園林工程管理機制的宜昌探索

李羨軍 溫銘鑫

住建部《國家園林城市系列標準解讀》關于園林工程的特征明確表述∶“園林綠化始終堅持植物造景為主，需要將創作貫穿于從設計施工到養護管理的全生命周期。設計師不可能事先畫出每棵樹的形態，也不可能畫出疊石堆山的每一塊山石。即使是在現代高度智能化輔助設計手段的支持下，也不可能做到交圖完工。因此，建設過程中的現場再創作十分重要”。園林工程相比房建、市政道路、橋梁等其他類別工程，景觀要求更高、現場變化更快、生命形態表現更多樣，使得每個園林工程都有獨特的“個性”，成功經驗可以借鑒，但無法“復制粘貼”，無法一蹴而就。面對市民群眾多元化的需求，以及對景觀效果的不懈追求，宜昌園林建設者們持續探索行業管理機制的優化升級，促進城市園林綠化工程項目結出高質量果實，使城市顏值氣質和功能品質不斷提升，更好的服務人民群眾美好生活。

一、背景：城市發展對園林工程提出了更高要求

園林綠化是唯一有生命、會呼吸的城市基礎設施，城市園林綠化工程是造福人民的公共事業。在宜昌城市高速發展的初期，園林行業部門對公共園林工程以外的房產園林、企事業單位綠化工程等僅有綠化率要求，設計方案無人審查，工程質量無人監督，造成綠化風格千姿百態，質量良莠不齊，與城市風貌、市民需求不相匹配。隨著城市的快速發展，公園廣場、綠地綠道已成為市民群眾幸福體驗首選地、目的地，人民群眾對美好生活環境的期盼給城市園林綠化工作提出了更高的要求。近年來，宜昌市緊緊圍繞國家生態園林城市創建要求，大力推進濱江公園城市建設，園林工程建設量成幾何倍數增長，同時也逐步暴露出許多工程管理短板：一是工程變更多，程序繁雜，項目推進效率不高；二是早期“撒網式”招標，中標施工企業參差不齊、技術水平不高、資源有限導致工程品質不高；三是對設計的審核偏弱，重方案審查輕施工圖審查，導致設計瑕疵多，落地性差。

二、探索園林工程提質增效的做法

1. 建立圖紙審查制度，推動標準統一

2022年1月，出臺《宜昌市市級政府投資項目園林綠化設計方案審查辦法（試行）》，要求園林行業部門對全市政府投資的園林綠化項目以及市政基礎設施附屬綠化項目設計方案進行全面把關，嚴格對照《城市園林綠化設計圖紙審查要點》和負面清單進行審核，降低設計瑕疵，避免無效投入。全市各類綠化工程建設水平和工程品質同步提升。

2. 建立虛實紅線制度，拓展生態邊界

在項目前期研究階段，以國土部門批復的紅線為“實線”，結合現場實際，將紅線內景觀、地形與周邊山體、水域、街道、居民區等自然銜接，適當擴展生態邊界，形成“虛擬紅線”，既營造了完整連續的景觀效果，也明確將虛擬紅線區域工程量納入工程結算，解決了后期審計爭議問題。例：夷橋路市政道路修建后，形成了大量邊坡陡坎，因用地空間有限，前期研究階段山體側坡腳按1∶0.75控制，紅線批復平均寬度為20米，以高次團粒噴播手法覆綠，但實施效果不理想，無法解決坡形生硬的問題。為營造自然生態的道路景觀，自然資源和規劃、發改、審計以及林業和園林等多部門聯合“把脈”會診，首創“虛實紅線”制度，優化為按1∶2的坡度消除陡坎，理順邊坡，將紅線往外延展，形成生態虛線，合理拓展生態邊界，用新制度解決了紅線束縛問題。改造后的夷橋路山體與道路自然順接，道路建設造成的“山體傷口”已自然修復，宛若新生。2021年，夷橋路快速化改造工程（環境景觀）獲年度中國風景園林學會科學技術獎園林工程銅獎。

3. 建立建管技術導則，樹立行業規范

制定《城市立體綠化導則》、《串園連山生態綠道規劃建設導則》、《口袋公園設計導則》、《道路綠化設計導則》等各項工程設計、施工、管養規范導則41個，成體系建立技術標準，明確負面清單，嚴格實行“品種不超過三種，顏色不超過三個，層次不超過三層”的“三個三”植物配置要求，草坪種植六步工作法，家具、井蓋、配電箱等裝飾指南，以及花境、高樹池、植草溝等技術要求。全市一盤棋，對工程建管全過程關鍵技術及操作規程統一標準。

4. 建立工程監督體系，提升工程品質

加強對政府或國有投資園林工程質量安全監督管理，2016年3月，成立了宜昌市園林工程質量監督管理站，標志著園林工程監督體系正式建立。六年來，陸續對城區200余個園林工程進行了全過程監督，將“紅黑榜”制度與誠信管理密切掛鉤，形成優勝劣汰的行業市場競進氛圍，大幅度提升宜昌市園林工程品質。

5. 建立變更管理辦法，簡化審批程序

2021年2月，出臺《宜昌市市級政府投資園林綠化工程變更管理辦法》（試行），對發改、財政、審計、住建、林業和園林等部門關于變更的標準、程序要求進行了統一，捋清了各方責任，解決了建設單位“不敢變”“變更難”問題，為園林建設者卸下“緊箍咒”，圍繞市民需求，堅持“景觀至上”原則，放開手腳推進項目建設工作。

6. 建立EPC管理辦法，整合優質資源

2021年12月，出臺《宜昌市政府投資園林綠化工程總承包項目管理辦法（試行）》，引導優秀設計單位與施工單位強強聯合，圍繞項目總體目標，整合優勢資源，提升設計、施工單位主觀能動性，圍繞完善服務功能、提升景觀效果、節約工程投資等謀良策、出實招，形成1+1＞2效果。

7. 建立評定分離辦法，優選工程隊伍

深化工程招標投標領域的“放管服”改革，落實招標人的首要責任，確保工程招投標的擇優、競價、廉潔高效，2021年1月，全面推行評定分離辦法，邀請行業專家對評標確定的五家候選施工單位進行評定，優中選優，確保中標單位人才配備、技術水平、優勢資源等要素與項目建設要求相匹配。

8. 建立分級定價辦法，促進優質優價

2021年7月，出臺《宜昌市城區市政道路及城市綠地用材分級標準》（試行），根據區域位置、功能定位、資源本底將城市綠地和市政道路分為一、二、三級，對應“特色鮮明、展示形象”，“功能全面、經濟適用”，“節約優先、自然生態”的原則，對用材檔次進行明確定位，解決了預算財評環節用材價格的爭議問題，確保優質與優價相匹配。例：園林工程中部分材料分級標準不明，質量參差不齊，價格區間較大。同樣規格的香樟，分枝均衡、冠型飽滿的容器苗比普通樹形的價格至少高出兩倍，同色同質地的瓷磚，品質高檔的比低檔的價格高三倍多。因缺乏分級依據，預算財評環節一般按市場平均價甚至更低水平取值，再經過招投標競價后，中標價格水平普遍偏低，材料價格往往無法匹配品質要求較高的園林工程，導致在選材環節，建設、施工單位矛盾突出，影響工程進度和品質。用材分級標準建立實施后，城市綠地分為一、二、三級，對應高中低檔用材及價位，在預算環節實行精準分級定價，實現優價優質。

9. 力推綠地管養市場化，促進精細提質

自2015年起，采用政府購買服務方式，在市級管理公園中全面推行市場化管養模式，實現了由“養人做事”向“以費養事”的轉變，目前管養市場化率已實現100%。先后出臺宜昌市首部地方性法規《宜昌市城區重點綠地保護條例》，及首部園林綠化行業地方標準《重點綠地管養規范》，印發《宜昌市城區公園綠地管養工作操作手冊》等系列公共綠地管養標準及操作細則，促進全市綠地管養水平同步提升。

三、項目實踐取得的良好成效

1. 行業引領，城市綠脈徐徐展開

2013年以來，宜昌統籌山水林田湖草一體治理，融入海綿城市理念，累計建成開放卷橋河濕地生態保護和修復項目、長江岸線整治修復項目、磨基山公園、城東公園、柏臨河濕地公園、求雨臺公園、濱江公園（白沙路至柏臨河入江口段）、運河公園等市級公園，建成開放面積約873.5萬平方米。完成濱江公園中段、東山公園一期、王家河公園等老舊公園改造及提檔升級。推進伍家崗東大門、點軍南大門、夷陵北大門等交通門戶綠化美化，扮靚了城市窗口。公園綠道縱橫串連，山體修復效果初顯，口袋公園星羅密布，城市綠脈恢弘展開，為市民創造更為多元、多姿、多彩的游樂休憩空間。

2. 樹立標桿，公園品質大幅提升

通過強化設計圖審，推行技術導則，引進優質企業，多維品質監督，聚力聚焦精細化管理，從各個部門選派優秀青年干部成立研習班深入項目施工一線、公園管養一線找問題、謀方案，全方位把緊工程質量、精細化養護關不放松，在追求優質配套、品質至上方面不松懈，打造了磨基山公園、濱江公園綠道及貫通工程、長江岸線整治修復項目、卷橋河濕地生態保護和修復項目、沙河公園等多個優質示范項目，以樣板引路，全面提升園林工程質量水平。堅持“三分建七分養”，立足專業、注重細節、科學量化推進園林管養精細化，引入市場競爭機制，完善管理養護體系，激發管護單位活力，落實“兩級、三方”考評體系，將評分結果與誠信體系掛鉤，推進管養企業行為規范化，助力公園綠地服務質量提升，推動園容秩序大幅改善。

3. 配套升級，服務群眾贏得“口碑”

緊跟時代發展，緊貼群眾需求，打造了一批群眾喜聞樂見的場景。長江大保護可持續實踐藝術展等各類“熱點”惠民活動，燈塔廣場等各處“網紅”景點先后綻放，長江岸線美景19次亮相央視新聞等國家級媒體。全面開展“公園五裝”微改造行動，提升游客游園體驗，新建運動、健身以及游樂場地，優化利用林下空間，大面積鋪設陽光草坪，公園配套覆蓋全年齡段。持續推出“春季賞花線路圖、喬木修剪示范路、落葉不掃賞秋色、游子歸鄉送祝?！钡摹八募净菝瘛鄙鷳B產品，連續舉辦金秋37屆菊花展，打造“園林小蜜蜂”“運河衛士”等多個志愿服務品牌，促進公園綠地硬件配套和軟件服務同步升級。