農村土地確權工作存在的問題及解決措施

潘海濤

（洪湖市開發區自然資源和規劃所，湖北 洪湖 433200）

按照《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》的要求，全國各地都在積極開展農村土地確權工作，各級政府、農業農村部門、財政部門堅持密切配合，然而取得了農村土地確權工作的良好成效[1]。目前，較多省份通過認真開展農村土地確權工作，可以有力夯實農村的土地管理，土地管理的水平大為提高，對農村經濟社會發展有十分大的裨益。不過農村土地確權工作涉及農民群眾的切實利益，同時需要多部門的協調參與，導致在實際推進工作時不可避免地存在問題和困難，從而影響到農村土地確權工作的最終成果。因此，后續還必須要進一步積極開展農村土地確權登記頒證工作，解決好所存在的問題，促使可以全面完成這一項重要基礎性工作。

1 農村土地確權工作存在的問題

1.1 存在思想顧慮

在思想認識層面，一些基層領導干部存在思想顧慮，同時一些農民群眾對確權工作的認知度有所不足。從基層領導干部的角度而言，不同程度地存在“三怕”的思想顧慮，一是害怕工作中誘發農村長期以來所積累的矛盾，二是害怕增加后續征地工作的難度，三是害怕影響流轉土地經營權。正是因為存在“三怕”，導致一些基層領導干部對農村土地確權工作的積極性、認識均有所不足，在實際工作中存在“慢作為、不積極、不主動”的現象。除此之外，因為一些基層領導干部對農村土地確權工作的思想顧慮較重，所以始終都堅持過于謹慎的態度，實際工作顯得較為被動，影響到農民群眾的參與度與配合度。

1.2 政策法規的缺失

在政策法規方面，存在未能有效堅持落實“確地為主”的原則，從而影響到農村土地確權工作的成效。因為歷史原因，一些省份或地區并未能嚴格有效地落實土地管理制度及土地承包政策，導致農村土地承包經營關系較為錯綜復雜，存在較嚴重的農地非農化用途的問題。另外，較多地區存在著“人地矛盾”尖銳的問題，特殊群體面臨著“無地可分”“爭相要地”的情況，主要是入贅男、外嫁女、早期外出返鄉人員[2]。除此之外，一些省份在承包期內會調整土地承包關系，可能無法完全符合法律政策，不過卻已經被農民群眾認可并成為既定事實，從而導致后續進行農村土地確權工作面臨較多的困難，增加了農村土地確權登記頒證工作的艱巨性、復雜性。

1.3 制度設計亟需跟進

在農村土地確權工作的制度設計方面，當前還存在著一些尖銳問題，制度設計并未有效跟進。在實際推進農村土地確權工作時，因為牽涉面較為廣泛，同時各省份的情況有所差異，村各異，所以單純用一種模式和一種制度并不能很好地解決問題，當制度的優勢與作用未能有效發揮時，必然無法確保農村土地確權工作統籌推進。另外，一些省份的城市郊區已經改變耕地用途，確權時牽涉到征地制度，如何協調處理土地確權制度和征地制度是一大難點。除此之外，農村土地確權工作中因為牽涉到農民群眾的切身利益，所以為確保工作的有效性，必須有一個健全可行的確權監督檢查制度，全程做好監督管理，當前在這方面還有所缺失。因此，在農村土地確權工作中，鄉村治理、土地確權、產權制度都應該與農村土地確權工作同步跟進。

1.4 確權經費缺口較大

農村土地確權工作具有復雜性和專業性，牽涉的利益主體較多，所以需要持續性地進行資金支持。從當前較多省份所開展的農村土地確權工作來看，所需要經費投入較大，但缺乏持續性的資金投入，導致正常的農村土地確權工作不能有效推進。比如南方的一些省份地形地貌較為復雜，地塊具有零星分布的特點，進行土地確權時需要投入較多的資金，即便是使用小飛機拍攝1∶2000影像圖，也存在拍攝成本高的問題。因為農村土地確權的成本高，導致一些省份頻頻面臨確權經費缺口較大的問題，正常的農村土地確權工作無法有效推進，或者是所完成的工作質量難以有效保證，同時工作進度慢，難以滿足工作要求。針對這一問題，后續還應該多方面協調農村土地確權工作的資金，或者是省份內部應該做好統一協調工作，可以組織統一航拍，必須按照國家規程標準拍攝1∶2000航拍影像圖。

2 農村土地確權工作存在問題的解決措施

2.1 積極革新思想觀念，認真履行職責

針對農村土地確權工作中所存在的思想顧慮問題，必須要積極革新思想觀念，充分意識到農村土地確權工作的重要地位。為達成這一目標，基層領導干部要積極學習和解讀《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，對農村土地確權工作的部署安排有清晰的掌握[3]。對于工作中遇到的問題，可以堅持問題導向進行深度的調查研究，及時找到解決問題的方法和路徑，從而確保農村土地確權工作可以抓細、抓實、抓徹底。與此同時，基層領導干部和參與農村土地確權的工作人員要認真履行職責，發揮好自身職能，全身心參與在農村土地確權工作中，不僅要發揮好積極性和主動性，還要努力形成工作合力。除此之外，應該足夠重視有關于農村土地確權工作的宣傳、培訓、調研工作，向農民群眾詳細講解農村土地確權的相關知識，解決農民群眾在農村土地確權登記頒證過程中所存在的疑惑。總之，在深入推進農村土地確權工作的過程中，必須堅持正確的思想觀念，貫徹落實相關的部署安排，幫助農民群眾吃下“定心丸”。

2.2 完善各種政策法規

針對農村土地確權工作中所存在的政策法規缺失問題，要有針對性地完善各種政策法規，彰顯政策法規的效力，從而為農村土地確權工作的扎實推進奠定堅實的基礎。在完善農村土地確權工作的各種政策法規時，可以重點從三個方面入手。第一，始終堅持將土地承包經營權作為重點，遵循《物權法》《農村土地承包法》這些法律法規的要求，認真開展農村土地確權工作，依法維護農民群眾的權益。與此同時，要對《農村土地確權工作流程圖》《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》《農村土地承包經營權確權登記頒證工作技術操作規范》這些實施方案或政策法規做好深度分析，確保在實際開展農村土地確權工作時可以有政策指引。第二，自然資源部門、農業農村部門、財政部門要做好協調工作，分析當前農村土地確權工作推進中所存在的問題，貫徹“確地為主”的原則，有針對性地完善工作制度及政策法規[4]。在此過程中，應該對不符合政策法規的工作理念和行為進行積極轉變和不斷調整，確保農村土地確權工作可以在法律法規的約束范圍內進行。第三，應該深入開展政策研究工作，及時發現農村土地確權工作中所存在的重大政策性問題。在此基礎上，做好多角度的分析與論證，并謀劃對策措施，不斷加強糾紛仲裁體系建設。對于農村土地確權工作中所出現的問題，要及時啟動鄉村調解方案，確保始終有司法保障，科學解決農村土地確權工作中的糾紛。通過做好這三個方面的工作，可以為農村土地確權工作奠定政策支持，后續工作開展時的艱巨性、復雜性可以大為減輕。

2.3 統籌推進制度設計

針對農村土地確權工作中所存在的制度設計亟需跟進這一方面，要堅持用系統性的思維，找準制度設計的切入點，統籌推進制度設計。在農村土地確權工作的制度設計中，可以重點從三個方面切入。第一，建立健全農村土地確權工作領導協調制度，如果條件滿足，則可以建立聯席會議制度，省委、省政府領導人應該參與其中，協調各個部門積極參與在農村土地確權工作中。依托聯席會議制度，促進各個部門的協調配合，同時做到各負其責，協調推進農村土地確權工作。第二，建立健全農村土地確權工作的監督檢查制度，對所開展的確權工作進行督促指導。在農村土地確權工作推進過程中，應該定期或不定期地進行成果驗收，發現工作中所存在的問題，比如要檢查是否存在土地確權糾紛與新矛盾。對于所發現的問題，要及時督促指導和改進，按照要求完善土地承包經營權調查和土地承包合同，并應該建立健全農村土地檔案管理制度，保障農村土地確權工作的穩步推進。第三，持續性地完善土地承包經營管理制度，確保農村土地確權工作有效推進。在此過程中，可以考慮先進行試點，在農村土地確權工作中發現所存在的問題，確定土地承包經營管理制度是否具有歸屬清晰、流轉順暢的特性，極力凸顯家庭承包經營的基礎性地位。在完善土地承包經營管理制度的過程中，必然存在一些尖銳的矛盾，此時需要發揮好民主協商、司法訴訟、調解仲裁的作用，成功化解農村土地確權和經營管理過程中的糾紛，這樣能夠有效地落實農村土地確權登記頒證工作，踐行農村產權制度，切實保護好農民群眾的利益。

2.4 協調落實確權經費

針對農村土地確權工作中所存在的確權經費缺口較大這一尖銳問題，當前必須要協調落實確權經費，避免影響到土地確權工作的正常推進。在協調落實確權經費時，可以重點從三個方面入手。第一，國家財政給予補助10元/667m2，當地政府要積極協調財政補助經費，確保財政補助經費可以及時到位并有效利用，確保可以為農村土地確權工作而服務。第二，1∶2000航拍影像圖是農村土地確權工作得以有效開展的重要基礎，必須認真對待，協調好資金投入，確保有足夠的資金用于航拍作業。為有效控制成本，地方政府可以采取招投標方式，吸引有相關資質的企業參與在航拍作業中，一方面控制航拍成本，另一方面確保航拍質量。第三，在協調落實確權經費的過程中，可以考慮社會力量參與其中，地方政府可以吸引社會力量發揮資金優勢、技術優勢和組織優勢，并在各方面給予優惠政策，推行共同參與、共同分享成果的機制。總之，后續依然要做好研究工作，探究農村土地確權工作的資金投入方式，統籌協調落實好市縣財政補助經費。

3 下一步進行農村土地確權工作的新思路

當前已經有較多省份全面完成農村土地確權工作，有力夯實了農村土地管理，對促進農村經濟發展有十分大的裨益。針對當前農村土地確權工作中所存在的問題，應該始終堅持創新意識，探尋工作的新思路，扎實推進農村土地確權工作。

下一步在進行農村土地確權工作時，應該在三個方面多做思考和下功夫。第一，重視農村土地確權工作的宣傳與培訓，便于后續的各項工作能夠扎實推進。在開展宣傳工作時，可以考慮由電視臺制作與播放農村土地確權公益宣傳片，還可以制作農村土地確權流程掛圖。為幫助農民群眾加深理解，可以設計農民畫和宣傳資料，同時可以組織各種形式的培訓會。對于在農村土地確權工作中所遇到的問題和挑戰，應該定期或不定期地組織各種教育培訓活動，從不同角度講解農村土地確權工作的內容、制度及方式方法。如此一來，可以培養一大批優質的農村土地確權工作的人才隊伍，擁有人才優勢。第二，在農村土地確權工作推進過程中，應該動態化進行監督指導，一方面是確保確權工作扎實推進，另一方面是便于及時發現問題和解決問題，有效落實工作制度和責任措施[5]。對于農村土地確權工作中所涌現出的先進典型，應該做好推廣與宣傳，并總結工作經驗，始終確保農村土地確權工作處于有效狀態，避免低效化或無效化。第三，農村土地確權工作中存在著較多問題，常見問題是權屬不明、地塊面積不準確、四至不清楚、登記簿不健全的問題，都應該針對性地解決。為有效解決所存在的問題，要健全制度體系、政策法規，當前所遺留的土地承包問題要協調解決，確保能夠有力夯實農村土地確權工作的基礎。

4 結語

農村土地確權工作的重要性與必要性是毋庸置疑的，當前已經取得良好的成效。對于所存在的問題要科學解決，避免影響到農村土地確權工作的整體成效，后續在推進農村土地確權工作的過程中，要堅持將人才優勢、技術優勢、制度優勢、政策優勢、資金優勢全部發揮出來，并形成工作合力，為農村土地確權工作奠定堅實基礎，借助農村土地確權工作有力促進集體產權制度改革。