1955年至1958年：從公安軍到武裝警察部隊

姬文波

1955年10月15日，全軍射擊與體育檢閱大會在北京先農壇體育場開幕。圖為彭德懷與周恩來、朱德等在大會主席臺上

經過1952年的統一整編，公安部隊建制領導和內衛、邊防工作達到了統一，公安部隊建設進入新的歷史階段。從1955年起，隨著政治社會環境的變化以及擔負任務的調整，公安部隊進行了多次整編，組織編制和領導關系也隨之調整。1958年底，公安部隊被整編為人民武裝警察部隊，其領導體制實現了重大變革。

公安部隊精簡整編，改稱公安軍，正式成為人民解放軍的一個軍種

彭德懷提出關于國防部隊與公安部隊的分工問題

1953年7月抗美援朝戰爭結束后，人民解放軍具備了集中時間進行軍事訓練和各項軍事建設的有利條件，軍隊的正規化、現代化建設被提上議事日程。8月28日，中共中央、中央軍委審時度勢，決定人民解放軍再一次進行精簡整編。為研究和解決軍事建設工作中的若干重大問題，1953年12月7日至1954年1月26日，召開了全國軍事系統黨的高級干部會議。

1953年12月7日，彭德懷在會議上作了報告。關于國防部隊與公安部隊分工問題，彭德懷說：“國防部隊與公安部隊，同是中國人民解放軍，在領導上是統一的，在執行任務上應有所分工。在平時，為了使國防部隊能夠按計劃完成訓練任務，給國家準備好動員的基礎，國防部隊的主要任務應是在戰備的姿態下進行正規的訓練，把邊防和維持地方治安等經常任務，交給公安部隊負擔。這樣做的好處就是使其各有專責，使國防部隊能夠保證訓練計劃的完成，在戰時能夠負擔起大兵團作戰的任務；公安部隊也可以專于執行任務，并獲得在分散情況下獨立地完成任務的經驗。”彭德懷指出，根據緊縮編制、裁減冗員的精神，現在亟待解決的問題之一，是省軍區與省公安部隊的指揮機構的統一問題。“省軍區一般地說來，有維持地方治安，統一管理上級設在該省境內的軍事機關，辦理兵役工作和指揮駐在該省境內部隊保衛海防、邊防、空防等任務”；“省公安部隊的指揮機關，一般的應由省軍區兼任，而若干邊沿的省，可在省軍區之下設公安司令部（或公安部隊處），成為省軍區管理公安部隊的業務部門”。

解放軍代總參謀長聶榮臻在會議上作了《關于組織編制問題的報告》。聶榮臻指出：公安部隊“仍然是人民軍隊不可缺少的組成部分。但是為了集中指揮，必須由各級軍區統管，不宜垂直領導（東北軍區亦不例外）。各區因公安部隊的多少不同，可分別組織公安部隊部或公安部隊處，成為各大軍區主管公安部隊工作的業務機關”。“省軍區一般的不指揮國防軍，省軍區和軍分區負責指揮轄區內之公安部隊，完成對海防邊防的偵察警戒任務和內衛與警備任務。”

全國軍事系統黨的高級干部會議后，1954年3月5日，中央軍委第53次例會就公安部隊的問題召開會議，確定了公安部隊精簡整編的基本方案：在內衛方面，除較集中地整團、整營看押勞改罪犯的公安部隊不變外，縣、專區、小市公安部隊改歸政府公安機關建制領導，并改為警察；根據某些地區的社會治安、地形條件和民族情況，組建若干機動部隊；鐵道公安部隊精減4500～6000人；除云南、福建、浙江、山東4省外，其他各省公安總隊改由省軍區兼公安部隊。在邊防方面，將邊防公安部隊擔負的國防、某些戰略性島嶼的守備任務交給國防軍。全國公安部隊在原有的基礎上進一步精簡，部分大軍區公安部隊領導機關改稱公安部隊部。關于各省公安部隊領導指揮關系問題，1954年5月7日至22日，解放軍副總參謀長粟裕在聽取公安部隊領導匯報后指示：“公安部隊一方面要緊縮機構，另一方面又要能與地方軍區結合擔負任務。兩支力量如何結合？應考慮在省軍區下面有公安部隊處。”5月14日，中央軍委頒布《關于公安部隊整編問題的決定》。據此，各軍區公安部隊先后進行了領導機構調整。各省公安總隊先后被撤銷，由這些省軍區兼公安總隊司令部。原由軍區公安總隊司令部直屬的公安部隊，也分別劃歸各省軍區建制領導。

1954年12月召開的中央軍委擴大會議，在正式文件中對公安部隊使用了“公安軍”的稱謂，并作出決定：“軍委公安軍領導機關在軍委領導下負責掌管公安部隊的編制、訓練計劃、業務領導及檢查，總結內衛、邊防對敵斗爭的經驗，召開必要的專業會議，并負責進行一些必要的同各種業務相結合的政治工作；各軍區負責作戰指揮、行政管理、部隊訓練的組織實施和監督檢查、地區性的黨政工作和供給衛生等。”此時，“公安軍”即公安部隊已經完全作為一個軍種存在。

?粟裕不同意在各大軍區成立公安部隊司令部

1955年2月11日，國務院總理周恩來、國防部部長彭德懷發出《關于全國軍區重新劃分的若干決定》，提出“公安軍原屬軍區的機構，隨著軍區的改變，其領導關系和編制亦須改變時，希作研究并提出具體意見報總參謀部審議”。公安部隊司令部提議應在各大軍區也成立公安部隊司令部。對此，解放軍總參謀長粟裕認為，這是不必要的。粟裕指出：“邊防軍區主要是為了打仗，戰時即變成方面軍的指揮機關，平時即管部隊訓練、兵役工作、治安等。內地軍區主要是維持治安、兵役及代管任務，因此不需要成立什么公安軍司令部。況且公安部門分布得很散，即便成立一個司令部也不能起作用。我們有責任對來自各方面（不管是上面的或下面的）的意見研究分析，對不合理的意見，大家都應反對，不需要的堅決不要，可要可不要的不要，可有可無的不要，可兼辦的兼辦，只有如此才能使我們的編制適應戰爭需要。”但是，中央軍委最終還是部分采納了公安部隊司令部的意見，將東北、華東（一部分）、中南、云南公安部隊司令部（部隊部），改為沈陽、南京、廣州、昆明軍區公安部隊司令部；以原山東、湖北省與武漢市公安總隊為基礎，分別成立濟南、武漢軍區公安部隊司令部；撤銷西南、西北和內蒙古軍區公安部隊司令部，成立成都、蘭州、新疆軍區公安部隊處；撤銷新疆、廣東、廣西、湖南、河南、江西、福建、浙江、安徽、河北、山西等省總隊部，成立福建、浙江、江蘇、廣西省公安部隊處，其他各省均由省軍區兼公安部隊司令部。

粟裕主張對公安部隊的機構和任務定額進一步精簡、調整。1955年3月，粟裕在全軍軍務工作會議上明確指出：“我們想一想，解放5年多了，到處是兵，到處是警衛，好像我們的治安情況不好。外賓來我國參觀，給其不好的影響。況且我們政權日趨鞏固，沒有那么多蠢材特務來自投羅網的，干嗎要設那么多衛兵？駐在后方應多注意周圍環境、社會情況，只要能掌握了社會情況，不會有什么土行孫從地下鉆出來或空降特務一下從天上掉下來。我去蘇聯參觀，未看到什么衛兵，就連他們國防部門口上也沒設衛兵，大門關著，有人找摁電鈴即可。衛兵多了，外人怕麻煩而不來找我們，也形成脫離群眾。尤其在三大制度改革后，警衛是可以減少的。”據此，公安部隊領導提出了改進首都警衛工作的建議，適當縮小武裝警衛的范圍。周恩來批示同意。1955年4月12日，公安部隊司令部召集各大軍區公安部隊首長舉行“關于公安部隊整編座談會”，研究確定公安部隊整編方案和整編實施計劃。4月28日，公安部隊司令部上報了《全國公安部隊整編定型定額方案》和《關于公安部隊整編實施計劃》。公安部隊整編的一項重要內容，是將專區、縣公安部隊改編為人民警察，撥交公安機關領導。5月12日，國防部批準了這兩個報告。

按照軍委批準的公安部隊整編方案，公安部隊總定額為40.2萬人。專區、縣公安部隊8萬余人移交公安機關。將擔負島嶼、要塞守備任務的邊防公安部隊約5萬人撥歸各軍區建制序列。

從1955年8月1日起，公安軍正式成為人民解放軍的一個軍種

1955年7月18日，根據國防部的命令，自8月1日起，原中國人民解放軍公安部隊改稱中國人民解放軍公安軍，正式成為人民解放軍的一個軍種。原公安部隊司令部改名為中國人民解放軍公安軍司令部；公安軍司令部，統一管理全國公安部隊的工作，另直轄1個警衛師，4個內衛師（內衛第1、第2、第3、第4師，分別由公安第2、第19、第20、第22師改稱），2個市公安總隊（北京、天津），1個中央公安警衛團，5所學校。原東北、華東、中南軍區公安部隊司令部分別改名為中國人民解放軍沈陽、南京、廣州軍區公安軍司令部；西南、西北軍區的公安部隊司令部改稱成都、蘭州軍區公安部隊處；公布了濟南、武漢、昆明軍區公安軍司令部番號。羅瑞卿任公安軍司令員兼政治委員。

公安軍組建后，在國務院和中央軍委的領導下，繼續擔負著原公安部隊的職能。在內衛方面，執行清剿土匪、警備城市、平息叛亂、警衛首腦機關、守護重要工業設施、守衛重要鐵路橋梁隧道、看押勞改罪犯及捕殲空降特務等任務；在邊防方面，執行國境警衛、偵察、檢查和邊境事務管理等任務。對鞏固和捍衛新生國家政權，保衛社會主義革命和建設起了重要作用。

公安軍邊防部隊任務復雜、分散執勤，公安軍司令部對其的領導指揮尤感棘手。1955年10月14日至24日，公安軍召開第二次全國邊防工作會議，明確了邊防任務和在我國沿邊沿海地區實行邊防制度。公安邊防部隊需要進一步調整兵力部署和部隊的編組。為了加強和改善對邊防公安部隊以及各軍區公安部隊的領導，1955年底，公安軍對領導關系中一些具體問題向中央軍委作了反映。遵照中央軍委指示，1956年1月10日至15日，總參謀部召開全國邊防工作座談會，研究公安軍領導關系和邊防部隊編組、定額、裝備等問題。

1950年9月，中央人民政府人民革命軍事委員會發布命令，任命羅瑞卿為公安部隊司令員兼政委。1955年7月18日，國防部發布命令，將公安部隊改稱公安軍。圖為羅瑞卿（左二）、楊奇清（左三）等在一起

根據座談會的精神，1956年2月4日，公安軍黨委提出《關于公安軍領導關系和邊防部隊編組定額裝備供應問題的意見》，明確了公安軍的組織領導關系：1.繼續貫徹1954年12月軍委擴大會議關于公安軍領導關系的規定。2.公安軍直屬機關、部隊、學校的干部由軍委公安軍負責管理，各軍區公安軍的干部仍由各軍區負責管理。公安軍的裝備、兵員補充和某些特殊供應問題，由公安軍司令部作出計劃或提出標準，經國防部批準后，各軍區負責組織實施。3.軍區公安軍領導機關，改為軍區首長實施領導指揮公安軍的業務機構，除直接領導指揮就近的內衛、邊防部隊外，對各省公安軍的一切領導工作，均應通過各省軍區兼公安軍司令部組織實施；屬于重大問題的指示、命令和決定，應以軍區首長名義發布，一般性問題和業務問題，可由公安軍領導機構直接發布。4.各省軍區均兼公安軍司令部，省軍區司令員、政治委員兼該省公安軍司令員和政治委員，另設專職的掌管公安軍工作的副司令員和副政委，不單設公安軍領導機構，其各項工作由省軍區司、政、后、干等有關部門擔任，有邊防任務的省軍區司令部，應設精干的邊防偵察、檢查和海上巡邏等業務機構。省軍區兼公安軍司令部，除執行軍區的指示和決議外，還應執行上級公安軍領導機關的有關指示和決定，并向其作有關的請示和報告。5.各軍區要因地制宜地加強對邊防部隊的領導。6.公安軍邊防部隊必須接受所在地區黨委的領導和監督。應與駐地附近的國防軍密切配合，在發生大的戰斗時，必須接受當地國防軍最高軍事指揮機關的指揮。4月11日，中央軍委批準了這個意見并下發執行。各軍區隨即根據任務的區分，調整了兵力部署和部隊的編組。

撤銷公安軍番號及其領導機構，各地公安部隊由軍區直接領導

1956年9月，中共八大在北京召開。為貫徹中共八大的精神，中央軍委作出了《關于裁減軍隊數量加強質量的決定》。公安軍是裁減的重點之一。10月18日，毛澤東約見公安部部長兼公安軍司令員羅瑞卿，商談公安部隊歸國防部領導等問題。

11月，中央軍委召開座談會，總參謀長粟裕因病未能參加。他寫了一個書面意見，報送中央軍委和中共中央。粟裕提出：“軍分區、兵役局、公安軍三套機構，可取消兩套，保留和加強一套。看守勞改犯人、鐵路、工廠、倉庫的公安部隊，應撥歸地方，不宜再由軍費供給。隨著社會治安的日益鞏固和群眾覺悟的不斷提高，應大量裁減警衛部隊和警衛人員。”10月10日，張愛萍副總參謀長批注：“同意。很多好的意見在于實行。”隨后，公安軍的整編問題被提上了議事日程。

中共中央成立了由鄧小平、羅瑞卿、譚政、陳賡、黃克誠組成的專門小組，對公安軍的整編問題進行會商。1956年11月24日，中共中央總書記鄧小平召集陳賡、羅瑞卿、黃克誠、譚政開會，討論公安軍問題。30日，鄧小平再次召集陳賡、羅瑞卿、譚政討論公安軍問題。當日，羅瑞卿遵照鄧小平指示，向中央軍委報告了專門小組關于公安軍問題的兩次會商意見：1.取消公安軍這個軍種，原管理公安軍的領導機構撤銷。2.原公安軍擔任邊防任務的部隊約10萬人；擔任鐵道守備的部隊約2.9萬人；擔負剿匪、鎮守任務的約4萬人；1個機動公安師約8000人，共約17.7萬人，撥歸國防軍陸軍系統，歸軍區、軍分區指揮，上述各項任務亦由軍區、軍分區擔任。3.原公安軍擔任共31個大中城市警衛的部隊共約4.83萬人；擔任中央及省市黨政機關警衛（925處）的部隊共約2.35萬人；擔任重要廠礦警衛（511處）的部隊共約2.36萬人；擔任監獄和勞改隊警衛的部隊共約9.6萬人；擔任邊防檢查站、港口巡邏隊的部隊共約7000人，以上共19.84萬人。連同任務一起撥歸各級人民公安機關管理。4.歸由各級人民公安機關管理的19.84萬人名義上仍稱中國人民解放軍公安部隊，經費由軍費中撥出。另由各級人民公安機關組織適當的管理機構。5.部隊和任務劃分后，軍區、軍分區和各級人民公安機關，均應根據當前的情況，本著精兵簡政原則，適當地減少人員。6.專區、縣武裝警察共約10萬人，其主要任務為看守專區、縣兩級的監獄和勞改隊，暫時不作改變。

1956年12月10日，彭德懷主持第93次中央軍委會議，討論公安軍的整編問題。26日，中共中央總書記鄧小平第三次召集陳賡、羅瑞卿、黃克誠、譚政等討論公安軍問題。根據會商結果和中央軍委決定，28日，中央軍委秘書長兼副總參謀長黃克誠向中央呈送了《關于公安軍問題小組會議記錄》。《記錄》提出：“經過專門小組三次會商，大家一致同意撤銷公安軍的軍種番號。”“公安軍所執行的任務，與我軍歷史上的軍區、分區地方部隊所擔負的維護社會治安、肅清匪特的任務，沒有實質上的差別。”“在有軍區、分區和國內治安日益鞏固的情況下，為了精簡機構和建立適合我國情況的軍事組織制度，大家認為撤銷公安軍的番號和領導機構是適當的。”

1957年1月7日，黃克誠在給中共中央送審的《關于裁減和整編軍隊問題的報告》稿中，提出了公安部隊的整編方案：“擬把公安軍的番號及其領導機構撤銷，把現有的公安軍的邊防、內防、城防部隊交歸省軍區、分區和城市警備部領導指揮；看守監獄和勞改犯人，守衛工廠、倉庫和警衛國家機關的部隊，凡是可以改為警察的部隊，都連同任務撥歸國家公安部門改為警察；凡是不能改為警察的部隊，一律歸省軍區、城市警備部指揮建制。這些部隊所擔任的任務，亦由軍區和城市警備部隊負責。公安軍番號和領導機構撤銷后，在總參謀部和某些大區司令部內設立警衛部和警衛處，作為研究領導內防、邊防、城防工作的業務機構，并與公安部門保持密切聯系，協同動作。在特殊情況下，警衛部、處應接受國家公安機關的指揮，積極負責執行公安部門所交給的有關治安工作的任務。”鄧小平批示：“可以先予原則同意，待軍委擴大會議討論后，再報中央正式批準。”1月22日，毛澤東審閱了鄧小平報送的關于撤銷公安軍軍種番號問題的請示報告，批示“照辦”。26日，彭德懷在中央軍委擴大會議上作總結發言，宣布了撤銷公安軍的決定。公安軍的整編工作隨即展開。

2月18日，粟裕主持會議討論公安軍整編問題。粟裕指出：“公安部隊整編后，要比有公安軍存在時還要搞得好。各軍區要搞一個業務部門。現在開始整編應把軍區、軍分區與邊防部隊合起來。海關應交出去。”25日，粟裕聽取公安軍整編問題的匯報。1957年3月和6月，總參謀部先后發出公安軍整編問題的指示和原公安軍領導機構改編為總參謀部警備部的通知。

根據中央軍委擴大會議精神，公安軍司令部和各軍區于1957年3月相繼開始了裁減整編公安部隊的工作。經過裁減整編，全國內衛、邊防部隊由原編的39萬人，整編為26萬人。內衛部隊，編為4個師、3個市總隊、71個內衛團、38個營、51個連、39個市公安隊，共20萬人。撤銷了內衛第1師，廣州、重慶市總隊和12個內衛團、15個市公安隊的建制。邊防部隊，編為30個團（不含邊防守備團）、15個營、4個連、6個海巡隊、90個檢查站、4個派遣站、2個邊防總站、4個邊防站，共5萬人。撤銷了7個團、2個營、4個海巡隊、1個檢查站，另有6個團改為守備部隊。保留了3所公安軍學校和1所速成中學，共1萬人。1957年8月29日，總參謀部發出通知，公安軍領導機構自9月1日起改編為總參謀部警備部，并正式開始辦公。對各軍區擔負內衛、邊防任務的部隊，總參警備部只負責業務指導。沈陽軍區、北京軍區、濟南軍區、蘭州軍區在司令部設警備處或衛戍警務處，其他軍區由作戰、情報部門負責原公安部隊擔負的內衛、邊防工作。李天煥擔任總參謀部警備部部長。

公安部隊改編為人民武裝警察

1957年后，人民警察隊伍的建設日益走上正軌。1957年6月25日，全國人民代表大會常務委員會第76次會議通過《中華人民共和國人民警察條例》，并由中華人民共和國主席令予以公布。《條例》規定，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量，擔負著依法懲治反革命分子，預防、制止其他犯罪分子的破壞活動，維護公共秩序和社會治安，保護人民民主權益和國家利益的重大責任。這就用法律的形式明確了人民警察的性質、任務和職責。《條例》明確規定：“警衛法庭，押解人犯，警戒監獄、看守所和勞動改造場所”；“保護各國駐華使領館的安全”；“警衛重要的機關、廠礦企業等部門的安全”；等等，是人民警察的重要職責。原由公安部隊負責的內衛任務大部分可交由人民警察擔負。公安部隊進一步改編，實現中央軍委計劃的整編任務——“凡是可以改為警察的部隊，都連同任務撥歸國家公安部門改為警察”的時機已經成熟。

解放軍總參謀部隨即向中央軍委建議，把原由公安軍管的邊防檢查站移交給公安部領導管理。10月29日，彭德懷主持專門會議，討論邊防檢查站移交給公安部的問題。彭德懷在會議上表示：“總參與擔負邊防檢查站的部隊應專門研究一下，從長遠制度考慮，不要只從工作麻煩與否著眼。大港口如大連、青島、上海、湛江、黃埔、天津新港等，同外國聯系多、來往人員復雜的地方，可先交給公安部。至于其他海防、邊防，要仔細研究一下，明年再定。也可先交一個地方試驗，研究經驗。我們沒有經驗，蘇聯的經驗不一定適合我國情況。”會議確定大港口及外國人員來往多的地方可先交，其余地方再研究并試驗后再定。12月，總參警備部先后聽取了北京、沈陽、南京、濟南、昆明、福州、內蒙古、新疆軍區負責邊防工作的領導關于邊防警衛、偵察、檢查等工作情況的匯報，對原定的移交方案進行了調整。

1958年3月18日，彭德懷在成都會議上發言，匯報了國防建設工作中的問題。在談到軍隊的組織編制問題時，彭德懷提出，把看守勞改和守護廠礦、鐵路的公安部隊約10萬人移交公安部門。25日，總參警備部黨委根據1957年軍委擴大會議精神，向中央軍委上報《關于整編公安部隊的建議》，建議將中越、中朝、中蘇、中蒙、沿海邊防公安部隊擔負的偵察工作，出入國境檢查和經常性的反特斗爭任務及邊境事務管理工作，連同擔負這些任務的邊防檢查站、偵察派遣站和沿邊、沿海分散的邊防部隊，移交政府公安機關，改為人民武裝警察部隊，其余部隊仍留軍隊序列，與守備部隊合編。

1955年國慶節，陳賡、粟裕、蕭華、洪學智（右起）在天安門城樓上

4月17日，中央軍委例會同意了上述建議，并于5月26日向中央提交了《關于公安部隊整編問題的報告》。中央軍委在報告中提出：“現在軍隊要實行裁減整編，我們認為必須把某些擔負邊防、內衛的部隊交由公安部門接收，改為人民警察。”中央軍委在報告中建議：把警衛中央、省和直轄市黨政機關、首長，守護軍事系統工廠、倉庫、電臺和第二機械工業部機密工廠、研究機構，守護重要鐵道橋梁，以及平叛、駐守的部隊仍留在軍隊序列，其余執行公安保衛任務的部隊基本移交地方公安機關。1958年5月，周恩來審閱中央軍委《關于公安部隊整編問題的報告》，并批示“原則批準”。8月4日，中央政治局批準了中央軍委的報告。8月，中央軍委召開了擴大會議，通過了《關于公安部隊整編和改變領導關系的決議（草案）》。8月28日，總參謀部與公安部隊共同制訂了《公安部隊整編實施方案》。10月21日，公安部和總參謀部聯合發出《公安部隊整編中若干問題的規定》。各軍區遵照中央和軍委的決定，隨之進行整編。

經過緊張的工作，全國公安部隊于12月底基本上交接完畢，順利地完成了整編任務。公安部隊將擔負看押勞改罪犯、守護鐵道、守衛廠礦設施的部隊13萬余人，邊防部隊9000余人，機關、學校6000余人，共14.5萬余人，撥交公安機關，改為人民武裝警察；擔任中央和各省、直轄市、自治區黨政機關警衛和剿匪治安等任務的內衛部隊7.2萬余人，沿海邊防部隊4.8萬余人，計12萬余人仍屬軍隊序列。由于執行公安保衛任務的部隊絕大部分已移交地方公安機關，于是中共中央和中央軍委決定，撤銷總參謀部警備部。1958年12月4日，公安部16局與總參警備部機關在北京缸瓦市9號合署辦公，并改名為公安部4局（武裝民警管理局）。原公安部隊改編后的番號統稱人民武裝警察，原部隊番號和師部的領導機構撤銷。改編后的人民武裝警察的銜稱，一律冠以公安機關的頭銜。公安部設人民武裝警察局，省（區）、市設人民武裝警察總隊，專署設人民武裝警察大隊，縣設立人民武裝警察中隊。全國武裝警察部隊為25.4萬人。至此，公安部隊的領導體制實現了重大變革。