聯(lián)合國(guó)安理會(huì)“擴(kuò)員增常”有多難

張貴洪

2022年11月17日，第77屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)舉行全會(huì)，審議聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)改革問題。安理會(huì)改革是聯(lián)合國(guó)機(jī)制改革的焦點(diǎn)。三十年來，圍繞安理會(huì)的擴(kuò)員、否決權(quán)問題，聯(lián)合國(guó)內(nèi)外展開了激烈討論，提出了各種不同的改革方案。那么，應(yīng)如何看待安理會(huì)改革的前景和方向？

安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)六大主要機(jī)構(gòu)之一，其制度設(shè)計(jì)獨(dú)特，與其他國(guó)際組織存在顯著差異。目前，安理會(huì)由五個(gè)常任理事國(guó)和10個(gè)非常任理事國(guó)組成。五個(gè)常任理事國(guó)分別是中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、英國(guó)；非常任理事國(guó)由聯(lián)大選舉產(chǎn)生。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定，安理會(huì)對(duì)程序性和實(shí)質(zhì)性問題采用不同的表決方式。對(duì)程序性問題，需九個(gè)以上理事國(guó)贊成方可通過。對(duì)實(shí)質(zhì)性問題，需九個(gè)以上理事國(guó)贊成，且無常任理事國(guó)反對(duì)才能通過，也就是常任理事國(guó)享有否決權(quán)。當(dāng)今世界，盡管安理會(huì)飽受各種批評(píng)和責(zé)難，但不可否認(rèn)，安理會(huì)在防止沖突戰(zhàn)爭(zhēng)、維護(hù)世界和平與安全方面發(fā)揮了極其重要的作用。

安理會(huì)改革是大勢(shì)所趨。目前，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在安理會(huì)改革問題上已有共識(shí)，安理會(huì)改革政府間談判也取得一些進(jìn)展，但仍面臨著障礙。

1945年聯(lián)合國(guó)成立時(shí)，安理會(huì)有11個(gè)成員國(guó)，約占51個(gè)會(huì)員國(guó)的五分之一。1965年，安理會(huì)成員國(guó)增至15個(gè)，占當(dāng)時(shí)117個(gè)會(huì)員國(guó)的12.8%。現(xiàn)在，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)已擴(kuò)大到193個(gè)，安理會(huì)成員國(guó)數(shù)量?jī)H占會(huì)員國(guó)的7.77%。從兼顧代表性和決策效率來看，安理會(huì)成員國(guó)數(shù)量占會(huì)員國(guó)的10%-15%是較為合適的。

與聯(lián)合國(guó)成立后的最初20年相比，近60年國(guó)際力量對(duì)比的變化無疑是根本性的。聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)從兩大陣營(yíng)對(duì)抗的東西結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展水平存在差異的南北結(jié)構(gòu)。亞非拉發(fā)展中國(guó)家數(shù)量大大超過歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。二戰(zhàn)中兩個(gè)主要戰(zhàn)敗國(guó)德國(guó)和日本走上轉(zhuǎn)型之路，躋身世界主要經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。英國(guó)、法國(guó)兩大安理會(huì)常任理事國(guó)已跌出世界前五大經(jīng)濟(jì)體，俄羅斯未能躋身世界前十大經(jīng)濟(jì)體行列。

從地區(qū)代表性來看，盡管安理會(huì)非常任理事國(guó)席位按照地區(qū)原則進(jìn)行分配，但常任理事國(guó)席位中存在著嚴(yán)重的地區(qū)不平衡問題，即歐洲占三席，亞洲和北美洲各占一席。由于歷史原因，非洲和拉美地區(qū)沒有常任理事國(guó)席位。聯(lián)合國(guó)政治生態(tài)發(fā)生巨大變化，安理會(huì)構(gòu)成卻基本未變。需要指出的是，擴(kuò)員并不是安理會(huì)改革的目的，而是通過改革，使包括安理會(huì)在內(nèi)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)更具權(quán)威性和有效性，更好地服務(wù)于全體會(huì)員國(guó)和世界人民。

安理會(huì)擴(kuò)員包括增加常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)席位兩個(gè)層面。會(huì)員國(guó)在“增非常”問題上有共識(shí)，對(duì)“增常”卻仍存在嚴(yán)重分歧。以“四國(guó)集團(tuán)”? （由日本、印度、德國(guó)和巴西組成）為代表的一些會(huì)員國(guó)積極主張和大力推動(dòng)增加安理會(huì)常任理事國(guó)席位。為了應(yīng)對(duì)“四國(guó)集團(tuán)”的崛起、制衡其勢(shì)力，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)集團(tuán)”在20世紀(jì)90年代發(fā)展起來，由意大利領(lǐng)銜，成員包括韓國(guó)、加拿大、西班牙、土耳其等國(guó)。以“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”為代表的會(huì)員國(guó)主要出于本地區(qū)力量平衡的考慮，極力反對(duì)增加安理會(huì)常任理事國(guó)席位，但不反對(duì)增加非常任理事國(guó)席位。非洲國(guó)家在安理會(huì)的代表性最為不足，因此主張同時(shí)增加安理會(huì)常任和非常任理事國(guó)席位。對(duì)于安理會(huì)擴(kuò)員，五個(gè)常任理事國(guó)表態(tài)不一，但“不增常”? “少增常”或“晚增常”應(yīng)該更符合其利益。

即使在主張安理會(huì)“增常”的會(huì)員國(guó)中，關(guān)于“增常”的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量和分配，新增常任理事國(guó)是否擁有否決權(quán)等也存在不同的主張。現(xiàn)有“五常”是由結(jié)束二戰(zhàn)和創(chuàng)建聯(lián)合國(guó)的貢獻(xiàn)和地位等歷史因素決定的，顯然無法以此為“增常”依據(jù)。那么，? “增常”是以聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的規(guī)模和實(shí)力為標(biāo)準(zhǔn)嗎？且不說會(huì)員國(guó)的規(guī)模和實(shí)力是不斷變化的，這種權(quán)力政治時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)在全球治理時(shí)代也顯得有些過時(shí)。以對(duì)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的財(cái)政貢獻(xiàn)為依據(jù)嗎？這對(duì)政治性的國(guó)際組織似乎不太合適。地區(qū)性大國(guó)能否作為“增常”依據(jù)？這涉及地區(qū)性大國(guó)是否需要以及能否得到本地區(qū)國(guó)家的認(rèn)可，地區(qū)之間如何平衡等問題。目前歐洲已經(jīng)有三個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)席位，需要再增加嗎？而非洲和拉美地區(qū)一個(gè)常任理事國(guó)席位都沒有，亞洲也只有一個(gè)席位，這些地區(qū)應(yīng)增加幾個(gè)？

“增常”還面臨程序困難，至少要過三關(guān)。一是“五常”關(guān)。理論上，增加安理會(huì)常任理事國(guó)席位要得到現(xiàn)有常任理事國(guó)的一致同意。如果一個(gè)常任理事國(guó)反對(duì)，“增常”改革就無法推進(jìn)。二是大會(huì)關(guān)。如果五常不反對(duì)，包含“增常”在內(nèi)的安理會(huì)改革方案要在聯(lián)合國(guó)大會(huì)得到至少三分之二會(huì)員國(guó)的贊成。要在聯(lián)大推動(dòng)這樣的投票并獲得至少129個(gè)會(huì)員國(guó)支持，絕非易事。三是會(huì)員國(guó)議會(huì)關(guān)。即使過了大會(huì)關(guān)，由于“增常”需要修改聯(lián)合國(guó)憲章，需得到會(huì)員國(guó)議會(huì)的批準(zhǔn)。這將是一個(gè)漫長(zhǎng)過程，充滿變數(shù)。等到三關(guān)都通過了，哪（幾）個(gè)國(guó)家有資格成為新增的常任理事國(guó)，還需要會(huì)員國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)期博弈。

安理會(huì)內(nèi)部存在嚴(yán)格的“二元權(quán)力”結(jié)構(gòu)。五個(gè)常任理事國(guó)無任期限制且擁有否決權(quán)；非常任理事國(guó)任期不超過兩年，沒有否決權(quán)。如果說對(duì)非常任理事國(guó)的改革，包括擴(kuò)員和延長(zhǎng)任期等，還不至于“傷筋動(dòng)骨”，那么對(duì)常任理事國(guó)的任何改革，包括“增常”和限制否決權(quán)等，都會(huì)觸及聯(lián)合國(guó)機(jī)制中最敏感的地方。改革不當(dāng)，有可能危及整座聯(lián)合國(guó)“大廈”。

事實(shí)上，如果停留在擴(kuò)員和“增常”層面上，安理會(huì)改革必定走向死胡同。安理會(huì)改革必須同時(shí)考慮幾個(gè)基礎(chǔ)性問題。

一是民主和效率的平衡。安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中權(quán)力最大最集中但規(guī)模最小的機(jī)構(gòu)。代表性不足已成為安理會(huì)的主要弊端之一。擴(kuò)大規(guī)模可以提高安理會(huì)的民主性，但成員過多又會(huì)影響其決策和行動(dòng)的效率。因此，安理會(huì)的任何擴(kuò)員和“增常”都要以合理平衡民主和效率為出發(fā)點(diǎn)。

二是權(quán)力和能力的關(guān)系。作為維護(hù)世界和平與安全的主要機(jī)構(gòu)，安理會(huì)責(zé)任重大。一些國(guó)家在擔(dān)任安理會(huì)成員國(guó)后并非天然擁有維護(hù)和平的能力，因?yàn)閲?guó)家的大小和強(qiáng)弱與維護(hù)和平能力的高低并不等同。從歷史來看，某些安理會(huì)常任理事國(guó)并不總是和平的維護(hù)者，相反成為和平的破壞者。如何使安理會(huì)成員國(guó)既有代表性，又擁有維護(hù)世界和平與安全的能力，是安理會(huì)改革要解決的課題之一。

三是利益和價(jià)值的考量。安理會(huì)改革是權(quán)力的重組，涉及利益的重新分配，但也關(guān)系到價(jià)值的取舍。倡導(dǎo)何種安全觀，以何方式解決沖突，用何手段保障和平，安理會(huì)發(fā)揮著決定性的作用。對(duì)安理會(huì)成員國(guó)來說，國(guó)家利益和國(guó)際社會(huì)共同利益孰輕孰重，投票時(shí)應(yīng)主要考慮聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則及其價(jià)值，還是本國(guó)利益和外交政策，是安理會(huì)改革面臨的另一難題。

四是“一攬子”還是“漸進(jìn)式”改革？安理會(huì)改革的任何方案都需要在聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)中取得廣泛共識(shí)。然而，30多年的安理會(huì)改革進(jìn)程表明，這樣的共識(shí)很難達(dá)成。擴(kuò)員和“增常”很難解決安理會(huì)所面臨的問題和難題。那么，“漸進(jìn)式”改革是否可行？比如，先增加非常任理事國(guó)，或設(shè)立有較長(zhǎng)任期的非常任理事國(guó)，或?qū)ΤＨ卫硎聡?guó)否決權(quán)進(jìn)行某種范圍和程度的限制。2022年4月，聯(lián)大通過決議，規(guī)定常任理事國(guó)在行使否決權(quán)后10天內(nèi)召開聯(lián)大會(huì)議，要求行使國(guó)說明理由。這表明安理會(huì)“漸進(jìn)式”改革邁出了重要一步。

（摘自《世界知識(shí)》）