抗戰時期陜甘寧邊區鹽業管理研究

張婭莉,任世科

(1.隴東學院 地理與城鄉規劃學院,甘肅 慶陽 745000;2.慶陽第三中學,甘肅 慶陽 745000)

抗日戰爭時期,鹽業在陜甘寧邊區經濟建設中占有十分重要的地位。邊區政府工作報告、財政、工商等相關文件多次提及鹽業的產銷管理等問題。尤其是在1941年后,為了響應政府全年運銷食鹽60萬馱的號召,邊區軍民掀起了發展食鹽生產和促進食鹽銷售的熱潮。中共西北局曾明確指出:“食鹽產銷是發展邊區經濟最重要的一部分,甚至于關系到邊區的生死存亡。”[1]為克服當時的經濟困難,打破國民黨當局的經濟封鎖,邊區政府采取了切實有力的措施,強化對鹽業的管理,有力推動了食鹽的生產和銷售。這對邊區的貿易、財政、金融和邊區人民生活都產生了積極的影響,并為穩定邊區的金融秩序、平抑物價以及保障抗戰大后方陜甘寧邊區的穩定做出了積極的貢獻。

有關陜甘寧邊區鹽業史的研究,20世紀三四十年代主要以實用性為主,考慮到當時全民抗戰的歷史大背景下,研究多以開發利用鹽業資源滿足民生、發展經濟、支持抗戰等為主。從新中國成立到改革開放初期,對陜甘寧邊區鹽業史的研究相對較少。直到1987年,李祥瑞的《抗戰時期陜甘寧邊區鹽的產銷及其經濟地位》指出,食鹽的外銷對陜甘寧邊區的對外貿易至關重要[2]。隨后,劉迪香在1996年發表的論文《抗日戰勝時期陜甘寧邊區鹽務工作概述》將鹽務工作劃分為兩個階段,并詳細介紹了政府對食鹽運輸的宏觀調控和計劃指導措施[3]。此后,黃正林、牧人和李建國等學者分別從不同角度對邊區鹽業進行了研究。其中,黃正林于1999年發表的《抗戰時期陜甘寧邊區的鹽業》從邊區鹽的產區分布、產量、所有制形態、組織管理、運銷以及在邊區的經濟地位等方面,進行了全面系統的考察闡釋[4]。2004年李建國的《陜甘寧邊區的食鹽運銷及對邊區的影響》[5]和2005年牧人的《抗日戰爭時期陜北地區鹽務》[6],對邊區鹽業的產銷、組織管理和對經濟的作用進行了探討。值得注意的是,這些研究表明,抗戰時期邊區政府在鹽業管理方面采取了一系列措施,推動了鹽業的正規化和科學化。近年來,關于陜甘寧邊區鹽業史的研究逐漸增多,為該領域的進一步深入研究提供了基礎。本文擬從邊區政府的鹽業管理,尤其是機構設置變遷、主要舉措、生產組織形式等方面對鹽業的有效管理相關線索進行再梳理和再分析,希望有助于推動陜甘寧邊區鹽業史相關研究不斷深入。

一、鹽務管理機構的設置變遷

食鹽作為邊區最重要的資源之一,與毛皮、甘草并稱為邊區的“三寶”。在歷代封建統治者的統治下,鹽稅的征收被視為非常重要的事務。在1937年陜甘寧邊區政府成立之前,南京國民政府的花定收稅局負責管理三邊地區的鹽務收稅。同時,南京國民政府還在花馬池、鹽場堡(現鹽池縣)、湟源、鹽井鎮(現漳縣)、惠安堡等地設立了副收稅局[7]。同年,邊區政府設立了鹽務局,并在各鹽池和鹽產地設立了分局和產鹽管理委員會。此外,還成立了鹽民變工隊和互助組作為基層組織。為了銷售食鹽,在銷地還設立了鹽業公司和店棧。然而,在全面抗日戰爭爆發后,邊區政府為了鞏固和擴大統一戰線,團結蒙古族同胞共同抗日,將北大池、茍池等地暫時歸屬到綏遠省(位于今內蒙古自治區境內)。在1940年之前,大部分鹽田和鹽壩幾乎都是由地主和一些生產者所擁有和經營的。鹽業經營形式為私有制,此前的鹽業政策主要以自由生產為主,邊區政府只負責征收鹽稅,而不干涉生產過程。

1940年的鹽荒及國民黨對邊區的經濟封鎖,對邊區內外的食鹽供應造成了嚴重影響。具體來說,鹽荒和經濟封鎖導致邊區食鹽供應短缺,給人民生活和經濟發展帶來了困難。為了解決這一問題,邊區政府重視鹽的生產和管理,并委托中央軍委負責鹽務工作。中央軍委后勤部在定邊設立了鹽務局,由陳康白和張永勵分別負責。鹽務局下設有生產處、會計處和總務處,同時為了推銷食鹽,各個鹽池還設有推銷處。起初,鹽務局主要負責軍隊的食鹽生產和銷售,而未全面管理整個食鹽業務。在這段時間里,部隊戰士們和廣大勞動人民一起參與鹽田建設,共同努力解決食鹽供應問題[8]。然而,部隊生產的食鹽質量較低,影響了鹽的外銷,打鹽活動也干擾了軍隊訓練,因此部隊打鹽的生產活動被暫時停止。

1941年,軍委后勤部將鹽務局移交給邊區政府接管,同年8月,邊區政府主席林伯渠任命張道吾為三邊鹽務局局長,趙云駛為副局長。鹽務局設有生產科、會計科、總務科、秘書室等部門,并將緝私科取消,改立為緝私大隊。1942年1月,邊區政府財政廳接管了鹽務局,并設立鹽民區,隸屬于三邊專署。鹽務局負責全邊區鹽務行政事務的管理,并制定鹽業發展計劃。在荷池、老池、濫泥池和蓮花池地區未設立分局,而在米脂和三皇峁地區則設有鹽務辦事處,并在各個小池地區設立了鹽務分卡。邊區鹽業從自由生產模式轉變為計劃管理模式,實現了鹽業生產與管理的統一。此后,鹽務局的領導關系再沒有發生變動。同時,一部分當地的鹽田和鹽壩逐漸被收歸國有。政府部門參與鹽業生產活動,并負責組織和監督鹽業生產,有效提升了鹽業產量和生產效率。隨著時間的推移,當地的鹽業所有制逐漸從私有轉變為公有與私有并存。為加強鹽業管理,鹽務局建立了組織機構,包括生產、會計、總務等處,并設有駐城辦事處和推銷處。生產處負責生產業務,會計處負責銷售業務,鹽務局直接領導緝私工作。此外,邊區政府聘請專人負責整個組織機構的運轉。1942年,各鹽池負責人和鹽業生產工人代表組成了產鹽委員會,并設置了許多小隊和小組。1943年1月,三邊鹽務局改設為鹽務總局,分局設立在花馬池、茍池、濫泥池地區,張道吾擔任總局局長,同時兼任鹽業中心區區長和區委書記,各分局局長也兼任各鄉鄉長和支書。這一鹽務管理體制有利于加強行政領導和統一組織生產。

二、鹽務局加強鹽業生產管理的有效舉措

抗戰時期,邊區政府為了提高食鹽產量,在加強鹽業生產管理方面采取了一系列有效舉措,在確保鹽業順利發展、掌握貿易主動權、平抑物價、穩定金融等方面都發揮了重要作用。

第一,制定鹽務政策。皖南事變后,食鹽在邊區經濟中的重要性日益突出。為此,邊區政府制定了一系列管理制度,涵蓋食鹽生產、質量檢測和銷售等環節。首先,于1940年制定了《陜甘寧邊區鹽務局組織規程》,確立了鹽務局的地位、機構和職責。其次,1942年邊區政府頒布了《陜甘寧邊區鹽務管理暫行條例》,規定了產鹽場的鹽戶必須在指定的區域內制作鹽,同時實施了許可證制度。同年頒布的《陜甘寧邊區鹽務局鹽場管理暫行辦法》確立了不同性質的鹽田、鹽根和鹽礦的管理規定。為了確保食鹽質量,1943年發布了《陜甘寧邊區鹽務局鹽質檢定辦法》,規定了鹽的三個等級和相應的檢定標準。另外,還制定了統銷章程和緝私條例等規定,以確保食鹽生產、儲存、運輸和銷售各個環節的程序化和正規化,同時促進鹽業的正常發展,為增收鹽稅奠定了政策基礎。

第二,各鹽池成立產鹽委員會,督促鹽民生產,提高食鹽產量。自1942年起,各池普遍設立了產鹽委員會,作為鹽業生產的基層管理機構。初期,產鹽委員僅僅是協調工作,對于領導和督促生產的作用有限。1943年春季,鹽務局對產鹽委員會進行了改革并更換了消極分子,任命各鄉鄉長為主任委員,并為他們提供每月150元的津貼。同時,在鹽戶中成立了變工隊、突擊隊和生產合作社等勞動生產組織。這一改革明顯促進了鹽業產量的增加。

第三,重點解決租佃關系問題,有序組織和調配鹽業勞動力。在這個過程中,鹽務局與地方行政部門緊密合作,召集了蓮花池、茍池等鹽產區的地主,現場解決了租佃關系,并重新分配了鹽田。分配原則首先照顧貧困戶和移民,保障了他們的佃權,并消除了他們的后顧之憂。對于外來移民和民工,鹽務局和產鹽委員會有組織地安排他們,調配公有鹽壩,為新來的鹽民分配鹽壩和住房,或者安排他們就業,解決了部分鹽民的鹽田糾紛,使他們能夠從事鹽業生產。為鼓勵鹽民積極生產,鹽務局還召開了鹽民生產動員大會,表彰勞動英雄,并批評教育二流子,使他們參與鹽業生產。通過各種方式,使鹽區內的閑散人員得到了組織,從而提高了產量。

第四,扶助貧苦鹽民,發放鹽業貸款,這是邊區政府增加食鹽產量的主要政策。這一政策始于1942年3月,當時陜甘寧邊區鹽務局發布了《春季鹽業貸款暫行辦法》。鹽業貸款與其他貸款有所不同,其目的在于救濟鹽民生活,解決生產困難,并促進食鹽生產的發展,屬于無息貸款。還款辦法是從貸款戶出售食鹽所得收益中按比例扣回。根據規定,當年放款規模為10.3萬元。為防止鹽貸被鹽民挪作他用,鹽務局在1943年改變了貸款辦法,實施春季貸款和臨時貸款兩種方式。春季貸款通過組織鹽民貸款小組,保證貸款用于生產,并在以后歸還;臨時貸款主要用于支付工資和貧困鹽民的生活支出。為防止貸款被濫用,還實行了實物貸款制度,主要是向鹽民提供打鹽工具作為貸款。

第五,加強鹽田管理。鹽務局管鹽后,對生產技術和方法也進行了一系列改進。其主要措施包括增加灌溉水量,提高打鹽次數,進行冬春季節的水肥灌溉,發明了池中運輸鹽的木軌車,改善鹽田的耙鹽效果等等。在公有鹽田管理方面,強化了鹽務局的管理權。如果鹽民想要在公有鹽田上劃分私人鹽地,則需經過鹽務局批準,并在規定的五年期限內,經過鹽務局批準后方可轉讓,轉讓期滿后歸公所有。此外,鹽務局還制定了《管理鹽本辦法》,該辦法規定了政府規定的鹽價,其中商鹽鹽本票以驢馱為計算單位,公鹽鹽本票則以斤為計量單位。

三、鹽業合作社的建立及鹽運管理

1940年之前,邊區的鹽業管理較為松散,主要依靠自由生產。然而,1940年邊區遭受鹽荒,導致食鹽供應受到了影響。與此同時,由于國民黨政府對邊區實行經濟封鎖,食鹽成了邊區維持對外貿易平衡的關鍵物資。時任邊區政府秘書長等職的謝覺哉曾在日記中指出,食鹽是邊區除公糧外最重要的產出,也是政府最主要的收入來源。因此,邊區政府開始重視食鹽的生產和銷售,以及鹽稅的征收與管理。1941年,邊區政府開始直接管理食鹽的生產和銷售,改變了之前的分散生產模式,采用了“統一管理,集體生產”的方式。同年,鹽務局調整政策,實行“軍民合制,官收官賣,民運民銷”的模式,禁止鹽民私自銷售食鹽,只能將其賣給鹽務局。1942年,將鹽政政策再次調整為“就場自由買賣制度",鹽務局繼續管理鹽本,允許鹽民與運鹽隊直接進行交易,以提高人民對于產鹽與運鹽的積極性。為更好加強鹽業生產管理,1943年,鹽務局根據鹽民共同擁有的生產工具、方式、場所以及共同的生活習慣等要素,在老池、茍池、蓮花池、濫泥池等地相繼成立了鹽業生產合作社。這些合作社一般由約20人組成,設有理事、常務理事、主任等職位,負責制訂生產計劃、督促鹽民生產等工作[9]。合作社成員大多是長期從事食鹽生產的經驗豐富人員,他們在整個的食鹽生產過程中發揮著核心作用。到了1943年,各個鹽池相繼建立了鹽業合作社,以更便捷地組織鹽業生產。可以說,合作社成了邊區鹽業生產中一種非常有效的組織形式,并在鹽業生產中發揮著重要作用。例如,在老池,回民合作社僅用5個月時間就通過攬工賺了5.9萬元,打鹽6600馱,合邊幣66.5萬元[10]506。

在鹽運管理上,陜甘寧邊區政府采取了以下措施:

一是加強運輸工作的領導和管理。1940年后鹽運的基本政策是官督民運,同時加強督運工作。邊區政府為完成督運食鹽的任務,糾正在督運工作中出現的猶豫和動搖態度以及強迫命令等傾向,1941年5月,邊區政府、各分區和縣紛紛設立督運委員會,并成立運輸大隊來監督食鹽的運輸工作。同年8月,頒布了《陜甘寧邊區政府訓令》,要求各級政府和邊區政府派遣人員到各縣協助監督食鹽的運輸。為了提高邊區的運輸能力,滿足抗戰時期的運輸需求,邊區政府制定了《陜甘寧邊區人民運輸合作社組織辦法大綱》。該辦法明確了人民運輸合作社的宗旨,就是確保政府按時收到公鹽并方便人民的運輸,避免因為缺乏組織而浪費人力、畜力,并過度干擾人民生產。1942年邊區高級干部會議召開,邊區建設廳成立交通運輸局,主要任務之一就是領導、組織和管理鹽運工作。

二是改進食鹽運輸方法。運輸是食鹽統銷中的重要環節,甚至是統銷業務的中心工作。為了保證鹽運,各地政府普遍組織了運輸合作社,邊區銀行以大量貸款支持合作社的建立和發展,使合作社成為組織群眾運鹽的核心力量。為確保鹽運道路的暢通,在定邊到延安、定邊到慶陽和靖邊到清澗三條運鹽主干線上設有管理局,負責監督沿線的交通設施。為了提高鹽運效率,邊區政府還對主要干線的大車道進行修建或拓寬,并在交通干線經過的主要市鎮建立了轉運站、騾馬店和草料店,負責收鹽發鹽,供給和調劑草料價格。這些措施的實施使得1941年后的鹽運量較1937年至1940年增長明顯,提升了整體運輸效能[10]693。

三是健全運輸組織,在現有基礎上改進騾馬草料店的工作。邊區政府物資局管理所有公營騾馬店,作為運輸之用,在沒有公營騾馬店的地方,也要設立草料店,以便調劑草料價格。在干線上的中心市場建立食鹽轉運棧,便利放青時加快運輸,并兼顧調劑必需品供給。1943年,為了統一管理運鹽事業,陜甘寧邊區政府做出決定,把三八五旅設置于慶、定路段的11家騾馬店交由隴東貿易分局統管,并由馬專員親自出面與三八五旅協商交接事宜。陜甘寧邊區隴東財經分會統計資料記載:“1943年,隴東分區共投入運鹽的長腳牲口3,950頭,短腳及農戶牲口12,278頭,新式合作牲口775頭,總計11,003頭。”[11]78華池縣“1943年組織合作運輸隊191個,918人,驢2,197頭,朋幫牲口2,254頭,當年運鹽1.4萬馱。”[11]78

四是加強緝私,努力杜絕不法商民走私食鹽。一方面,政府采取強有力的措施,嚴厲打擊走私。從1939年至1945年,邊區政府制定了一系列與食鹽緝私相關的法規、條例和措施,例如《陜甘寧邊區鹽務局緝私暫行條例》和《陜甘寧邊區鹽務管理委員會處罰偷漏鹽稅盜竊食鹽暫行辦法》,總共有17項。這些法規的頒布和實施對于打擊食鹽走私起到了重要作用。僅在1943年,就查獲了232起食鹽走私案件,罰款總額達到9.59萬元,并鎮壓了一部分非法鹽販和來自國統區的走私者,同時也說服和教育了一批當地的食鹽走私慣犯。另一方面,為了加強對邊區群眾的政策宣傳,提高其思想覺悟,確保食鹽的正常銷售,政府廣泛深入地開展宣傳工作。通過向群眾普及銷售政策,邊區政府努力保障了群眾的利益,激發了群眾的積極性,使他們確保在合法利益的前提下積極參與運鹽工作。例如,靖邊縣張家畔稅務局局長黨國棟提到:“只有將緝私工作深入群眾中去,才能取得真正的效果,以制止偷稅行為。”[12]為了實現這一目標,政府通過建立本地基層緝私組織,建立群眾的密報系統,為提供密報的人員和抓獲走私者分別給予物質或精神獎勵,以鼓勵并加強群眾的參與。這一措施在邊區取得了良好的效果。

五是組織軍隊生產并保護運輸。由于國民黨的經濟封鎖,為了打破這樣的局面,由中原軍區鄂北軍分區副司令員蘇鰲直接領導,八路軍120師359旅、駐三邊警備部隊、地方保安部隊等,總共將近8000戰士來到定邊和鹽池兩地進行食鹽生產。由此可見,當地的食鹽生產特色是組織軍隊進行大規模生產,這在很大程度上也促進了食鹽產量的提升,解決了邊區經濟困難所帶來的不利局面。為了進一步推動食鹽產業的發展,1941年7月5日,邊區政府發布了《陜甘寧邊區政府、八路軍后方留守處通令》,要求各部隊和政府機構不得阻擾或拖延邊區境內運輸食鹽的牲口和車輛,并提供保護以便順利進行食鹽的運輸。同時,如果部隊或軍政機關需要將糧食或軍需品運送到周邊地區或轉運至其他地區,則需事先通知所在縣的政府機構,由縣政府統籌安排運輸食鹽的腳力,同時需要考慮支付相關的路費。

六是鼓勵組織鹽民進行生產。在為期一段時期的軍隊生產后,打鹽部隊重返軍隊,政府鼓勵鹽戶雇傭打鹽工人,并為他們提供無息貸款,以幫助他們度過經濟困難時期[13]。政策的鼓勵使得越來越多的鹽戶參與打鹽,同時采取獎勵措施,進一步激發了鹽民的積極性。為了解決鹽池打鹽過程中的勞動力不足問題,政府組織了變工隊,其中有許多婦女負責給打鹽工人燒水做飯,分擔了勞動力的生活負擔。此舉有效地增加了勞動者的工作時間,大大提高了食鹽產量,創下了抗日戰爭時期的最高紀錄。

鹽業的發展使得人民的生活水平得到一定程度的提高。政府在食鹽的運銷過程中重視民眾的積極參與,并通過鹽價和鹽稅等政策來調節鹽業的發展。在邊區直接從事鹽業產銷的鹽民是鹽業發展的受益者,通過鹽業生產和運輸,他們獲得了豐厚的利潤,其生活狀況得到了極大改善。因此,可以說鹽業政策是一項富民政策。

四、結語

總而言之,陜甘寧邊區鹽業發展存在三種主要的經營方式:首先是私人經營,包括鹽業資本家雇工生產和個體生產;其次是合作經營,即由合作社或群眾集資辦起的熬鹽廠和鹽廠;最后是由新民主主義政權經營的國營鹽場。在這一時期,鹽業生產合作社主要以兩種形式存在。1942年開始,三邊鹽務局起到了帶頭作用,組織鹽民參與鹽田生產,并由鹽務局進行收購和收益分配。從1943年春天開始,大部分地區相繼建設了鹽業生產合作社。此外,還設立了食鹽生產變工小組,這也取得了良好的生產和組織效果。

多種鹽業經營方式的共存局面具有重要的歷史意義:一方面,工人們擺脫了過去地主和鹽商的剝削壓迫,鹽業生產工人的積極性大大提高;另一方面,國有化只收歸了部分鹽田和鹽壩,沒有過多損害地主和鹽商的核心利益,因而沒有引發大的社會矛盾。歷史后來證明,這種做法不僅鞏固了中華民族的抗日統一戰線,還對邊區鹽業進行了科學合理的規劃和管理,顯著提高了食鹽產量,推動了當地經濟發展。鹽業生產合作社的建立和完善,是陜甘寧邊區政府加強鹽務管理的有力舉措,是符合當時鹽業生產和經濟社會發展規律的務實做法,也是當時鹽業生產管理日益精細化、科學化的有力證明。

陜甘寧邊區加強鹽業生產和管理對經濟穩定、生產促進和物價控制均產生了積極的社會影響。正如毛澤東所指出的:“鹽在邊區起到了平衡進出口貿易、穩定金融、調節物價的重要作用。很多人依靠鹽來交換外貨,軍隊和工作人員也依賴鹽來維持生產,鹽也成為政府財政收入的重要來源。因此,鹽業對邊區的重要作用不可忽視。”[14]