行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化研究

渠晨曦,楊建生,羅 懿

(1.廣西師范大學(xué) 法學(xué)院,廣西 桂林 541006;2.中共博羅縣紀(jì)委監(jiān)委,廣東 博羅 516100)

一、行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化與行政許可自由裁量權(quán)控制

(一)行政許可條件與行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的含義

行政許可條件是指在行政許可申請人提交申請時,需要滿足法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的條件,在《行政許可法》中往往表述為“法定條件”或“法定條件、標(biāo)準(zhǔn)”。此處的“法定”應(yīng)屬于設(shè)定內(nèi)容層面的法,限于“法律、法規(guī)、國務(wù)院決定和省級政府規(guī)章”。行政許可條件是行政相對人獲得行政許可的最低要求,即行政相對人在滿足受理條件后,向行政主體提交的與行政許可事項相關(guān)的材料是否符合法律規(guī)定的要求并且滿足一定的資質(zhì)。根據(jù)法律保留原則,行政許可條件的設(shè)置是一個從“行政法規(guī)—規(guī)章”的封閉性空間,也就是說,規(guī)范性文件無權(quán)涉獵行政許可條件[1]83。

區(qū)別于行政許可條件,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化是行政機關(guān)運用科學(xué)技術(shù)手段,提煉執(zhí)法實踐經(jīng)驗,在法律框架內(nèi)制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),是對許可條件的細化及量化。行政許可條件是一個既定概念,是許可機關(guān)作出許可決定所必須依據(jù)的行為規(guī)范,標(biāo)準(zhǔn)化則是為了解決已制定的行政許可條件在缺少具體操作細則的情況下如何統(tǒng)一明確審查標(biāo)準(zhǔn),以此來更好地限制行政裁量權(quán)恣意行使,其本質(zhì)是在不違背法律保留原則的情況下,把行政許可條件的實施準(zhǔn)則制定權(quán)力下放到實施部門。

《行政許可法》規(guī)定,凡設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)明確行政許可實施條件,同時賦予了法規(guī)、規(guī)章在不違反上位法其他條件的情況下對行政許可條件進行具體規(guī)定的權(quán)力(從無到有)。然而,法律規(guī)范自身存在著抽象性、模糊性、適用的不確定性等弊端[2],企圖事無巨細地將每一項行政決定以規(guī)則形式事先布控,是不切實際的[3]。實踐中通常表現(xiàn)為由地方政府或主管部門制定統(tǒng)一許可條件標(biāo)準(zhǔn)(從有到細)以指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的行政許可行為,此類標(biāo)準(zhǔn)實際是行政機關(guān)自身的行為規(guī)范,如《廣州市商務(wù)局規(guī)范行政許可自由裁量權(quán)規(guī)定》《南京市農(nóng)業(yè)委員會行政許可自由裁量基準(zhǔn)》等。

(二)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化與行政裁量基準(zhǔn)的關(guān)系

行政裁量基準(zhǔn)由法律規(guī)則及行政規(guī)則設(shè)定。我國“以制定主體的層級”為主要行政立法標(biāo)準(zhǔn),在不同層級的行政機關(guān)以行政規(guī)則設(shè)定裁量基準(zhǔn)時,將導(dǎo)致內(nèi)容相差無幾的裁量基準(zhǔn)出現(xiàn)不同位階——有權(quán)制定規(guī)章的高層級政府制定的裁量基準(zhǔn)被稱作規(guī)章;無權(quán)制定規(guī)章的低層級政府制定的裁量基準(zhǔn)被稱作其他規(guī)范性文件,顯然不合適。故而,裁量基準(zhǔn)盡管可以被理解成行政立法家族中的成員,但在規(guī)范層面,其自身并不構(gòu)成一個獨立類型,而只是規(guī)范性文件的一種表現(xiàn)形式[1]82。

行政裁量基準(zhǔn)這一概念移植于德國行政裁量理論,經(jīng)數(shù)年發(fā)展,我國理論界與實務(wù)界對行政裁量基準(zhǔn)的概念仍未統(tǒng)一。在理論界,周佑勇認為,行政裁量基準(zhǔn)是一種特殊的選擇判斷機制,這種機制是由相關(guān)的行政機關(guān)建立,并產(chǎn)生一定的規(guī)則,允許行政主體在一定的情況下進行選擇判斷,致使行政自由裁量權(quán)的效果合理化[4]。余凌云認為,裁量基準(zhǔn)是依附在裁量權(quán)之中的,只要享有裁量權(quán),就有權(quán)制訂裁量基準(zhǔn),不需要法律的特別授權(quán),行政機關(guān)可以自行判斷有無制訂的必要。可以是規(guī)章,也可以是規(guī)范性文件[5]。然而,實踐中,國務(wù)院于2009年發(fā)布的《行政裁量權(quán)規(guī)范指引》明確規(guī)定,裁量標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)法機關(guān)確定和實施的具體行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),也是行政法律依據(jù)的適用規(guī)則。2010年,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強依法治國的意見》針對行政自由裁量權(quán)進行了更深一步地解釋,行政自由裁量權(quán)的裁量標(biāo)準(zhǔn)是通過對執(zhí)法規(guī)則的不斷完善,進一步對行政自由裁量權(quán)進行科學(xué)性細化與合理性量化,防止行政自由裁量權(quán)的恣意濫用。盡管理論界與實務(wù)界對行政裁量基準(zhǔn)的概念各有偏重,但兩種觀點都承認:裁量基準(zhǔn)適用于行政許可在內(nèi)的多種執(zhí)法行為,而非僅規(guī)制行政處罰。

傳統(tǒng)的行政裁量基準(zhǔn)主要圍繞著行政處罰進行討論,而忽略了非行政處罰類裁量基準(zhǔn)的構(gòu)建。當(dāng)前已基本形成的共識是,行政處罰類裁量基準(zhǔn)主要是以“事實—效果”為內(nèi)容的完整結(jié)構(gòu),對法律要件的基準(zhǔn)化,往往被稱之為事實的“情節(jié)細化”;對法律效果的基準(zhǔn)化,往往被稱之為“效果格化”[6]。

“事實—效果”是行政處罰類裁量基準(zhǔn)區(qū)別于非行政處罰類裁量基準(zhǔn)的關(guān)鍵要素。與行政處罰行為不同,行政機關(guān)在行政許可中所享有的裁量權(quán)限側(cè)重于法律要件環(huán)節(jié),而非法律效果,行政機關(guān)在法律效果部分往往只能做“是或非”的質(zhì)量判斷,而不是“多或少”的數(shù)量判斷,對于相對人的許可申請,行政機關(guān)要么是批準(zhǔn),要么是不批準(zhǔn),并不存在一個可多可少的中間結(jié)果[7]38。在內(nèi)容上,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)制定者的主要工作精力都交給了要件裁量,都只是在細化“行政主體在認定有待適用的法律要件時享有判斷的空間”[8]。換言之,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化就是行政裁量基準(zhǔn)對許可領(lǐng)域的“情節(jié)細化”。

(三)行政許可存在自由裁量的必然性

就行政許可條件而言,《行政許可法》作為調(diào)整共同行政行為的法律,規(guī)定的是行政許可設(shè)定和實施需要遵循的共同規(guī)則,主要涉及行政許可的設(shè)定權(quán)、規(guī)定權(quán)、實施機關(guān)、實施程序和監(jiān)督檢查等內(nèi)容,而各項行政許可的具體條件則留待單行法予以明確和規(guī)定[9]。法律規(guī)則是一般性的、規(guī)范化的,其最低限度地要求決策者能夠?qū)⒁话阈浴⑶逦鞔_的規(guī)范準(zhǔn)確地適用于清楚確定的事實[10]。然而,法律規(guī)則的應(yīng)然立法要求并非對應(yīng)其實然立法狀態(tài)[11],法律仍存在滯后性、片面性等現(xiàn)實問題,行政許可條件的設(shè)定規(guī)范難以對紛繁復(fù)雜的執(zhí)法事項進行詳盡規(guī)定,多為原則性、模糊性概念,行政許可條件的規(guī)定只能夠概括化、原則化。行政許可條件設(shè)定規(guī)范中所蘊含的確定性原則僅為一種高度確定性,不是循規(guī)蹈矩、絕對僵化,抽象性的法律條文必須經(jīng)過行政主體的內(nèi)化才能具有效力[12]。行政許可的核心是恢復(fù)自由,而不是向政府乞求行為的權(quán)利[13]。規(guī)則作為“標(biāo)準(zhǔn)、法式”[14],有助于限制甚至排斥個體意志的差異性,從而獲得行為的同一性與標(biāo)準(zhǔn)化,排除不同行為人行為的雜亂無章[15]。然而,在現(xiàn)代行政國家背景下,行政許可難免具有自由裁量色彩,許可的實施和決定往往存在一個多方利益調(diào)整的過程,這也為行政許可標(biāo)準(zhǔn)化實施提供了廣闊的創(chuàng)新可能性。

不可否認,行政許可法所蘊涵的確定性規(guī)則與行政機關(guān)自由裁量之間存在緊張的內(nèi)部沖突,期待政府自我控權(quán)行為難以防止裁量權(quán)恣意濫用和權(quán)力尋租現(xiàn)象。故自由裁量權(quán)的行使必須納入法治軌道之上,通過對自由裁量灰色區(qū)域的治理,盡可能限制不必要和過度的自由裁量,保證行政許可制度改革順利推行,促進社會公平正義。

(四)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化對行政許可自由裁量權(quán)的控制

實踐當(dāng)中,構(gòu)建行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)作為規(guī)范政府行為、促進依法行政的重要一環(huán),在落實法治中國建設(shè)的進程中愈加重要。黨的十八屆四中全會報告以及《法治政府建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》明確要求不斷規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán),建立健全行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化是抑制行政許可自由裁量權(quán)的重要手段,并且標(biāo)準(zhǔn)化程度越高,留給自由裁量權(quán)的空間就越小。在筆者看來,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化和構(gòu)建行政許可自由裁量基準(zhǔn)如出一轍,兩者皆是對行政許可權(quán)的內(nèi)部規(guī)制,確切地講,行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化就是構(gòu)建行政許可審查裁量基準(zhǔn)。

行政許可的核心內(nèi)容就是對行政許可條件進行審查,這是行政許可最容易出紕漏的地方。雖說對審查條件的過度化規(guī)范可能會極具壓縮甚至消滅自由裁量權(quán),但也要認識到,通過規(guī)則的細化、量化以規(guī)范行政許可審查制度,對抑制行政自由裁量權(quán)的濫用、推進法治政府建設(shè)無疑具有重要意義。同時,不容忽視,對行政許可條件的過度化規(guī)范可能會導(dǎo)致裁量僵化。應(yīng)當(dāng)說,通過行政許可審查條件的標(biāo)準(zhǔn)化來限制行政許可自由裁量權(quán),是一個巨大的進步,但標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)除了要有效抑制裁量權(quán)的濫用外,還要保留合理的自由裁量空間。

二、行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的可行性

(一)對行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)疑

1.合法性質(zhì)疑

根據(jù)法律保留原則,行政機關(guān)只有在法律明確規(guī)定的情況下,才能作出積極的行政行為。換言之,任何行政機關(guān)的積極行為都必須遵守法律保留原則,這是依法行政的基本要求。故而,若所制定的條件標(biāo)準(zhǔn)沒有法律依據(jù),它們就應(yīng)該被認定為違法和無效。行政機關(guān)所制定的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)屬于內(nèi)部行政規(guī)范,也有學(xué)者將其稱為行政規(guī)定[16]或行政規(guī)則[17]。內(nèi)部行政規(guī)范通常不會對外部相對人產(chǎn)生效力,然而,通過內(nèi)部規(guī)范性文件來制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),將產(chǎn)生兩個問題:一方面,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)會對行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等切身利益產(chǎn)生影響;另一方面,原先只對行政機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生作用的規(guī)范性文件,通過外部化,必然會對外部主體具有約束力。

以上問題限制了行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的主體權(quán)限。如上文所言,行政許可條件由有權(quán)設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)、國務(wù)院決定、省級政府規(guī)章規(guī)定,可由法規(guī)、規(guī)章在其上位法的范圍內(nèi)進行細化,不享有行政立法權(quán)的地方政府或主管部門無權(quán)涉及行政許可條件。因此,沒有行政立法權(quán)的行政機關(guān)對行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化處理,必然違背了法律保留原則,即這些行為從一開始就存在合法性瑕疵,會遭受合法性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。按照對我國制度體系的通俗理解,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)由地方政府或主管部門制定,而市級以下地方政府及地方主管部門不具有法規(guī)、規(guī)章的立法權(quán),其是否有權(quán)規(guī)定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)存在異議。

2.合理性質(zhì)疑

對行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的合理性質(zhì)疑主要存在兩個方面:

第一,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化并不能體現(xiàn)制度正義。合理性的主要價值基礎(chǔ)在于正義,為正義辯護,即為人們的合理觀點尋求令人信服的根據(jù)或證據(jù),使人們的正義主張既具有說服力和正當(dāng)、充足的理由,也使得正義既有客觀性又有理性和邏輯的力量[18]。理性的制度必然是正義的制度。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)作為一種規(guī)范形式必須符合正義的要求,無論其在預(yù)防和控制行政許可自由裁量權(quán)中如何作用,假如不合理,就應(yīng)當(dāng)被撤銷。非行政處罰類裁量基準(zhǔn)被認為是行政機關(guān)自治規(guī)則[19],其比較突出的表現(xiàn)是相對開放“而非”必須到位的程序和直接與間接的內(nèi)外兼顧。在外部,規(guī)范行政許可條件時的“相對開放”容易造成行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)“單邊立法”的問題,因為它的制定未能建立綜合利益以及與當(dāng)事人、請求人進行充分對話的意愿。若一項行政規(guī)則與相對方?jīng)]有直接關(guān)系,不影響相對方利益,純粹被行政機關(guān)“同化”,那便只是內(nèi)部行為,不需要產(chǎn)生平等對話的必要性。但是,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化往往與行政許可相對人的利益直接掛鉤,行政許可部門作出許可決定通常以許可申請是否符合條件標(biāo)準(zhǔn)為關(guān)鍵依據(jù)。故認為,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)具有直接的外部影響,而行政機關(guān)單方面制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),缺少與行政許可相對人協(xié)商、對話的機制,顯失公平,同時有違行政許可制度正義和平等的價值追求。

第二,行政裁量基準(zhǔn)的形成阻卻了行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的適用。作為《行政許可法》等法律制度的具體化和量化,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化在防止行政許可裁量權(quán)恣意行使中扮演重要角色。在行政裁量權(quán)治理實踐中,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)趨于“運動化”,隨著其對行政自由裁量權(quán)的控制有效性而發(fā)展。然而,一個值得關(guān)注的問題是,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化是否適用于非行政處罰類裁量基準(zhǔn)領(lǐng)域,并且是否能夠獲得實效?如果說行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化在非行政處罰類裁量基準(zhǔn)領(lǐng)域中遇到障礙,那么行政自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的“寬泛”適用就存在一定程度的斷層。行政行為不僅具有靈活性,而且具有異質(zhì)性,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化要突顯行政許可與行政處罰的本質(zhì)區(qū)別——處罰是職務(wù)行為,許可是請求行為。目前,行政自由裁量基準(zhǔn)主要應(yīng)用于行政處罰執(zhí)行領(lǐng)域,通過區(qū)分不同情節(jié)和違法行為的危害性,設(shè)定相應(yīng)的行政處罰幅度,從而確立階段性違法行為的責(zé)任,從而獲得相對應(yīng)的行政處罰幅度[7]34。然而,現(xiàn)有關(guān)于行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的一般理論并未明顯區(qū)別行政許可與行政處罰,其后果不僅影響了行政裁量基準(zhǔn)的發(fā)揮,也造成了象征性“立法”的制度問題。總體而言,關(guān)于行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的文本數(shù)量較少,象征性“立法”問題更為重要。

(二)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)理證成

行政法學(xué)的核心命題是規(guī)范行政權(quán),證明行政權(quán)力的合法性,評判行政權(quán)力的創(chuàng)制與運用是否合法與合理。這種證明主要關(guān)注行政權(quán)力的來源和運用。

首先,行政權(quán)力不是自發(fā)產(chǎn)生的,而是形成于私權(quán)利的讓渡或限制中,從天賦人權(quán)論和社會契約論的角度闡釋二者的理論關(guān)系,一個基本的共識是,公民權(quán)利是公共權(quán)力的合法性來源[20]。公民的基本權(quán)利具有“原生性”,任何對其剝奪的行為都必須證明其合法性,否則應(yīng)當(dāng)被禁止。就行政權(quán)力的運用而言,其無序擴張加劇了自身可能出現(xiàn)濫用和異化的風(fēng)險。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是千古不變的真理。只有在權(quán)力受到限制時,他們才會停止。”[21]行政權(quán)擴張是以利益為導(dǎo)向,以國家公權(quán)力為支點,以內(nèi)部規(guī)定為推行手段,將部門權(quán)力最大限度地進入公私法領(lǐng)域,其結(jié)果是損害憲法與法律的權(quán)威,侵害公民的私人權(quán)利,不利于法治國家的構(gòu)建[22]。如上文所言,行政許可條件存在自由裁量的必然性,亟需使用標(biāo)準(zhǔn)化手段對其進行規(guī)制,以防止裁量權(quán)濫用。

其次,相對于立法權(quán)和司法權(quán)而言,行政權(quán)力更容易擴張。為了應(yīng)對日益繁雜的行政管理事務(wù),在“全能政府”理念支配下,行政權(quán)開始介入包括市場經(jīng)濟在內(nèi)的各個社會領(lǐng)域,政府權(quán)力邊界采用了不包括立法權(quán)和司法權(quán)等公共權(quán)力總體的外延概括方式,從而形成了“大政府”和“行政國家”。與立法權(quán)和司法權(quán)相比,行政權(quán)如影隨形,更易對公民權(quán)利產(chǎn)生直接影響。行政許可條件是行政許可決定作出的重要依據(jù),是公民“恢復(fù)自由”的關(guān)鍵,理應(yīng)進行標(biāo)準(zhǔn)化,使其在法治軌道上正確運行。

最后,從合憲性的角度來看,我國憲法沒有禁止政府進行授權(quán)立法,也并未規(guī)定完全將立法權(quán)專屬于人民代表大會及其常委會,而是授予政府部分立法權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。《行政許可法》第16條第3款規(guī)定:“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi),對實施該行政許可作出具體規(guī)定。”該條文并未說明規(guī)章之外的行政規(guī)范性文件是否可對實施行政許可作出具體規(guī)定,但從另一個角度看該法亦未曾禁止行政規(guī)范性文件對實施行政許可作出具體規(guī)定[23]154。有學(xué)者認為,《行政許可法》第17條所規(guī)定的“其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可”,其本質(zhì)上便是禁止了其他規(guī)范性文件涉獵行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限[1]83。然而,這種觀點實際上忽略了行政許可條件與行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別:行政許可條件是許可機關(guān)作出許可決定所必須依據(jù)的行為規(guī)范,而標(biāo)準(zhǔn)化則是在不違反上位法的情況下對行政許可條件的細化,并未分化出新的行政許可權(quán)內(nèi)容,彌補了由于法律規(guī)定過于宏觀和概括而難以直接作為許可標(biāo)準(zhǔn)的缺點[24]。

三、行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化存在的困難及成因

(一)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化存在的困難

1.行政許可事項復(fù)雜性、多樣性造成的困難

行政許可事項有易有難。簡單行政許可事項的審查內(nèi)容及程序并不復(fù)雜,如教師資格證認定,企業(yè)的成立、變更、登記,企業(yè)投資項目核準(zhǔn)等,許可機關(guān)只需對申請人所提供申請材料的合法性進行形式審查,不涉及實質(zhì)性內(nèi)容,此類行政許可事項條件標(biāo)準(zhǔn)化可操作性強。而部分行政許可事項具有復(fù)雜的審查內(nèi)容及程序,如排污許可、特殊設(shè)備的安裝與使用、民用爆炸物品安全生產(chǎn)許可等,涉及手續(xù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)條件等多方面審查,此類行政許可事項條件標(biāo)準(zhǔn)的制定需受到時間、人力、經(jīng)費等因素的限制,難以充分考慮所有可能出現(xiàn)的情況[25]。同時,行政許可事項處于不斷變化和創(chuàng)新中。新型行政許可事項往往具有更大的創(chuàng)新性和靈活性,制定相應(yīng)的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)將更為棘手。此外,行政許可事項還具有跨部門性和綜合性的特點。部分行政許可事項涉及不同部門和領(lǐng)域,需要綜合考慮各方面因素。然而,國家機關(guān)按照專業(yè)化分工履行不同的工作職責(zé),在協(xié)同處理綜合性行政許可事項時往往難以協(xié)調(diào)一致,難以彌補行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)因行政許可事項廣泛性而無法統(tǒng)一的詬病。

2.行政許可事項的專業(yè)技術(shù)性造成的困難

行政許可部門在作出許可決定時所面臨的問題已不僅僅局限于單純的法律規(guī)范本身,更多的卻是專業(yè)、政策、科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域中左右逢源[26]。對于具備較強專業(yè)性的行政許可事項,其標(biāo)準(zhǔn)化處理需要多部門匯聚多種專業(yè)性人才、使用多類專業(yè)設(shè)備、綜合多方面因素進行,統(tǒng)一條件標(biāo)準(zhǔn)效率低下且成本較高。如上文所言,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)通常由地方政府或主管部門制定,如江西省永修縣行政審批局《關(guān)于制定行政許可自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的通知》規(guī)定:“政務(wù)管理股牽頭負責(zé)本單位行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)制度的組織實施。”[27]針對專業(yè)性強的行政許可事項,地方政府或主管部門是否有能力制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)存在疑問。實踐中,為打破專業(yè)壁壘,通常由行政機關(guān)牽頭聯(lián)合社會專業(yè)機構(gòu)制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),然而,社會專業(yè)機構(gòu)并非國家公權(quán)力,其制定的許可條件標(biāo)準(zhǔn)仍需行政機關(guān)賦予其法律效力,在行政機關(guān)缺乏專業(yè)能力時,難以對許可條件標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性進行兜底。

(二)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化存在困難的原因

1.缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范與頂層設(shè)計

其一,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏法律的支持和保障。當(dāng)前,雖然我國已有行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律法規(guī),但現(xiàn)有法律體系仍不夠完善,主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性、科學(xué)性及規(guī)范性不足。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),可能導(dǎo)致同一行政許可事項在不同地區(qū)得到相反的許可評價,降低政府公信力。

其二,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)缺乏全局性、系統(tǒng)性和指導(dǎo)性的頂層設(shè)計。現(xiàn)階段相關(guān)部門的頂層設(shè)計不夠明確和全面,導(dǎo)致制定和適用行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)時缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)和約束。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)詞義具有不確定性,即使是界定完好的規(guī)則和含義確鑿無疑的語詞,當(dāng)面對未曾預(yù)料的情況時,也會變得具有不確定性[23]158。例如湖南制定的《醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)許可證管理辦法》第六條在規(guī)定申請許可證應(yīng)當(dāng)具備的條件時,兩次用到“與……相適應(yīng)”的字眼,那么如何界定“與……相適應(yīng)”呢?這種不確定性或許導(dǎo)致行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)適用過于嚴格或過于寬松,不符合企業(yè)的實際情況[28]。

其三,制度改革出現(xiàn)阻礙。部分地區(qū)改革意識依舊淡薄,工作作風(fēng)難以轉(zhuǎn)變。有關(guān)行政許可裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性文件大多只規(guī)定了原則性要求,難以直接適用,而試點先行恰恰是一項“自下而上”的工作,地方擁有較大自主權(quán),實踐中通常表現(xiàn)為對國家改革精神理解得不夠深入或只停留在表面工作。

2.行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏科學(xué)依據(jù)

行政許可條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)需要充分考慮行業(yè)特點、技術(shù)水平、市場需求等因素,而現(xiàn)實中許多行政許可條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù),往往存在主觀性和隨意性。首先,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏透明性和公眾參與,不符合公開、公正、透明的原則。其次,行政許可條件設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不具備時效性和可調(diào)整性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和科技創(chuàng)新的推進,行業(yè)和企業(yè)發(fā)展的需求也在不斷變化,但部分行政許可條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏時效性和可調(diào)整性,不能適應(yīng)時代發(fā)展的變化[29]。

3.行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏程序規(guī)范

行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定需遵循嚴格的程序和流程,如信息公開、聽取意見、評估成本效益等環(huán)節(jié)。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容可能涉及多個部門、單位的管轄事項,需要各部門、單位相互協(xié)作配合,但現(xiàn)實中存在部門之間的協(xié)作不到位,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的程序規(guī)范難以落實。信息公開是行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化程序中的重要環(huán)節(jié),需要向社會公開行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的有關(guān)信息,但現(xiàn)實中,諸多行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化信息公開并不充分,導(dǎo)致制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)所需的相應(yīng)監(jiān)督管理機制也難以建立。

4.缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與評估機制

一方面,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督涉及多個部門,實踐中各部門監(jiān)督責(zé)任不明確,缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合,導(dǎo)致監(jiān)管空白和漏洞。同時,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不合理,監(jiān)管職責(zé)分散在多個部門,各部門之間相互推諉,造成監(jiān)管滯后和資源浪費。另一方面,行政許可具有專業(yè)與綜合二元性。實踐中,單獨依靠行政機關(guān)難以對其進行客觀、全面地評估,其結(jié)果亦欠缺公正和客觀。另外,如上文所言,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)評估欠缺公開透明機制,其評估結(jié)果的可接受性不高,阻礙了行政許可制度改革的順利推行。

四、完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化建議

(一)加強“頂層設(shè)計”,完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律法規(guī)

1.厘清行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍

制定明確的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī),對行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍進行具體規(guī)定,以確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的一致性。此外,亟須加強行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化管理,規(guī)范行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化程序,強化行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的審核、審批和監(jiān)督,確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的適用范圍符合法律、法規(guī)規(guī)定。其中,提高行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化管理的透明度迫在眉睫。具體而言,通過公開透明的行政許可流程和條件適用標(biāo)準(zhǔn),加強對行政許可實施的國家監(jiān)督和公眾監(jiān)督,避免出現(xiàn)利益集團的壟斷,確保行政許可條件的適用范圍得到公正、公平、公開的保障[30]。

2.合理配置行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定主體與權(quán)限

一方面,要合理配置行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的主體,既要考慮制定機關(guān)的權(quán)威性和專業(yè)性,又要考慮到社會各方面的利益和訴求。具體而言,應(yīng)該根據(jù)不同行政許可事項的特點來規(guī)定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。另外,還應(yīng)當(dāng)考慮由相關(guān)行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)、公民團體等代表性組織協(xié)助參與制定。原因在于:行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化從本質(zhì)上就是對行政許可權(quán)的細化分配,通過內(nèi)部規(guī)則外部化,對公民的權(quán)利義務(wù)影響深遠,公眾應(yīng)當(dāng)參與其中。

另一方面,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確界定,以避免行政機關(guān)濫用職權(quán)。通過立法明確行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限以及必要的審查程序,如要求制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的主體提交相關(guān)材料、公開征求意見、聽取專家意見等。同樣,對于行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的修改與廢止,也應(yīng)當(dāng)采取公開透明的程序來確保其合法性和合理性[31]。

3.規(guī)范行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定程序

首先,制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等法定依據(jù),確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的合法性和規(guī)范性,同時應(yīng)當(dāng)公開征求相關(guān)利益方的意見和建議,確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的合理性和公正性。其次,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循客觀、公正、透明、可操作的原則,明確所需達到的標(biāo)準(zhǔn)和要求,避免主觀性和不確定性,并且應(yīng)當(dāng)增設(shè)內(nèi)部審核程序,確保制定程序的合法性和合規(guī)性。此外,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)出臺實施之后,應(yīng)當(dāng)及時對其進行監(jiān)管和評估,確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的適用性和有效性。

4.明確行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的救濟途徑

行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化改革應(yīng)當(dāng)注重保障救濟途徑的公開透明,以便公眾及時獲取申訴渠道和申訴方式,促進行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的公正實施。其一,確定申訴渠道和申訴方式,并在與行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和通知中進行明確公示。其二,建立信息公開制度,要求政府及行政機關(guān)在行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的政府網(wǎng)站上及時公布有關(guān)申訴渠道、申訴方式、申訴期限、申訴流程、申訴處理結(jié)果等信息。其三,強化監(jiān)督機制,建立有效的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督機制,明確監(jiān)督部門職責(zé)和監(jiān)督程序,建立舉報渠道和接收舉報的機構(gòu),對涉及違法違規(guī)的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)進行查處,并及時公布處理結(jié)果。其四,加強法律保障,完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)申訴制度,明確公眾的申訴權(quán)利和救濟途徑,保障公眾的合法權(quán)益,加強對行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律法規(guī)的解釋和執(zhí)行。

(二)完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督機制

1.立法監(jiān)督

各級人民代表大會及其常委會應(yīng)對同級人民政府或政府部門制定的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)依法實施監(jiān)督和控制,以實現(xiàn)憲法和法律的規(guī)定。行政機關(guān)的行政許可權(quán)從法律中獲得,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)是對行政許可權(quán)的細化,立法機關(guān)自然有權(quán)對其進行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為:首先,適用人大常委會備案審查制度,排除行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中存在的合法性瑕疵。其次,建立科學(xué)合理的監(jiān)督機制,不應(yīng)過度干涉行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定,保障行政自由裁量權(quán)的實施空間,平衡好行政自由裁量權(quán)與個案正義的關(guān)系。最后,立法機關(guān)需要建立行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督的違法處理程序,包括建議修改后允許通過程序、不允許通過程序以及聽證程序[32]。

2.司法監(jiān)督

司法對行政授權(quán)條件的審查,本質(zhì)上是“司法機關(guān)對行政機關(guān)的控制,體現(xiàn)了法治至上和權(quán)威的內(nèi)在憲法理念”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第145條規(guī)定,對具體行政行為提起行政訴訟的同時,可以一并對所依據(jù)的規(guī)范性文件提起訴訟,該附帶性審查由接受行政訴訟案件的法院負責(zé)。實踐中,接受行政訴訟案件的法院通常為基層法院,這一制度設(shè)置實際是將行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的級別管轄限定在基層法院,且排除了司法機關(guān)對行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的主動評判控制。該制度的弊端在于:一旦低層級的人民法院審查高層級政府所制定的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)時,極可能因后果考量的掣肘而降低司法機關(guān)的審查能動性。

面對這一問題,可有條件地通過提級審理方式以完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)附帶審查案件管轄機制,對于許可條件標(biāo)準(zhǔn)制定主體層級較高的,可予提級,比如,基層法院審查地市級以上機關(guān)制定的許可條件標(biāo)準(zhǔn)、中級人民法院審查省級以上機關(guān)制定的許可條件標(biāo)準(zhǔn),均可納入提級審理范圍[33]。仍需注意,高層級法院因其職責(zé)特殊性,不宜盲目適用提級方式增加其案件數(shù)量,應(yīng)先由最初的受訴法院對案件基礎(chǔ)、程序適用及實質(zhì)內(nèi)容進行審查,若審查后發(fā)現(xiàn)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)疑似違法,方能適用提級審理的方式。

3.行政監(jiān)督

行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的目的之一是實現(xiàn)行政機關(guān)的自我約束及控權(quán)。一方面,行政機關(guān)的自我監(jiān)督屬于綜合管控機制,上級部門需要兼顧下級部門所制定標(biāo)準(zhǔn)的合法性及合理性。另一方面,行政機關(guān)對自我監(jiān)督的控制是一種周期性的控制機制,可以最大限度地保證行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的合法性。在制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)當(dāng)明確行政機關(guān)和工作人員濫用行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)限的責(zé)任,嚴格按照考核標(biāo)準(zhǔn)界定的責(zé)任對違規(guī)者進行處分。此外,應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的審查機制,定期考核、評估、更新行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)。