當前社會應急救援力量發展短板與高質量發展對策建議

文｜苗 青 浙江大學公共管理學院教授 博士生導師

林 景 浙江大學民生保障與公共治理研究中心助理研究員

葉建青 浙江省防災減災救災協會秘書長

諶 娟 河南科技大學教授 浙江大學公共管理學院訪問學者

今年土耳其南部地區的強震已致超3.3萬人遇難。多支中國救援隊伍第一時間奔赴震災現場，解救幸存者20余人，贏得國際社會廣泛贊譽?！班従映隽藛栴}，不能光想著扎好自家籬笆，而應該去幫一把。”習近平主席曾以生動比喻闡釋了全球共建共享安全觀。我國也是災害多發的國家，夯實社會應急救援體系關乎國家安全和人民福祉。當前，我國社會應急力量正面臨隊伍接續力、技術承載力和工作協調力不足的三大短板。

一、當前我國社會應急救援力量發展現狀與存在短板

頻發的自然災害與公共突發事件，既考驗著政府應急管理能力，也呼喚著社會應急救援力量的協同參與。整體來看，我國民間救援力量的發展相對滯后，與西方國家近百年的培育歷史相比，我國民間救援隊起步較晚，直到2008年汶川地震發生，才從各類松散的志愿者組織中組建起來，距今不過10余年時間?？傮w上看，我國民間救援力量發展勢頭好，拼勁足，但與西方較成熟國家相比仍有差距，尤其體現在救援能力和治理體系上，存在明顯短板。

（一）群眾基礎薄弱，新生代“接續力”不足

一是社會應急救援力量規模小，覆蓋面低。據2022年美國消防協會（NFPA）對美國非官方救援力量的調查，全美約有120萬人以全職或兼職身份參與社會應急救援工作，平均每萬人中有4人。而根據公開資料，目前我國民間應急救援隊的數量在420支左右，且大多為人數不足50人的“迷你”隊伍，隊員總數不到6萬人（不包括臨時志愿者），平均每萬人中不到0.4人。這對于我國這樣一個幅員遼闊、災害頻發的國家是遠遠不夠的。

二是社會應急救援力量流動性大、年齡斷層明顯。以本次在土耳其地震搜救中立下赫赫戰功的某救援隊為例，公開資料顯示，該救援隊170名成員中，25歲以下的隊員僅有6人，占比5%，而45歲以上的成員則占到80%。這一問題較為普遍，國內其他知名隊伍如臨沂某救援隊、富陽某救援隊等，皆遇到類似新生代瓶頸。浙江省防災減災協會反映，年輕人通常迫于生計，沒有閑暇時間和精力放在救援隊上。一些年輕人可能一開始憑著一腔熱血加入，但隨著興趣變淡以及救援的辛苦，會逐漸退出。據業內人士分析，救援隊人員保留率僅為5%左右，年輕人越來越少，年長隊員在身體機能上日益吃緊。

（二）專業訓練不過關，先進設備承載力不足

一是社會應急救援力量缺少系統化、專業化訓練。救援隊員必須具有專業的救援技術和救援設備，才能有效地保障自身和被救人員的安全。通常一名合格的應急救援隊員應至少具備3本證書，即急救資格證、業余無線電操作證和應急救援員證。需要執行特殊救援任務的，例如水域救援，還應熟練潛水等相關技能。目前，應急救援員培訓的市場價格在3千元至1萬元左右；救援手臺的報價則在1萬元至數萬元不等。一套單人潛水設備的要價通常在2萬元上下，相應的學費達到2萬多元。船舶駕駛證一般則3萬元起步。由于社會應急救援力量的公益性質，救援行動中的一切花費都要由隊員自行承擔。業內人士保守估計有85%以上的學員因為學費高昂而止步。這導致缺乏專業訓練是目前我國民間救援隊的常態，不僅為頻繁的救援隊員傷亡現象埋下伏筆（如2022年某救援隊3名隊員溺亡），還使得救援任務的成效大打折扣。

二是社會救援設備投入大，更新換代滯后。一支10人左右的專業救援隊，需要配備車輛、無人機、對講機、纜繩、安全盔等設備，耗資一般在150萬元—200萬元。除少數有企業家支持背景的組織外，更多社會應急救援力量根本無力負擔，甚至因此瀕臨解散。一支中等規模的救援隊，常規裝備折舊一年要30萬元—50萬元，而如果有救援任務，開支則更為驚人。浙南某救援隊在臨?？箵簟袄骜R”臺風導致的水災救援中，前后出動1100余人次，累計花費近15萬元。當前政府部門援助的財物在救援隊巨大的開支面前顯得杯水車薪，據浙南某救援隊反映，政府支持只能覆蓋成本的10%左右。

（三）缺乏統籌機制，社會協調力不足

一是政社合作缺少持續深化合作機制，風險護欄尚未建立。目前，我國尚無關于社會組織與政府合作機制的規范性文件，亦無社會應急力量承接政府職能外包的相關法規?，F有民防政策規定較為粗放，落地困難，民政部門、應急管理部門對社會應急救援力量存在多頭管理、九龍治水的現象。另外，在目前的制度環境下，某些高風險救援任務如果出現人員傷亡，政府難以界定責任，需要承擔較大的政治風險和經濟風險，因此政府雖然有職能轉移的需求，卻不敢輕易指派任務給社會應急救援力量。這導致二者之間的合作長時間處于“應激反應”狀態，每每有突發事件、官方人手緊缺，雙方才開始“應急式”的臨時合作，而缺少常態化、制度化的對話機 制。

二是民間救援尚未形成合力，治理無序時有發生。由于社會應急救援力量良莠不齊，各自為戰，災害發生時會出現大量救援隊同時涌入災區導致道路擁堵、資源浪費，甚至與受災群眾搶奪生存物資的現象。一些民間救援隊在災區無序、盲目的行動，導致救援人員被困甚至傷亡，反而給救援行動增加壓力，引發社會輿論對救援隊“浪費醫療資源”的質疑。社會應急救援力量與政府統一步調意識弱，與同行協同作戰意識差，一定程度制約了救援效能。

二、高質量打造社會應急救援力量的對策建議

（一）完善社會應急救援力量與政府應急管理部門之間的協調機制

一是要加快組織建設，成立應急救援協調小組。第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務院包括關于設立應急管理部在內的機構改革方案，旨在防范化解重特大安全風險，整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災、減災、救災能力。宜在此基礎上，由相關部門牽頭，成立應急救援協調小組，加強民政部門、應急管理部門與社會應急救援力量的協作，通過與消防、人防等部門進行有目的性、有針對性的演練，增強彼此間的合作意識，提升應急救援的效率。

二是要建立社會應急救援公共信息平臺，加快社會應急救援力量數據庫建設。數據庫應盡可能收錄社會應急救援力量的組織數量、位置分布、技能和資源儲備等基礎信息。各級政府部門可通過該平臺，實時向社會發布事故發生地所需的救援人員數量、緊缺物資和需要攜帶的救援設備等信息。而社會應急救援力量也可通過平臺向政府部門傳遞現場最新情況以及所需的政策支持和協調措施，從而實現二者信息的高效交互，快速完成救援需求和救援資源的有效對接。

當前，我國社會應急力量正面臨隊伍接續力、技術承載力和工作協調力不足的三大短板。

（二）暢通社會應急救援力量的人財物多層次保障機制

一是要拓寬收入渠道，健全經費保障機制。在積極運用稅收杠桿，鼓勵單位、個人對社會應急救援力量進行捐贈行為的同時，要允許社會應急救援組織開展專業技能培訓課程、承接政府公共項目、參加公益創業創投等自我“造血”的方式緩解生存壓力，為隊伍持續發展提供資金支持。同時，要及時建立社會應急救援專項扶持基金，專庫專用，以政府購買公共服務的方式，補貼社會應急救援力量公益救援產生的資金缺口。另外，鑒于救援行為的高風險性，保險公司對因救援行為引發的傷亡一般不予理賠。因此還要與相關金融機構協商，通過設立專門的險種，為實施公益救援的志愿者們解決后顧之憂，避免英雄“既流血又流淚”的悲劇發生。

二是要將社會應急救援力量納入應急管理部門統一培訓體系，探索與專業隊伍共訓共練機制。鑒于社會應急救援力量培訓欠缺、專業性不強的普遍現狀，要組織相關部門制定、編寫相應的培訓標準和培訓內容，規范訓練程序，積極推進應急裝備所有權和使用權分離的工作機制，完善政府購買、集中管理、共享共用的新型模式，做到培訓日?；ㄖ贫ㄅ嘤栍媱?，更新救援器材，定期舉行訓練，提供訓練場所，記錄培訓日志）、專業化（因地制宜、因災制宜、分工協作、設備先進）、制度化（建立完善的出勤制度，構建高效的溝通機制，明確救援隊工作章程，完善救援隊內部治理）。

（三）構建系統性社會應急救援力量的監督和評價機制

一是出臺并完善社會應急救援力量治理的相關法律法規和制度安排，制定社會應急救援力量的行為規范。要嚴厲整治部分救援隊利用災情蹭熱度、博眼球，通過消費災情、炒作災情牟取不當利益等行為。通過完善“通行碼”等現場管理制度，避免社會應急救援力量“一擁而下、一哄而上”擠占公共資源，和受災民眾爭搶生存物資的亂象發生。對不服從公共部門指揮、擅自行動盲目救援、打卡拍照作秀、散布未經證實信息的救援隊進行通報批評并納入誠信檔案，造成嚴重后果的還要依法追究責任。

二是構建針對社會應急救援力量的績效評估體系。要對接受社會捐贈、政府資金支持的救援隊進行資金投入與成效產出進行評估。目前，我國對社會應急救援力量資金使用狀況和服務質量的評估系統尚未成型，對社會應急救援力量組織廉潔、服務能力等維度的評估，很大程度上取決于主管部門的主觀感受，既不合理，又不高效，還容易在救援隊之間造成“劣幣驅逐良幣”的現象。要盡快制定社會應急救援力量績效評價制度，以人員規模、活動頻率、誠信體系、專業持證率、社會影響力、內部治理規范程度等內容為基礎進行考核，配套以適當的獎懲機制，推動社會應急救援工作合規化、標準化，更好地弘揚社會應急救援精神，促進我國社會應急救援事業又好又快發展。