用能權法律屬性辨析

潘曉濱 劉韋廷

（天津財經大學 天津 300222）

引言

從2015 年《生態文明體制改革總體方案》提出“推行用能權交易和碳排放交易制度”到《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 中提出“建立健全用能權初始分配制度”，再到2022 年《“十四五”節能減排綜合工作方案》提出“深化用能權有償使用和交易試點”，用能權這一概念的提出已有數年的時間，但對其法律屬性卻一直處于爭議之中。法律對某一事物的調整手段主要取決于該事物的法理屬性，因此合理的界定用能權的法律屬性一方面為用能權未來的發展提供堅實的基礎，另一方面也能夠給用能權交易制度在實踐方面提供更有力的理論基石。

1 關于用能權概念的界定

國家發改委發布的《用能權有償使用和交易制度試點方案》并未對何為用能權進行明確的界定，但根據目前已有的四個試點省市在其發布的《用能權有償使用和交易管理辦法》（簡稱《管理辦法》）中可知，浙江省發布的《管理辦法》對用能權的界定為“用能單位經各級人民政府節能主管部門確認，在一定時期內依法取得可使用、可交易的能源消費量的權屬”；四川省發布的《管理辦法》對用能權的界定為“在能源消費總量和強度控制的前提下，用能單位經核發或交易取得、允許其使用或投入生產的綜合能源消費量權益”；河南省發布的《管理辦法》對用能權的界定為“在能源消費總量和強度“雙控”目標及煤炭消費總量控制目標下，用能單位經核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費量的權利”。

從各省《管理辦法》對用能權的界定可以看出，用能權并非是對用能單位運用能源進行生產的權利的確認，也不是對用能單位取得多少能源消費量的確認，而是為了實現能源消費量“雙控”的目標，各級政府賦予的用能單位能夠通過分配或交易取得能源消費量的權利。因此，本文認為用能權是指國家在實現能源消費總量和強度控制基礎上，用能單位通過各級政府機構的行政許可行為或市場交易取得的，以能源消費量為標的的復合型財產利益。

2 用能權的法律屬性分析

2.1 用能權不是一種自然權利

用能權是否是一種自然權利，學界有不同的認識。傳統民法理論認為，用能單位作為煤炭、天然氣、電力等能源的所有者，享有對能源的“直接支配權，并排除他人干涉”[1]。還有學者認為，用能權是企業發展的自然權利，是企業發展的應有之義[2]。

首先，本文從環境倫理學角度分析，我們之所以認為人類是水資源、煤炭等各種自然資源的所有者，是因為我們長期以來都是從“人類中心主義”的角度去思考人與自然的關系，認為可以通過犧牲自然的方式來獲得人類社會的長遠發展，因此所有的自然資源都是人與生俱來擁有的。但正是在這樣的環境倫理學觀念下，隨著工業化的不斷發展，自然生態受到了嚴重的破壞和污染，甚至于威脅到人類自身的存亡，人類對自然的思考逐漸從“人類中心主義”轉到了“非人類中心主義”上，非人類中心主義環境倫理學則認為生物都有其自在價值，尊重生物的自在價值是實現人與自然和諧平等的內在要求。

其次，因為山川河流、煤炭等自然資源往往是處于天然狀態的，任何人都可以按照自己的意志隨意地使用這些資源，并在長期的使用當中逐漸形成“這些公共物品是人類享有的天然權利”這樣一種習慣。但實際上這些自然資源在我國是由國家享有所有權的，國家通過默示的方式許可公民運用這些資源實現自身的生產生活，從本質上講公民對于這些自然資源通常享有的是使用權，而非傳統意義上的自然權利。

因此對于自然資源，認為其是用能單位發展所必需的、能夠隨時為人類所用、人類對其具有支配與被支配的關系，就將用能權歸結為自然權利，是武斷的，是對濫用資源給人類帶來巨大災難的漠視，也是對國家享有自然資源所有權這一本質的認識不足。

2.2 用能權是一種技術性權利

從用能權的產生來看，用能權是國家面對生態環境惡化、不可再生資源逐漸減少的情況下，為了維護同代人、代際人的生存環境實現可持續發展而提出的一個具有深刻社會背景和政治意義的概念。自然資源的公共性碰到“經濟人”的有限理性，往往會引起市場主體為了追求自身利益的最大化而濫用自然資源的情況出現，這也是哈丁“公地悲劇”所闡述的：公共物品受到的保護往往是最少的。同時還會出現“負外部性問題”，即市場主體在利用自然資源追求自身利益最大化時，往往不會將其行為給外部的第三人或社會整體帶來的代價計入其支付的成本當中，導致這些成本只能由社會或第三人來承擔，造成上述所說的生態環境惡化以及社會主體承擔不應有的額外負擔。

因此，為了解決環境污染問題，國家往往通過行政控制的手段進行規制，如對污染物的排放等。但是在多種行政手段的作用下，污染物排放控制的效果仍然差強人意[3]，還導致因為行政手段的過多介入造成企業的生產效率低下、節能減排的積極性降低，所以為了緩和這一矛盾，根據經濟學理論中的“科斯定理”，即將市場機制引入環境領域以及“使市場在資源配置中起決定性作用”這一定位，通過政府和市場兩只手來實現環境治理。

“科斯定理”被運用到環境治理中已是世界各國公認的一個手段，如歐盟的白色證書制度、美國的節能認證機制等。我國在對企業的節能、用能方面也引入了經濟學理論，并且針對我國的實際情況創新性地提出了“用能權”這一概念，所以可以認為用能權是經濟學界技術構造的產物，屬于技術性權利[4]。

3 用能權兼具公權與私權的雙重屬性

用能權作為一種技術性權利，是為了滿足國家治理環境的要求，用能主體通過行政機構的行政許可行為獲得的，能夠在用能權交易市場中流通的“商品”，因此用能權兼具著公權與私權的雙重屬性。

3.1 公權屬性：國家能源管控的政策性目標

首先，從初始用能指標的取得上來看，用能單位獲得的初始能源指標只能通過政府的行政行為取得，并且不是所有的用能單位都擁有同樣的初始用能指標，而是在政府規定的“能源消費總量控制目標” 的基礎上，區分能耗不同的企業實行不同的配額制度，這與一般的市場通過供給與需求的反映自行進行資源的分配有著很大的區別，是國家有意識地按照其目標進行干預的結果，顯示出了很強的國家管控內涵。

其次，國家對不同用能單位分配不同比例的初始能源消費量主要是為了實現當前能源管控的階段性目標，但隨著減排降碳等一系列節能措施的實施，能源消費總量可能在不同的政策時期有不同的規定，在此基礎上所設定的用能權也會有不同的表現形式或內容規定，因此可以得出用能權并不是一個單純意義上傳統的相對穩定的權利，具有極強的政策性。

3.2 私權屬性：以財產利益為內容

對于用能權的私權屬性，各學者有不同的觀點和看法。有學者認為，用能權是具備所有權全部權能的準物權；有學者認為，用能權是一種基于國家管控形成的復合性財產利益。用能權作為一種具有公權屬性的權利，同時還具有著私權屬性所特有的排他性、可交易性以及經濟性價值，用傳統物權劃分體系來界定用能權的屬性可能存在著理論上的障礙。

（1）用能權不是物權

根據《民法典》的規定，物權是指物權人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。用能權盡管是一項由國家為了特定政治目的制定出來的權利，但從實踐來看，用能單位在取得用能指標后能夠按照自己的意思排除他人干涉和侵害，具有排他性。該指標也能夠投入到用能權交易市場當中進行買入和賣出，以獲得財產利益或實現維持自身生產發展的目的，具有可交易性。同時用能權也具有如商標權等物權的無體無形特征，似乎擁有物權的全部性質。

許多學者認為用能權與排污權等與自然資源使用有關的權利一樣，在是否具有客體上存在著爭議。但本文認為用能權并沒有具體的客體。如上述所說，用能權并不是用能主體單純對能源使用的權利，而是對能源消費額度的使用，“配額”是能源消費量的數字化、觀念化的體現，是通過數學技術及數據測算推論、統計出來的數字組合，它與個人的技術能力、數據分析更新程度有著很大的關系，其個體性格難以確定，并不是傳統理論中的獨立物、特定物，并不是具體的客觀實在。而確定一個權利是否為物權的首要條件，即是否為可以特定化的物。因此基于物權法定這一原則以及當前物權體系的制約下，將用能權歸結為物權有權利構成要件上的缺憾。

（2）用能權是一種事實上的財產性利益

所謂利益就是為了滿足人類的生存和發展而產生的人類對某一事物的客觀需求。根據利益的定義，我們分析可知，能源作為國家發展、人類生活必不可少的要素之一，是每個國家、個人都想擁有的一種客觀需求，因此我們可以確定地說，作為調節能源消耗量的用能權，其本質上內涵著一定的利益價值。利益有很多種不同的區分，財產利益是一種法律確認和保護的、能用金錢度量其價值的、可以轉讓的利益形態[5]。對于用能權來說，其完全具備財產利益的構成要件。

首先，用能權具有排他性，這里的排他性即是指它有法律的確認和保護，用能單位在獲得政府部門分配的初始配額后，可以不受他人和公權力的干預，按照自己單位的具體情況決定如何使用該配額。該部分配額盡管是經行政許可方式取得的，但相關政府部門也無權隨意收回。并且在用能權受到損害的情況下，權力機關還應保護受到損害的用能單位。從事實層面上講，其已經具備了私法上的財產屬性，即公權力不得隨意侵犯私人的財產，同時還應給予相應的保護。

其次，盡管當下用能權指標是由政府部門免費分配給用能單位的，但這并不意味著用能權不能用金錢來衡量其價值。一個物品的生產需要多少的能源消費量往往是有據可循的，根據用能單位在一定時間范圍內能耗的多少，可以粗略估計出生產了多少產品，而這些產品本身是有價值的，政府機構根據計算統計，按照能耗高低分配給不同的用能單位相應的能源消耗配額，一方面是為了促進用能單位使用更節能、更高效的設施設備，提升企業的生產效率并減少能源的使用，另一方面政府的配額也是在確定每個用能單位能源消耗的基礎上計算出來的，這本身就賦予了能源消費配額一定的經濟價值，因為能源的消耗實際上就是物品的產出和物品價值的體現。同時用能單位在有剩余或者不足時還可以通過市場交易的方式，獲取相應的利益或取得所需的能源，這也使用能權在事實上擁有了能夠用金錢來衡量的價值。

最后，用能權具有可交易性。所謂的可交易性也就是可轉讓，轉讓是交易的外在表現形式。用能權制度的全部構造包括了“用能權的有償使用”和“用能權的市場交易”兩個子項制度[6]，用能權的市場交易制度是產權制度在環境領域的體現，也是行政權力介入環境治理領域沒有明顯成效后的第二條路徑。我國從計劃經濟轉向市場經濟后的實踐證明，通過市場實現資源的優化配置是可行的，而產權制度的廣泛應用也證明了產權制度對于經濟效率也有著極大的影響，并且產權制度還可以將成本或收益的外部效應內部化。根據《試點方案》的具體規定，用能單位可以將其剩余的能源配額通過二級市場向其它用能單位賣出從而獲得一部分收益，同時能源配額不足的用能單位也可以通過二級市場向其它用能單位買入配額以此免受行政部門的處罰。這樣的設置使以能源消費量配額為標的的用能權具有可交易性，同時也促進了用能單位合理地使用能源進行生產，倒逼用能單位提升其生產效率，主動配合政府的節能減排工作，達到能源消費總量控制的宏觀目標。

3.3 用能權雙重屬性的兩個方面

由于用能權兼具了公權和私權的雙重屬性，因此用能權既有其積極性也有其消極性。就其積極方面而言，將產權制度引入到用能權交易制度當中，能夠明確各方主體擁有對資源的排他性的占有和使用，減少市場主體的交易費用，增加市場主體有效運用資源的動力，從而實現資源的最優化配置，同時達到節約能源的總體目標。就其消極方面來說，用能權的產生和取消主要由公權機關決定，公權力對用能權這一財產利益具有較強的主導性，而私權利在對抗公權力時又處于天然的弱勢地位，因此應當明確區分政府職能范圍，對政府行為加以監督和管理，制止和禁止擾亂用能權交易市場秩序的越權行為。

結語

能源利用的低效與無效導致環境持續惡化所帶來的災害已經在世界范圍內顯現，如何提高能源使用效率、如何提高公眾保護環境的意識已成為當前世界各國面臨的問題。用能權交易制度是我國為實現能耗控制目標和能源高效利用而提出的一項創新性制度，用能權權利屬性的確定作為該項制度的基礎，界定好用能權的權利屬性關系到各方參與者行使該權利是否有可靠的法律依據、關系到能否成功構建用能權交易制度、關系到能否為世界各國解決資源短缺問題提供一個良好的借鑒方案。

將用能權界定為一種兼具公權與私權雙重屬性的技術性權利，既能夠實現用能權作為一種私人財產權在市場的流通、轉讓、消滅等各環節中發揮作用，也給市場主體行使該權利提供法律依據和保障，從而形成具體的用能權交易制度，也給公權機關以依據政策的變化調整用能權相關內容的權力，使用能權在不同的階段中發揮出最高的效用價值。用能權所具有的雙重屬性，還內涵了私權主體與公權主體的相互監督，任何一方在行使該權利時都應尊重對方，將自己置身于對方的監督下，嚴格按照法律的依據進行，進而充分發揮用能權的價值，維護用能權交易市場的正常運行。