洛社鎮農業產業結構調整的方式、影響及相關建議

曹利強

（無錫市惠山區洛社鎮農業農村局，江蘇 無錫 214187）

2020年之前，洛社鎮農業的兩大主導產業為蔬菜和水蜜桃。其中水蜜桃約8000畝，主要分布在洛社鎮西南片--楊市片區，與惠山區陽山鎮共享國家地理標志--“陽山水蜜桃”品牌，經多年的發展，水蜜桃產業已形成了從種植到銷售再到物流配送的較為穩定的發展體系，生產面積近年來也趨于穩定，洛社鎮將繼續保持，今后適當地進行優化提升。2020年之前洛社鎮蔬菜面積約666.67hm2，其中惠山區洛社鎮精細蔬菜產業園連片區域面積約466.67hm2，主要以散戶承包種植的模式為主，生產方式粗放，存在著諸多問題，難以滿足鄉村振興中提出的 “產業興旺、生態宜居”的要求，因此2020年開始，洛社鎮開始進行產業結構調整，將原先的萬畝蔬菜調整為高標準稻麥產業+高質量蔬菜產業的結構。洛社鎮所處的江蘇省無錫市惠山區，屬于經濟發達地區，農業生產總面積較小，規模化程度相對較低，以發展都市農業為主。

1 調整產業結構的主要方式

洛社鎮產業結構調整主要涉及兩方面：一是退出部分蔬菜產業，改為種植糧油作物，提升本地的糧油作物的生產能力；二是對原有的蔬菜產業進行提檔升級，改造大棚設施，提高蔬菜產業水平。具體措施如下：

（1）清理對環境影響較大的蔬菜種植區以及拆除農用房、簡易棚架等。以鎮區內主要道路兩側200m為重點整治區域，全面拆除老舊大棚及農用房，累計拆除蔬菜大棚225.8hm2，拆除磚混結構農用房14514m2，拆除彩鋼板房43202m2，退出水生蔬菜約40hm2，涉及農戶約700戶。

（2）新建高標準農田200hm2。由洛社鎮人民政府主導，統一規劃設計，在拆除大棚的區域以及水生蔬菜種植區域建設高標準農田，實行水稻與小麥、油菜輪作模式。

（3）新建高標準、規模化蔬菜基地以及配套設施。新建高標準蔬菜基地43.33hm2，以及葉菜分揀配送中心、農業展示中心，建成后租賃給叮咚買菜。

（4）提標改造大棚設施。將洛社鎮精細蔬菜園核心區的60hm2大棚進行提檔升級，改進大棚結構，使其適合全程機械化作業，并提升其防雪抗災的性能。

2 產業結構調整帶來的好處

（1）農田環境顯著提升。原先連片的大棚蔬菜種植區域，農戶為了方便生產，在農田旁邊搭建了彩鋼板房用于居住，平均每0.67hm2農田就會存在一個面積約100m2私搭亂建的彩鋼板房，農戶的生活垃圾、蔬菜的秸稈等都堆放在路邊，滋生蚊蟲，且每逢雨季田間道路就泥濘不堪，極大影響了農田、農村環境。通過此次產業結構調整，部分蔬菜大棚區域改成了連片水稻田，按正常生產需求，上千畝的稻麥種植區域只需要1個100m2左右的農業設施用房用于存放農資農具等，大量減少了違章搭建，且水稻、小麥等產生的秸稈相對于蔬菜大大減少，且可以粉碎后全量還田，另外，稻麥等糧油作物種植也不會像種植蔬菜一樣產生難以處理的塑料薄膜。在當下對農村人居環境的要求日益提升、各地設置農村人居環境紅黑榜制度，以及各地爭創文明城市的大背景下，改善農田環境對提升農村整體環境的作用就更加突出。

（2）降低了管理成本與管理難度。原先蔬菜種植區域的管理成本主要來自以下幾方面：一是安全生產管理的成本，政府農業農村部門以及相關村、社區必須不定期地對農戶的居住場所進行用電用氣安全隱患排查，尤其是在當下燃氣安全日益重視的背景下，每逢節假日還需進行專項檢查，若發現安全隱患，整改的費用往往由所在村、社區承擔，例如無錫地區全面禁止在菜農公寓及農用房內使用煤氣，但是考慮到農戶生活所需，很難全面落實，如今拆除了大部分農用房后，只需對少數農用房和菜農公寓進行線路改造，將煤氣改為使用電磁爐即可；同時，洛社鎮農產品質量安全監管站每年還需檢測蔬菜農殘900批次以上。二是環境維護的成本，由于蔬菜種植會產生大量廢棄菜葉、藤蔓等，因此鎮政府專門建立了廢棄物處理中心，安排專人定期到田間收集蔬菜廢棄物運送至廢棄物處理中心統一處理。另一方面由于散戶較多，466.67hm2區域內有農戶700余戶，每天產生大量生活垃圾需要處理，每年在環境維護上投入將近50萬元。三是處理違章搭建的成本，蔬菜種植區存在大量違章搭建的棚房，雖然責任村定期巡查，但仍屢禁不止，一旦國土部門通過衛星拍攝到，就需要進行拆除，而拆除時農戶就會要求給予一定補償。經過此次產業結構調整，一是農戶基數大大減少，政府部門及責任村進行安全檢查的工作量大大減少，整改難度也大大下降，對于用電用氣安全隱患的整改，只需投入少量資金。二是對于原先的蔬菜種植區域不需要安排專人進行處理，減少了環衛方面人力物力的投入。三是違章建筑全部清零，并且由于沒有了蔬菜大棚的遮擋，違章建筑可以早發現、早處理，減少了各種矛盾的發生。

（3）提高了糧食生產安全。2020年，洛社鎮全鎮水稻面積約126.67余hm2，通過此次產業結構調整，原先蔬菜種植區開始種植水稻，2022年達到了333.33hm2以上。近兩年的新冠肺炎疫情，進一步提高了國家對糧食生產的重視度，也讓各地區充分意識到，在實施區域封控后糧食保供的重要性，另一方面，近年來的中美貿易戰也敲響了保護糧食安全的警鐘。正是在這樣的大背景下，洛社鎮實施產業結構調整，提高糧食種植面積，確保糧食生產穩面積、穩產量，在一定程度上實現糧食的自我供應，在今后面臨自然災害、疫情管控等情況時，能保障百姓的“米袋子”。

（4）緩解農業從業人口老齡化的壓力。原先承包蔬菜種植的散戶大多數為外來人口，且年齡普遍較大，60歲以上的蔬菜種植從業人口占了90%以上，較多的農戶表示年齡偏大，已力不從心，年紀輕的下一代又不愿接手從事蔬菜種植，有較強的退出意愿。此次產業結構調整后，通過招商引資將新建的蔬菜基地租賃給叮咚買菜，可進行規模化、機械化、智能化生產，不再需要大量農業勞動人口，同時新的企業入駐也給當地帶來了新的就業崗位，現代化農業生產方式可吸引年輕人從事農業生產。

（5）改善了周邊水質。近年來，各級環保條線對河道水質的要求日益提升，對農業面源污染的治理持續推進。通常在蔬菜種植尤其是葉菜種植方面需要投入較多的復合肥，目前市場上的復合肥以15-15-15（氮磷鉀比例）為主，但蔬菜對磷元素的吸收利用率較低，大量未經吸收的磷元素排入河道，導致周邊河道中總磷經常超標，尤其是在雨季，地表徑流將大量磷素帶入河道。通過產業結構調整，新建的蔬菜基地和高標準農田中，建設了生態濕地、生態溝渠等，農田灌溉水在排入河道前可進行凈化，同時也建設了水肥一體化設施，科學施肥用藥，使農田排放的水質達標。

（6）進了農業規模化發展。原先的農業發展各村各自為政，通過洛社鎮政府對清理后的農田統一規劃建設，把各村交界處的農田整合起來進行連片建設，大大提高了各村交界處的土地利用率，提高了農業規模化的程度。

3 產業結構調整的不利影響

（1）蔬菜面積減少導致菜價上漲。原先洛社鎮生產的葉菜占無錫地區地產葉菜總量的60%，由于拆除的蔬菜大棚以及退出了水生蔬菜，蔬菜總面積大大減少，全鎮商品蔬菜面積不到200hm2。2021年春節前后，青菜市場價格提高到了16元/kg，水芹24元/kg，價格較產業結構調整前上漲了100%，2022年莧菜價格16元/kg，較產業結構調整前上漲了200%以上。

（2）農田閑置期較長，引來市民投訴等問題。產業結構調整需要經歷與農戶簽訂退出協議、評估資產、撥付補償、拆除蔬菜大棚、整理土地、重新規劃設計、項目立項審批、工程招標施工、土地承包等過程，以新建43.33hm2蔬菜基地建設為例，僅項目立項審批流程就進行了三個多月，工程建設需要五個月，因此產業結構調整歷時約一年半。由于農田長期閑置，老百姓認為是土地拋荒，并且由于部分農田未進行種植，造成的揚塵較大，因此市民會通過12345市長熱線進行投訴，還有少數農戶會私自在一些地塊種植，又會給后期建設帶來阻力。

（3）短期內周邊河道水質磷超標嚴重。原先的大棚蔬菜區域，經十多年的種植，積累了大量磷元素，之前由于土地被大棚遮擋，雨水無法直接沖刷泥土，大棚拆除后，缺少了遮擋，下雨時候土壤中的磷元素就會被沖刷帶入到周邊河道，導致短期內水體中磷超標嚴重，不利于當地河長制工作的推進，甚至會影響部分省考、國考斷面的水質考核。

4 產業結構調整存在的困難

（1）資金投入大，2020～2022年，累計投資3億多。投資主要涉及三方面：一是農戶退出需要對拆除的大棚、農用房進行補償，2020年的補償總額高達4280.9萬元；二是土地租金補償，各村將土地承包給種植戶每年均可獲得租金，但2020年農戶退出后無法收取到當年租金，因此需要洛社鎮人民政府進行補助，2020年補助金額約613.6萬元，2021年仍處于農田建設期，同樣需要支付土地租金600余萬元。三是后期建設費用。新建蔬菜基地和高標準農田投資較大：2021年投入8000萬元新建了天授村高標準蔬菜基地43.33hm2；2022年投資4500萬元建設提升精細蔬菜園核心區60hm2大棚設施，投資4000萬建設高標準農田175.33hm2，投資4700萬元建設葉菜分揀加工中心，投資4500萬元建設農業展示中心；2023年預計還要投資7500萬元建設糧食加工中心及農機庫。

（2）清退工作推進難。由于洛社鎮退出菜農的工作是從2020年4月底開始的，大棚內種植了大量蔬菜，少量區域還種植了葡萄、梨樹、草莓等經濟價值較高的作物，部分農戶不愿退出，部分農戶索要的補償金額很高。由于農戶承包種植的地塊基本都在協議期內，因此在與農戶的談判中處于不利地位，農戶退出協議的簽訂耗費了三個多月，部分談判無果的農戶最終還請專業的評估公司出具報告。另一方面，由于其他鄉鎮也有退出相關種植戶的工作，農戶會對比補償標準，若洛社鎮的補償標準低于其他鄉鎮，農戶就會要求提高補償金額。

（3）產生大量的廢棄物難以處理。農戶退出后，拆除了大量的磚混農用房、彩鋼板房，這部分建筑垃圾難以找到合適的堆放地點，另一方面，由于拆除時無法做到完全清理干凈，部分磚塊就留在了農田中，導致后期耕種時農業機械損耗較大，并且還要額外花費人工進行清理。

（4）難以完成原有的考核任務。根據無錫市農業農村局的要求，到2025年洛社鎮的市屬蔬菜基地面積須達到333.33hm2以上，但是進行產業結構調整后，原先的200hm2蔬菜地改成了水稻田，2022年市屬蔬菜基地面積僅133.33hm2，目前很難再找到地塊進行蔬菜基地建設。

（5）項目用地難以解決。新建蔬菜基地以及高標準農田經統一規劃設計，通常都需要建設農田道路、溝渠、灌溉泵站等，由于洛社鎮進行產業結構調整涉及的大多數農田都屬于永久基本農田，根據自然資源和規劃局的相關要求，在基本農田內建設道路、溝渠、泵站需要實施占補平衡，即占用多少就必須先在其他區域進行補劃，在無錫這種開發強度較高的地區，尤其是洛社的城鎮開發強度已高達55%的現狀下，要補劃基本農田非常困難，即使有區域可以進行補劃，辦理手續也要經歷較長的時間，這樣又會延長土地閑置的時間。

（6）配套設施不足。在水稻生產方面，洛社鎮基本沒有大田農機、烘干機、加工設備等，原先種植面積不足兩千畝時，播種采用直播的模式，收割后的稻谷可以找臨時場地進行曬干，加工也可以去周邊地區進行。但是水稻種植面積達到333.33hm2以上后，沒有大田農機的支撐，滿足不了種植戶的需求，遇連續陰雨天氣，如果沒有烘干設備、沒有恒溫儲藏庫，稻谷、小麥就無法收割，對種植戶造成較大的損失。

5 農業產業結構調整的相關建議

（1）編制農業專項發展規劃。在產業結構調整前，應當有明確的產業發展方向，這就需要編制農業發展規劃，這樣產業結構調整才會有方向性，才能達到預期的效果。要充分調研本地農業發展現狀，結合國土空間規劃、村莊規劃等上位規劃，明確未來產業的發展方向，突出抓好農地連片規劃，加強高標準農田建設，進一步夯實農業生產基礎，科學優化產業布局，加強農業全產業鏈培育發展，加快構建現代農業生產體系、產業體系、經營體系、服務體系，推進現代農業規模化、園區化、組織化、科技化、品牌化、融合化、綠色化發展，確保穩產保供落到實處，全面促進農業高質高效發展。在工程建設方面，要早測繪、早設計，立項審批手續早辦理，縮短農田閑置期，在工程未完成前，可種植綠肥進行養地，藏糧于地，避免拋荒。

（2）積極爭取各方面資金。洛社鎮在各大項目建設中積極爭取上級資金，高標準農田建設方面市、區兩級總共補助6000元/667m2，43.33hm2的高標準蔬菜基地建設項目中，根據環保條線的要求加入了生態凈化措施，可爭取2000萬元的太湖水治理資金。同時，洛社鎮通過發行三農項目專項債，也籌集到了部分資金，大大緩解了鎮級財政壓力。

（3）農用地承包協議簽訂時間不宜過長。原先與農戶簽訂種植承包協議多數都在五年以上，有的甚至在十年以上，這就導致產業結構調整涉及清退農戶時，工作推進較困難。因此如果有進行產業結構調整計劃的地區，建議簽訂一至兩年的短期合同，到期后再進行續簽，尤其是對位于城鎮開發邊界以內的土地，由于政府隨時都可能進行開發建設，對于這部分土地建議簽訂一年的短期合同。洛社鎮吸取之前的經驗，從2021年開始，與農戶簽訂的種植承包協議均為一年一簽。

（4）制定政策與標準。在推進過程中，遇到部分農戶要求提供退出蔬菜產業的文件以及補償標準，因此在實施調整工作之前，應該明確任務目標、工作要求、補償標準等，將相關內容以紅頭文件形式發布，以免后期產生爭議。