我國VOCs污染控制法律標準政策的變遷

張國寧，欒志強

（1.中國環境科學研究院，北京 100012；2.中國環境保護產業協會廢氣凈化專業委員會，北京 100045）

我國大氣污染控制開始于20世紀70年代，歷經除塵、脫硫、脫硝等階段，2010年之后開始重視揮發性有機物（VOCs）污染控制。隨著藍天保衛戰的深入開展，VOCs污染控制相關法律、標準、政策要求日益完善，有力支撐了臭氧（O3）和細顆粒物（PM2.5）污染防治工作。

1 VOCs污染控制的起步

我國VOCs污染控制最初僅是從防止惡臭擾民、管控有毒有害污染物健康風險的角度，對VOCs 單項物質或綜合指標提出控制要求。例如，《惡臭污染物排放標準》（GB 14554—1993）規定了甲硫醇、甲硫醚、二甲二硫醚、二硫化碳、三甲胺、苯乙烯等6 項單項VOCs 物質及臭氣濃度綜合指標的廠界及排氣筒排放限值；《大氣污染物綜合排放標準》（GB 16297—1996）規定了苯、甲苯、二甲苯、甲醛、乙醛、丙烯醛、丙烯腈、甲醇、酚類、苯胺類、氯苯類、硝基苯類、氯乙烯、氰化氫、光氣等15 項單項VOCs 物質及非甲烷總烴（NMHC）綜合指標的排氣筒有組織排放濃度、最高允許排放速率和廠界無組織排放監控濃度限值。

2000年第一次修訂的《大氣污染防治法》未明確提出VOCs污染控制要求，僅提出有機烴類尾氣、惡臭氣體、可燃性氣體、有毒有害氣體等類似概念[1]。

第一次在排放標準中出現VOCs 概念的是《合成革與人造革工業污染物排放標準》（GB 21902—2008），該標準除了對苯、甲苯、二甲苯、二甲基甲酰胺（DMF）4 項單項VOCs 物質進行排放控制外，還對VOCs 排放總量（所有VOCs 濃度的總和）進行了控制，并在附錄中給出了VOCs 監測技術導則。

2010年發布的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》首次將VOCs 作為大氣污染聯防聯控的重點污染物，與SO2、NOx、顆粒物并列，這對我國VOCs 污染防治具有里程碑意義，標志著VOCs污染控制從此走上了環保主戰場、大舞臺。

2012年印發的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》指出，當前我國大氣環境形勢十分嚴峻，在傳統煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細顆粒物（PM2.5）和酸雨為特征的區域性復合型大氣污染日益突出，要求開展重點行業治理，完善VOCs 污染防治體系。

2013年國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》明確了未來5年的奮斗目標和具體指標，提出了十個方面的措施，又稱“大氣十條”。VOCs 污染治理是“大氣十條”的重要內容，要求在石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等行業實施VOCs 綜合整治，在石化行業開展“泄漏檢測與修復”技術改造，限時完成加油站、儲油庫、油罐車的油氣回收治理，在全社會推廣使用水性涂料、低揮發性有機溶劑等。

為指導全國VOCs 污染防治工作，2013年發布的《揮發性有機物（VOCs）污染防治技術政策》從含VOCs 原料和產品的生產、儲存運輸銷售、使用、消費等環節明確了VOCs污染控制的技術路線、原則和方法。同期還配套發布了《吸附法工業有機廢氣治理工程技術規范》（HJ 2026—2013）、《催化燃燒法工業有機廢氣治理工程技術規范》（HJ 2027—2013）。

2 VOCs污染控制明確納入法律要求

2018年第二次修正的《大氣污染防治法》明確了VOCs污染控制的法律要求，從源頭減排、過程控制、末端治理全鏈條進行規制。

在源頭減排方面，《大氣污染防治法》第十三條規定，制定涂料等含揮發性有機物產品的質量標準，應當明確大氣環境保護要求；第四十四條要求，生產、進口、銷售和使用含揮發性有機物的原材料和產品的，其揮發性有機物含量應當符合質量標準或者要求。為此，國家有關部門制定了《木器涂料中有害物質限量》《建筑用墻面涂料中有害物質限量》《車輛涂料中有害物質限量》《工業防護涂料中有害物質限量》等標準，規定了各類涂料中VOCs 含量限值；制定了《膠粘劑揮發性有機化合物限量》《油墨中可揮發性有機化合物（VOCs）含量的限值》《清洗劑揮發性有機化合物含量限值》等標準，規定了其他含VOCs 產品的VOCs 含量限值。

在此基礎上，《大氣污染防治法》第四十六條對工業涂裝企業還有更加嚴格的規定，要求使用低揮發性有機物含量的涂料，并建立臺賬，記錄生產原料、輔料的使用量、廢棄量、去向，以及揮發性有機物含量。工業涂裝企業使用“低VOCs 含量”的涂料，可參考《低揮發性有機化合物含量涂料產品技術要求》（GB/T 38597—2020）。違反該條款規定，由生態環境部門處罰，這與違反產品質量標準的處罰主體不同。

在過程控制和末端治理方面，《大氣污染防治法》明確了工藝密閉、VOCs 廢氣收集處理等要求。《大氣污染防治法》第四十五條規定，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。第四十七條規定，石油、化工以及其他生產和使用有機溶劑的企業，應當采取措施對管道、設備進行日常維護、維修，減少物料泄漏，對泄漏的物料應當及時收集處理。儲油儲氣庫、加油加氣站、原油成品油碼頭、原油成品油運輸船舶和油罐車、氣罐車等，應當按照國家有關規定安裝油氣回收裝置并保持正常使用。

這些規定使得VOCs污染控制有法可依，對違反相關規定的可依法予以處罰，從而為VOCs污染控制奠定堅實的法制基礎。

3 VOCs 污染防治標準體系建立完善

根據法律授權，國家生態環境主管部門逐步建立起VOCs 污染防治標準體系，規制、指導全國VOCs污染防治工作。

3.1 VOCs 排放標準

排放標準是執法準繩和環境管理的基本手段，《大氣污染防治法》規定國務院生態環境主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府制定大氣污染物排放標準；企業事業單位和其他生產經營者向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染物排放標準；超過大氣污染物排放標準排放大氣污染物，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款，情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。

強制性是排放標準的最大特征。為了通過法制手段推進VOCs 污染防治工作，我國從“十二五”開始著手制定VOCs 排放標準， 這些標準在“十二五”“十三五”“十四五”期間陸續出臺，目前國家固定源涉VOCs 排放標準共23 項，約占國家固定源大氣污染物排放標準的一半，涵蓋了陸上石油天然氣開采、煉油、石油化工、合成樹脂、油品儲運銷、焦化、制藥、農藥、涂料油墨膠粘劑、合成革與人造革、橡膠制品、印刷等主要VOCs 排放行業。其他沒有行業專項排放標準的污染源，統一執行《大氣污染物綜合排放標準》（GB 16297—1996）、《揮發性有機物無組織排放控制標準》（GB 37822-2019）的規定，保證了監管體系的嚴密性。

在VOCs 排放標準體系建立完善的過程中，逐步形成了VOCs 的法定定義和綜合表征指標。2015年發布的煉油、石化、合成樹脂三項排放標準中，綜合國內外VOCs 相關定義和認知，給出了“參與大氣光化學反應的有機化合物，或者根據規定的方法測量或核算確定的有機化合物”的定義，這主要用于排放標準管控[2]。2019年國家發布了《揮發性有機物無組織排放控制標準》（GB 37822—2019），為滿足更多領域應用的需要，又將VOCs 的定義拓展為“參與大氣光化學反應的有機化合物，或者根據有關規定確定的有機化合物”，這既反映了PM2.5和O3協同管控的主要環境管理目的，也兼顧了監測可行性、工業領域等其他方面的應用需要。其中，“有關規定”含義較豐富，主要涉及相關標準、政策文件中對高毒害物質、惡臭擾民物質的管控，監測標準中基于測定方法、檢測儀器響應確定的VOCs，以及工業生產部門基于蒸氣壓、沸點界定或按照產品質量標準規定方法測得的VOCs 等[3]。

《揮發性有機物無組織排放控制標準》（GB 37822—2019）首次明確了VOCs 的兩種綜合表征方法，規定“在表征VOCs 總體排放情況時，根據行業特征和環境管理要求，可采用總揮發性有機物（以TVOC 表示）、非甲烷總烴（以NMHC 表示）作為污染物控制項目”，并給出了TVOC、NMHC 的定義。《揮發性有機物無組織排放控制標準》（GB 37822—2019）還與《大氣污染防治法》充分銜接，首次界定了“密閉”“密閉空間”的概念，為認定法律責任、采取措施性控制要求等提供了可衡量的標尺。

3.2 VOCs 監測標準

為支撐VOCs污染控制工作，我國近年來大力制定VOCs 環境監測標準，初步構建了由監測技術規范、分析方法標準、監測儀器與系統技術要求、環境標準樣品等4 類標準構成的VOCs 監測標準體系。

對于監測技術規范，在通用的《固定源廢氣監測技術規范》（HJ/T 397—2007）、《大氣污染物無組織排放監測技術導則》（HJ/T 55—2000）的基礎上，增加了針對VOCs 監測的《固定污染源廢氣 揮發性有機物的采樣 氣袋法》（HJ 732—2014）、《泄漏和敞開液面排放的揮發性有機物檢測技術導則》（HJ 733—2014）和《固定污染源廢氣 非甲烷總烴連續監測技術規范》（HJ 1286—2023）。

對于分析方法標準，制修訂了適用于排放源VOCs 測定的《固定污染源廢氣 總烴、甲烷和非甲烷總烴的測定 氣相色譜法》（HJ 38—2017）、《固定污染源廢氣 揮發性有機物的測定 固相吸附-熱脫附/氣相色譜-質譜法》（HJ 734—2014）和適用于環境空氣中VOCs 測定的《環境空氣 總烴、甲烷和非甲烷總烴的測定 直接進樣-氣相色譜法》（HJ 604—2017）、《環境空氣 揮發性有機物的測定 吸附管采樣-熱脫附/氣相色譜-質譜法》（HJ 644—2013）、《環境空氣 65 種揮發性有機物的測定 罐采樣/氣相色譜-質譜法》（HJ 759—2023）等方法標準。同時，針對每項（類）VOCs 測定的分析方法標準也豐富起來，如《固定污染源廢氣 醛、酮類化合物的測定 溶液吸收-高效液相色譜法》（HJ 1153—2020）、《固定污染源廢氣 苯系物的測定 氣袋采樣/直接進樣-氣相色譜法》（HJ 1261—2022）等。

對于監測儀器與系統技術要求，制定了《環境空氣 揮發性有機物氣相色譜連續監測系統技術要求及檢測方法》（HJ 1010—2018）、《環境空氣和廢氣 揮發性有機物組分便攜式傅里葉紅外監測儀技術要求及檢測方法》（HJ 1011—2018）、《環境空氣和廢氣 總烴、甲烷和非甲烷總烴便攜式監測儀技術要求及檢測方法》（HJ 1012—2018）、《固定污染源廢氣 非甲烷總烴連續監測系統技術要求及檢測方法》（HJ 1013—2018）等標準。

為滿足VOCs 分析測定的需要，研制了《甲醇中苯標準樣品》（GSB 07—1021—2019）、《氮氣中乙酸丁酯氣體標準樣品》（GSB 07—3901—2021）等環境標準樣品。

3.3 VOCs 污染防治可行技術指南、工程技術規范

為支撐排放標準和排污許可制度的實施，指導企業科學、規范開展VOCs 污染防治工作，生態環境部近年來針對典型VOCs 排放行業，陸續出臺了《印刷工業污染防治可行技術指南》（HJ 1089—2020）、《紡織工業污染防治可行技術指南》（HJ 1177—2021）、《涂料油墨工業污染防治可行技術指南》（HJ 1179—2021）、《家具制造業污染防治可行技術指南》（HJ 1180—2021）、《汽車工業污染防治可行技術指南》（HJ 1181—2021）、《鑄造工業大氣污染防治可行技術指南》（HJ 1292—2023）、《農藥制造工業污染防治可行技術指南》（HJ 1293—2023）、《制革工業污染防治可行技術指南》（HJ 1304—2023）、《制藥工業污染防治可行技術指南 原料藥（發酵類、化學合成類、提取類）和制劑類》（HJ 1305—2023）等標準。

為指導和規范VOCs 治理工程的建設和運行，充分發揮污染治理設施的減排效益，國家在已有吸附法、催化燃燒法工程技術規范的基礎上，又發布了《蓄熱燃燒法工業有機廢氣治理工程技術規范》（HJ 1093—2020）和《包裝印刷業有機廢氣治理工程技術規范》（HJ 1163—2021）。

4 VOCs 污染防治政策文件密集出臺

與標準在一段時間內相對穩定不同，政策文件的最大特點就是時效性，隨著環保形勢的發展，會不斷更新要求，我國在2017年后密集出臺了VOCs 污染防治政策文件，說明了我國VOCs 污染防治的緊迫性。

4.1 國家政策文件

2018年印發的《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》在“堅決打贏藍天保衛戰”部分提出，強化工業企業無組織排放管理，推進揮發性有機物排放綜合整治。到2020年，揮發性有機物排放總量比2015年下降10%以上。隨后，國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》要求實施VOCs 專項整治方案。

2021年印發的《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》在“著力打好臭氧污染防治攻堅戰”部分提出，聚焦夏秋季臭氧污染，大力推進揮發性有機物和氮氧化物協同減排；到2025年，揮發性有機物、氮氧化物排放總量比2020年分別下降10%以上，臭氧濃度增長趨勢得到有效遏制，實現細顆粒物和臭氧協同控制。

4.2 生態環境部門政策文件

為落實《大氣污染防治法》和國家政策要求，大力推進VOCs 污染防治工作，2017年出臺《“十三五”揮發性有機物污染防治工作方案》，2019年出臺《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》，2020年出臺《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》，2021年出臺《關于加快解決當前揮發性有機物治理突出問題的通知》，2022年出臺《深入打好重污染天氣消除、臭氧污染防治和柴油貨車污染治理攻堅戰行動方案》。

這些政策文件聚焦5 個精準（時間精準、區位精準、對象精準、問題精準、措施精準），識別VOCs污染控制中的主要矛盾和問題，提出措施要求。2022年，生態環境部等15 個部門聯合印發的《臭氧污染防治攻堅行動方案》提出了含VOCs 原輔材料源頭替代行動和VOCs 污染治理達標行動。

4.3 其他文件

根據重污染天氣應對需要，2020年生態環境部發布了《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）》，針對39 個行業，從原輔材料、能源類型、裝備水平、污染治理技術、排放限值、無組織管控要求、監測監控水平、環境管理水平、運輸方式、運輸監管等方面設立了績效分級指標，分為A、B、C、D 級，采取“一項不符、降級評定”的原則，企業按績效分級情況決定重污染天氣期間采取的差異化減排措施，其中A 級企業在重污染天氣應急期間采取自主減排措施，其他企業則有強制減排要求。

績效分級文件對煉油與石油化工、制藥、農藥、涂料、油墨、包裝印刷、人造板制造、人造革與合成革制造、橡膠制品制造、玻璃鋼、制鞋、家具制造、汽車整車制造、工程機械制造、工業涂裝等VOCs 典型排放行業，規定了績效分級要求，引導企業向A級標桿企業學習、看齊，從而在重污染天氣應急減排、財稅金融支持、環保監管等方面享受一定的政策優惠。以工業涂裝的原輔材料分級為例，A 級企業要求使用粉末涂料或符合《低揮發性有機化合物含量涂料產品技術要求》（GB/T 38597—2020）規定的涂料產品。

配合當前開展的VOCs 污染防治監督幫扶工作，生態環境部還編寫了《揮發性有機物治理實用手冊》《重點行業企業揮發性有機物現場檢查指南（試行）》，為企業和生態環境部門提供指導。