健全中國特色多層次社會保障體系

[摘要] 建設多層次社會保障體系是滿足人民群眾不斷增長的民生福祉需求的重要舉措。我國的多層次社會保障體系在制度內容和體系結構、內在動力和發展目標、主體關系和適用對象上都需要根據中國式現代化的要求，堅持以人民為中心，體現中國特色。健全中國特色多層次社會保障體系，以提升民生福祉水平、優化體系結構、增加有效供給和實現協同治理為基本著力點，重點發展多層次、多支柱養老保險體系，積極促進多層次醫療保障有序銜接。

[關鍵詞] 多層次；? 社會保障；? 養老保險；? 醫療保障

[中圖分類號] C913.7? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）10-0020-04

黨的二十大報告對健全社會保障體系提出了全面要求，即“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”。1報告在對養老保險、醫療保障兩大核心社會保障制度的描述中，都提及“多層次”的要求；在對社會救助體系的表述中，也提及“分層分類”的要求。因此，加快健全中國特色多層次社會保障體系，既是我國社會保障制度走向成熟定型的重要標志，也是社會保障更好助力實現中國式現代化的關鍵所在。

中國特色多層次社會保障體系的內涵解析

我國早在20世紀90年代就提出了有關多層次社會保障的構想。1990年12月，黨的十三屆七中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》中就提出，“實行多層次的社會保險”。經過30多年的實踐探索，我國正在逐步走出一條具有中國特色的多層次社會保障道路，集中體現在體系結構、內在動力和主體關系等多個方面。

從制度內容和體系結構上看，我國的多層次社會保障包含了多個維度的豐富內容。在法定社會保障方面，形成了由社會救助、社會保險和社會福利構成的多層次體系。社會救助面向由貧困人口和不幸者組成的脆弱群體；社會保險用于應對疾病、工傷等社會風險，維持公民最基本的生活水平；社會福利則致力于實現公共服務均等化和社會融合。在上述社會保障項目之外，以社會力量為基礎、以捐贈和社會服務為主要形態的慈善事業，以市場機制為基礎的各類商業保險產品，以及以用人單位為主要責任主體、以受雇勞動關系為待遇前提的各種機構福利等，共同構成補充保障體系。在各主要社會保障項目內部，也都存在多層次的體系結構。以養老金制度為例，我國已經初步建成了由基本養老保險、職業年金和企業年金、個人養老金和其他商業養老保險共同構成的多層次養老金體系。

從內在動力和發展目標上看，傳統的多層次社會保障體系建設思路是通過引入包括家庭、社會和市場等力量在內的多元主體來分擔政府責任，以實現制度的長期可持續性，主要是既定總量下的結構優化；而新時代我國的多層次社會保障體系建設是在社會主要矛盾發生變化的背景下，為了滿足人民群眾日益增長的社會保障需要而采取的改革方略，是社會主義制度的必然要求，是堅持以人民為中心的發展思想在社會保障領域的具體體現，是中國特色社會保障制度優勢的集中體現。在實現這個目標的過程中，既要提升總量，也要優化結構。

從主體關系和適用對象上看，傳統的多層次社會保障體系設計主要是針對工業化背景下的城鎮受雇勞動者，但在扎實推進共同富裕的目標下，我國的多層次社會保障體系建設自然要面向全體人民，而不能只適用于城鎮的受雇勞動者。因此，要積極探索包括農村居民和自雇型勞動者在內的多層次社會保障體系結構。在推進社會治理體系現代化的背景下，我國的多層次社保體系建設既要調動家庭、單位等主體的作用，也要在各主體各司其職的基礎上，探索協同合作的新機制。

加快中國特色多層次社會保障體系建設的要點

提升民生福祉水平是健全多層次社會保障體系的根本目標。因此，我國的多層次社會保障體系建設要致力于不斷提高保障水平，使得群眾的福祉水平與經濟發展水平相匹配，實現水漲船高。在此過程中，既要明確民生保障水平的提高是經濟發展的目的，是經濟高質量發展的集中體現，也要防止出現福利陷阱，合理確定用人單位的社會保險繳納比例，處理好共建與共享之間的關系。

優化體系結構是健全多層次社會保障體系的關鍵所在。雖然構建多層次社保體系是全球范圍內應對人口老齡化對基本社會保障制度可持續性挑戰的基本共識，但各國多層次社保體系的結構卻受到各自經濟社會環境以及社會保障模式的影響與制約。我國長期實行國家保障制度，社會保障呈現出基本保障項目水平較高的特征，從而面臨著基本保障項目財務的可持續性和補充保障項目缺乏發展空間等問題。有鑒于此，我國的多層次社保體系建設要遵循“漸進改革、分類實施”的基本原則。在確保福利總水平不斷提升的同時，優化體系結構和責任分擔機制，從而使整個社會保障體系能夠可持續發展。

增加有效供給是健全多層次社會保障體系的基本抓手。隨著居民需求層次不斷提升、收入和消費水平不斷提高，有效供給不足成為制約多層次社保體系建立與完善的主要因素。例如，我國商業保險的密度和深度都非常有限，充分競爭的商業保險市場尚未真正建立；高質量的養老服務和托幼服務市場都處于供不應求的狀態，從而直接影響老年生活質量和人口結構優化等。因此，要按照供給側結構性改革的思路，有效增加高質量社會保障服務的供給，建立更加開放和競爭的商業保險市場，引導保險公司創新保險產品，提高保險服務水平；要鼓勵和支持企業積極投身公益慈善事業等社會服務領域，開展可持續社會價值創新實踐，在創造經濟價值的同時，創造更多的社會價值。促進社會組織規范、健康、有序、高質量發展，探索從提供補缺型社會服務向全面提供高質量社會服務轉型的路徑。

實現協同治理是健全多層次社會保障體系的重要保障。習近平總書記指出：“我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。”1多層次社會保障體系建設的本質是調動多方主體和多種資源，必然涉及不同主體之間的職責分工與有效協同。要按照治理能力現代化的要求，在明確政府、家庭以及個人等不同主體責任邊界的基礎上，建立有效的協同治理機制。例如，要建立多種形式的政府與企業、社會組織合作機制，充分發揮公共資源對社會資源的撬動和引導作用；要建立企業與社會組織在高質量社會服務供給中的合作機制，將企業的創新能力和社會組織的專業能力相結合。政府要探索建立完善的家庭保障支持機制，用人單位要支持員工實現工作和家庭的平衡，從而更加充分地發揮家庭、社區等傳統主體的保障功能。此外，還要在行政體制內部建立跨部門、跨層級的協同機制，不斷完善我國的多層次社會保障政策體系。

發展多層次、多支柱養老保險體系

黨的二十大報告指出：“發展多層次、多支柱養老保險體系。”1多層次的理論內涵在前文已有論述，多支柱則是指在同一層次上也可以有多種制度。例如，目前的基本養老保險體系就由職工基本養老保險、居民基本養老保險和公職人員基本養老保險構成。

當前，我國多層次養老保險體系建設需要解決三大問題。一是已有模式的適用性問題。世界銀行等國際組織在20世紀90年代所提出的多層次養老金體系設計，主要針對工業化背景下的受雇勞動者，并不適用于農民和自雇型勞動者等群體。二是正確處理多層次養老保險體系建設與縮小收入分配差距之間的關系問題。補充層次的養老金制度以個人自愿參加、自愿繳費為基礎，從而與個人收入水平及全生命周期資產規劃意識與能力有著密切的關系。高收入者繳費能力強，多層次養老金規劃較為完整。中低收入者受到收入約束則往往只能參加基本養老保險，缺乏補充層次養老金。由此，必然造成不同收入群體養老金差距不斷拉大，不利于實現共同富裕的戰略目標。三是多層次體系發展的結構問題。簡言之，就是基本養老保險的水平和替代率總體較高，從而對補充層次的養老金產生了部分擠出效應。通過降低基本養老保險水平為補充保障騰挪出發展空間的思路，因有悖福利剛性的原則而不具有可行性。

針對上述問題，我國的多層次養老保險體系需要結合新時代的新要求，拓展思路，做好頂層設計。針對適用性的問題，要打破既有多層次養老金體系設計中的板塊式結構，突破傳統“三支柱”（基本養老保險、企業/職業年金、個人養老金）之間的邊界，形成新的混合式多層次體系。可參考的思路包括：將公共養老金的個人賬戶部分轉化為補充年金，以此實現基本養老保險完全公共養老金化，促進企業年金走向適度普惠。這樣也為居民補充年金注入原動力。針對當前就業已經呈現出靈活化、多樣化的基本趨勢，可以考慮打通第二支柱和第三支柱，即用人單位既可以建立企業年金，也可以資助勞動者參加第三支柱的個人養老金產品。勞動者在流動過程中，如果新單位沒有企業年金計劃，也可以將積累的企業年金資金轉入第三支柱的個人養老金賬戶等。

關于如何處理多層次養老保險體系與共同富裕之間的關系問題，要為農民和其他低收入群體設計專門的制度。針對農村居民，建議利用實施鄉村振興戰略和發展農村集體經濟的契機，充分利用土地資源，探索建立土地年金制度，作為補充性質的養老金。所謂土地年金，就是在土地規劃和流轉的過程中，將土地視為經濟活動中的生產要素。其參與生產分配收益中的一部分，可以作為全體土地經營權擁有者的補充年金來源。針對其他中低收入群體，則可以借鑒德國李斯特年金的稅收政策，政府通過免稅和補貼等方式，鼓勵和引導中低收入群體參加補充養老保險，避免養老金收入出現兩極分化。

針對多層次養老保險體系的結構性問題，要按照在增加總量的過程中優化結構的基本思路，把公共養老金水平與老年人基本生活成本而非全口徑物價水平或工資水平掛鉤。在穩定提高絕對水平的同時，逐步降低替代率，即養老金增幅小于社會平均工資增幅。養老金絕對水平的提高主要依靠補充養老金來實現，主要措施是進一步放開商業保險市場，使得各種類型的商業補充養老保險充分競爭，實現社會整體福利最大化。

促進多層次醫療保障有序銜接

黨的二十大報告指出：“促進多層次醫療保障有序銜接。”完整的多層次醫療保障體系應當包括醫療救助、基本醫療保險和各種形態的補充醫療保障項目。當前，我國基本醫療保險制度主要包括城鎮職工基本醫療保險和城鄉居民基本醫療保險，補充醫療保障則包括大病醫療保險、商業健康保險、城市定制式普惠型健康保險（普惠健康保）、互助型醫療保險等。

建設多層次醫療保障制度的基本邏輯是不斷減輕個人的醫療費用支出負擔，避免家庭災難性醫療費用支出，并逐步實現從分擔醫療費用到聯結優質醫療衛生服務資源的升級。具體而言，基本醫療保險制度指向目錄內的醫療費用，補充醫療保險制度則首先要解決目錄內醫療費用的自付部分，然后是目錄外的醫療費用，最后是聯結優質的醫療衛生服務資源。

就醫療救助與基本醫療保險的銜接而言，隨著現行標準下我國絕對貧困現象的消除和基本醫療保險體系基本實現全覆蓋，醫療救助要從針對貧困群體的醫療費用二次報銷轉變為資助低收入群體參加基本醫療保險。根據現行政策，無論是職工基本醫療保險還是居民基本醫療保險，都需要以參保繳費為前提。這樣醫療救助資金便可以用于低收入群體的繳費補貼。

就基本醫療保險與補充醫療保險的銜接而言，要在對基本醫療保險制度進行完善的基礎上，實現兩者之間的有效銜接。基本醫療保險應當以報銷目錄內的醫療總費用為基本指向，按照醫療總費用越高報銷比例越高的基本原則，對個人的自付比例進行封頂。要協同推進門診統籌改革和大病醫療保險制度改革，牢牢堅持基本醫療保險“保基本”的總原則不動搖。對于目錄外的醫療費用，以及因醫療總費用較高造成目錄內個人自付總額較大的情況，則應當主要由補充醫療保險和商業醫療保險予以支付。

就基本醫療保險與商業醫療保險的銜接而言，要從“三醫聯動”的視角進行新的頂層設計。商業醫療保險不應僅作為大病醫療保險的承辦方，而應當根據供給側結構性改革的思路，致力于開發對客戶有吸引力的新型健康保險產品。可供參考的著力點有：一是提供全生命周期的健康保健服務支持，即從事后的費用報銷轉變為為客戶提供高質量的健康服務，提高客戶的生命健康質量。二是聯結優質的醫療衛生服務資源。醫療費用的負擔只是當前問題的一個方面，另一個重要方面是要提高優質醫療服務資源的可及性。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“新發展階段實現全體人民共同富裕的理論內涵和實踐創新研究”〈項目編號：21LLGLA067〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]習近平著作選讀（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[2]習近平談治國理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者簡介：魯全，中國人民大學教授、西藏大學經濟與管理學院副院長、中國社會保障學會秘書長）

責任編輯 / 高海濤