素的市場化、社會化的合理配置。與此同時，也要遵照“數據二十條”防止資本在數據領域無序擴張形成市場壟斷等問題。

“數據二十條”解讀

立法方面，《中華人民共和國網絡安全法》已經實施多年，《中華人民共和國密碼法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等數據保護基礎性立法隨之密集發布，并結合各個具體領域管理部門規章規定，構建了我國數據要素安全流通的法律基礎。

實踐方面，以“數據紅利”牽頭帶動“改革紅利”已經形成了廣泛共識。地方政府積極組建大數據管理的職能機構，數據交易機構也在蓬勃發展，數據要素市場的產業鏈也在逐步形成。

在立法與實踐的基礎上，“數據二十條”的出臺是眾望所歸，不僅表達了國家以要素市場形式促進數據流通的目標，更是從產權分置、交易流通、市場化分配、要素治理、保障措施等方面細化了實施路徑。

數據產權分置

對于數據產權制度的建設，“數據二十條”細化了三方面的實施路徑：一是“數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權”等分置的產權運行機制。二是“公共數據、企業數據、個人數據”分類分級的確權授權機制。對于公共數據，注重依法依規，以模型、核驗等產品和服務形式向社會提供。對于企業數據，注重數據勢能的平衡，發揮國有企業、互聯網平臺、行業龍頭的作用，促進與中小微企業雙向公平授權。對于個人數據，注重個人權益，探索由受托者監督市場各參與方對個人數據的采集、加工、使用的機制。三是“數據加工使用權、數據產品經營權、收益權”的保護制度。在依法依規的大背景下，在具體實踐中，上述權益可依據合同約定予以承認和保護。隨著實踐的深入，相應的法律法規也在陸續健全和完善中。

數據交易與流通

由于數據要素與其他要素不同，數據要素的交易兼具合規安全、技術交互、金融交易等。為確保數據交易的安全與高效，需在合規安全的監管體系下，將數據的金融職能與技術職能進行適當的分離。

對于數據交易與流通，“數據二十條”從三方面進行了說明：一是合規與監管規則體系。貫穿合規與監管規則體系的關鍵詞是“標準化”。數據的標準化，推動數據整合與互通；技術的標準化，有助于數據要素的市場價格形成；市場的標準化，指的是建立全國統一的數據交易規則、安全等標準體系等。二是所商分離的數據流通與交易生態。本著將數據的金融職能與技術職能進行適當分離的初衷，將數據交易場所與數據商功能分離，交易場所主要承載數據的金融職能，突出國家級數據交易場所合規監管和基礎服務功能；數據商主要承載數據的技術職能，為數據交易雙方提供標準化、增值化的技術服務。三是突出強調跨境流通機制。鼓勵國內外企業及組織依法依規開展數據跨境流動業務合作，探索安全規范的數據跨境流動方式。

市場化收益分配

對于數據要素收益分配，“數據二十條”強調在政府的調節引導下，由市場評價貢獻的分配機制。其中，由政府引導調節是指引導數據勢能的平衡發展，防止資本在數據領域無序擴張形成壟斷，同時關注公共利益和弱勢群體；由市場評價是指強化基于數據價值創造的市場化的激勵導向，推動數據要素收益向數據價值（使用價值）的創造者合理傾斜，確保在數據價值開發的各環節中的投入具有相應回報。

（5）對外開放程度的提升同樣對產城融合發展水平的提高具有一定的正向作用。對外開放程度的影響系數為1.011，這說明在其他因素保持不變的前提下，當外商直接投資額每上升1個百分點，產城融合發展指數將上升1.011個百分點。這是因為隨著外商直接投資額的不斷上升，大量先進的生產技術、管理經驗被引入，增加了工作崗位，不但促進了產業發展，也助力了城鎮化的推進。

數據要素治理

對于數據要素治理，“數據二十條”強調構建多方協同的治理模式，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局。具體做法包括：政府創新數據治理機制，企業落實數據治理責任，以及社會力量協同治理。

保障措施

一是加強黨對構建數據基礎制度工作的全面領導；二是探索數據資產入表新模式；三是支持有條件的行業、企業先行先試；四是加強理論研究和立法研究，推動完善相關法律制度。

數據信托介紹

信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權利委托給受托人，并由受托人針對受益人的利益或特定目的，按照委托人的意愿，對信托財產進行獨立的管理、處分和風險隔離，以自己的名義管理和處分信托財產的行為。

當上述“財產權利”變為“數據”時，就形成了數據信托。目前對于數據信托定義的內涵和外延還在不斷變化，但已基本形成了如下共識：數據信托是一種關于數據要素的、市場化的、制度化的、功能化的、結構化的、形成共識的數據生態框架。

在數據要素市場化階段，信托的成熟框架，疊加數據商品的金融屬性增強，有助于市場化地促進數據要素的合理配置，發揮數據要素對經濟社會發展的乘數效應。

數據信托助力“數據二十條”落地

傳統信托機制與數據的特性相結合，能夠有效助力“數據二十條”的落地實施。數據信托的制度優勢有助于數據確權；數據信托的風險隔離與信任優勢有助于數據流通；數據信托的權益優勢有助于數據要素的收益分配；數據信托的服務優勢有助于構建數據要素的治理生態；信托制度的通用性有助于數據的跨境流動。

數據要素化過程中的信托雙層所有權架構優勢

如上文所述，數據的金融形態包括數據資源化、資產化、要素化和市場化。但是，在一般情況下，數據的持有者徒有權利之殼，但受制于數據量的匱乏、數據技術能力的不足以及經營能力的限制，其擁有的僅僅是數據記錄；數據的加工者徒有技術能力，數據經營者徒有經營能力，但受制于傳統“知情—同意”等授權模式的局限性，也很難形成數據資源化、資產化、要素化和市場化的數據金融形態的轉變。

上述困境的本質在于數據自身價值并非來源于數據本身，而是來源于對數據進行支配的權利，其共識的解決途徑是將數據實質所有權與名義所有權分離，而這恰恰與數據信托的雙層所有權架構榫卯相扣。

數據確權中的數據信托制度優勢

“數據二十條”中提出的持有權、加工使用權、經營權的分置機制與信托制度的委托人、受托人、受益人的制度安排相契合。

從制度角度看，信托制度設計之初就是基于對財產及財產權管理，按照委托人意愿，以受托人名義，為受益人管理信托財產。這樣就可以將數據的分置產權分別賦予不同的信托當事人。就具體操作而言，委托人具有數據的持有權，將數據及相應權益設立信托；受托人具有數據的加工使用權、數據產品經營權等，遵循信托目的，為受益人的利益托管、運營、轉讓數據或權益。

數據流通中的數據信托風險隔離與信任制衡優勢

“數據二十條”中提出，建立數據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數據可信流通體系。這與信托的獨立性原則、信托的信任機制異曲同工。

信托的獨立性原則能夠保障信托財產獨立于信托委托人的其他財產，免受其他財產相應債權人對信托財產的追索。在數據要素流動過程中，每個環節都可能面臨數據滅失、泄露、篡改、誤用等風險。信托財產的獨立性原則能夠有效地進行風險隔離。

信托的信任機制能夠有效解決數據要素流動過程中的信任問題。對于信任問題，一般會從技術與制度兩個角度來解決：從技術角度看，區塊鏈、隱私計算為數據的流通提供了底層的安全框架；從制度角度看，數據信托制度使當事人之間產生了信任制衡，這種制衡將會貫穿于數據要素全流通過程。

數據信托風險隔離與信任制衡的優勢，可以有效地促進數據要素流動的效率，從而達到數據資產最優配置目的。

數據要素收益分配中的數據信托的權益優勢

“數據二十條”中提出的數據要素市場化配置與按價值貢獻的分配機制，恰恰體現了數據信托的權益優勢與市場化優勢。

在數據信托體系中，數據的形式與數據的權益可以進行有效劃分，能夠更加靈活地將多項權益分配給多元主體。

一是通過數據權益的不斷交易，形成數據要素市場定價機制，推動以公允價值方式進行市場定價，實現數據資產入表。二是借鑒信托成熟的產品形式，以信托受益權的轉讓和交易方式，創新數據證券化、數據質押融資等數據信托產品。三是數據信托有助于引入更廣泛的社會資本和投資者，豐富數據要素市場的參與者與資金來源。

數據要素治理中的數據信托服務優勢

“數據二十條”中提出，構建多方協同的治理模式，明確各方主體責任和義務，規范市場發展秩序。信托服務則具備將政府、企業、社會等多方主體，資金方、資產方、技術方、交易商與交易所等多方角色進行撮合，形成數據要素的社會治理的能力。

信托公司作為持牌金融機構，在政府及監管部門的指導下，以市場化方式，將數據資產設計為信托產品，撮合數據運營商、交易商、交易所、社會投資者構建一體化的數據要素社會治理生態。

數據跨境流動中的信托制度的國際通用性優勢

“數據二十條”中提出，鼓勵探索數據跨境流動與合作的新途徑新模式。信托制度的國際通用性使得數據信托將會成為數據跨境流動與合作的新途徑、新模式之一。

在數據要素跨境流動的過程中，制度與技術的通用性尤為重要，各國數據制度的多樣性和數據技術的復雜性加劇了數據要素跨境流動的難度與風險。由于信托制度的國際通用性較強，用信托作為數據要素跨境流動的管理模式有助于提高效率且降低風險。