我國用人單位托育服務政策：意蘊、價值與實現

喻術紅 李夢云

摘要：鼓勵用人單位為職工提供托育服務，是我國三孩生育政策的重要內容，我國用人單位托育服務政策契合兒童福利理念，具備多重價值和目標。由于用人單位托育服務政策意蘊不明確，用人單位提供托育服務的成本收益失衡，相關托育服務政策實施面臨困境。因此，應當明確用人單位托育服務政策的具體內涵，構建用人單位提供托育服務的成本共擔機制，探索用人單位提供托育服務的多元模式，更加便捷、高效、可持續地為職工提供普惠性、福利性托育服務。

關鍵詞：用人單位托育服務 兒童福利理念 普惠性 育兒支持

中圖分類號：D912.7 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.06.04 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、問題的提出

鼓勵、支持、引導有條件的用人單位在工作場所為職工提供托育服務，是我國生育支持政策體系的一項重要內容。2019年《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》指出，加大對用人單位內設嬰幼兒照護服務機構的政策支持力度，支持用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，為職工提供嬰幼兒照護服務，有條件的可以向附近居民開放。2021年《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》要求，大力發展多種形式的普惠托育服務，支持有條件的用人單位為職工提供托育服務；將生育友好作為用人單位承擔社會責任的重要方面，鼓勵用人單位制定有利于職工平衡工作和家庭關系的方案。2021 年修訂的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十九條規定， 女職工較多的用人單位應當配置母嬰設施，為嬰幼兒照護提供便利條件。2022 年國務院各部委聯合發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》， 提出“構建生育友好的就業環境”，其中創建家庭友好型工作場所的具體措施包括， 要求女職工比較多的用人單位配備必要的母嬰服務設施，鼓勵有條件的用人單位開展寒暑假托管服務等。此外，全國各省區市積極頒布法規、規章和規范性文件， 進一步明確和細化用人單位托育服務政策。〔1〕2023 年中華全國總工會、國家衛生健康委員會辦公廳公布了2022 年全國愛心托育用人單位名單，為了更好支持用人單位開展普惠托育服務工作，中華全國總工會和省級工會將為愛心托育用工單位提供專項資金補助。可見，全國各地已經有用人單位為職工提供托育服務，相關職能部門和工會組織亦在持續推進用人單位托育服務政策的實施。

在學理上，支持用人單位為職工提供托育服務的政策價值，不僅涉及普惠性托育服務體系、工作場所育兒支持等生育支持目標，還涉及低生育率和人口老齡化背景下兒童福利制度的轉型。事實上，我國學者已經分別針對以上問題展開研究。首先，關于我國托育服務體系建設，有學者梳理了我國托育服務的歷史和現狀，指出未來我國托育服務發展應當在國家和社會之間找到平衡，重視市場手段和公民參與；〔2〕有學者認為，隨著兒童收益社會化和兒童養育成本家庭化的矛盾日益突出，國家應當通過社會政策分擔家庭的育兒成本。〔3〕其次，關于工作場所育兒支持，有學者認為，用人單位實行生育休假制度以及為員工提供普惠性托育服務是承擔社會責任的表現，有利于生育政策的貫徹落實。〔4〕最后，關于我國兒童福利制度的轉型，有學者指出，我國低生育率與兒童福利制度的缺陷密切相關，未來應當優化兒童福利制度，加大對家庭育兒的支持力度。〔5〕可見，用人單位托育服務政策與生育支持政策體系、兒童福利制度轉型等議題密切相關。

用人單位托育服務政策的貫徹執行具有重要意義，不僅關系我國生育支持政策的落實，還體現了兒童福利理念和兒童福利制度的轉型。但是，用人單位為職工提供托育服務需要投入一定的成本，現有研究并未深入分析用人單位托育服務政策的價值目標和積極作用，不利于用人單位托育服務政策的全面實施。基于此， 本文主要探討我國用人單位托育服務政策的內涵與價值，針對政策實施現狀提出我國用人單位托育服務政策的優化方案。

二、兒童福利理念下用人單位提供托育服務的政策意蘊

用人單位在工作場所為職工提供托育服務，是對職工家庭，特別是對雙職工家庭兒童照顧的支持。作為普惠性托育服務供給的方式之一，用人單位提供托育服務是兒童福利理念下家庭育兒支持政策體系的重要環節。立足于家庭育兒支持政策體系和兒童福利理念，有利于全面探討用人單位提供托育服務的政策內涵。

（一）家庭育兒支持政策契合兒童福利理念

隨著20 世紀90 年代社會投資型國家福利制度的轉型，兒童福利理念進入新的發展階段。〔1〕社會投資型國家福利制度主要體現為以下特征：其一，更加關注個體全生命周期的風險和需求，而不僅僅是就業或退休階段。其二，在社會保障制度中更加關注兒童問題和兒童政策，包括兒童照顧、兒童津貼和兒童教育。其三，注重個體的知識學習和技能提升，并將個人能力提升與個體保障、社會福祉相關聯。〔2〕由于社會投資理念注重人力資源投入，兒童是國家和社會未來的勞動力，提高兒童福利成為社會投資型國家福利制度的主要關注點。從《中國兒童發展綱要（2011—2020 年）》到《中國兒童發展綱要（2021—2030 年）》， 無不體現了兒童優先的兒童福利理念，重視兒童福利政策的制定和實施，不斷加大兒童福利支出，致力于提升兒童福利水平。

兒童福利理念下支出型兒童福利制度的完善和落實具有多重效益。一方面， 能夠提升作為個體的兒童的知識技能，有利于個體發展和保障；另一方面，兒童作為未來的人力資源，保障兒童福利也有利于社會整體利益的實現。〔3〕實施以兒童福利為重要關注點的社會福利政策，還有利于保障兒童的生存權和發展權。〔1〕《兒童權利公約》第二十七條規定，每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平。國家應當采取適當措施幫助父母或其他兒童照顧主體，保障兒童發展所需要的生活條件。綜合而言，為實現人力資源投入和保障兒童利益，國家應當關注兒童福利制度及落實情況。

為了打破貧困和社會劣勢地位的代際傳遞，確保兒童平等獲得社會權利，國家和社會應當采取措施支持家庭育兒。例如，加入經濟合作與發展組織的國家持續關注3 歲以下幼兒的教育和照顧，致力于通過增加服務供給、加強人員培訓、提升服務質量等措施，實現對幼兒的教育支持和照顧支持。〔2〕我國臺灣地區的兒童福利體系亦日趨完善，確立和發展了托育服務，旨在鼓勵生育、減輕育兒負擔及減少兒童貧困，具體措施包括相關責任部門主導、市場參與的形式增加平價和優質托育服務的供給。〔3〕除了提供普惠性托育服務，各種形式的金錢補貼和兒童照顧休假也被視為家庭育兒支持的政策工具。一方面，通過發放兒童津貼、扣除個人所得稅等方式對育兒家庭進行金錢補貼，能夠增加家庭收入，促進家庭對兒童的投入。另一方面， 兒童照顧休假能夠保障有兒童照顧義務的父母平衡工作與生活，使兒童能夠獲得父母的充分照顧。因此，采取措施支持家庭育兒，如提供普惠性托育服務、金錢補貼、生育休假等，是提升兒童福利和落實福利制度的要求。

（二）我國用人單位托育服務政策：支持職工家庭的兒童保育

隨著我國女性受教育程度提高、男女平等觀念增強、離婚率上升等，傳統家庭結構發生轉變，雙職工家庭和單親家庭數量增加，家庭中雇傭勞動與無薪照顧工作的分工被打亂。〔4〕我國用人單位為職工提供托育服務，是工作場所育兒支持措施的重要形式，能夠更好地滿足職工家庭的育兒需求。

1. 我國用人單位托育服務政策的基本內涵

根據相關政策文件，我國用人單位托育服務政策是指，鼓勵和支持有條件的用人單位在工作場所，以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，為職工提供福利性托育服務，有條件的可以向附近居民開放。〔5〕據此，可以通過語義解釋和體系解釋，界定用人單位托育服務政策中的各項要素。其一，托育服務的提供主體是勞動法上的用人單位，并非一般意義上的企業托育。〔1〕其二，托育服務的對象主要是用人單位的職工，也可以向附近社區居民開放，而在聯合社區、樓宇、產業園區等其他單位提供托育服務的情形下，托育服務對象應當適當擴張。其三，托育服務的類型。我國托育服務供給體系可以分為保育和早教兩類，當前除市場主導模式下的“教育咨詢”類早教機構以早教為主外，政府和企事業單位主導的托育服務均兼顧保育和早教。〔2〕因此， 用人單位提供的托育服務也應當兼顧保育和早教，但是基于用人單位托育服務的普惠性和福利性，在低收費或不收費的前提下，不能過分苛責其早教服務的專業性。〔3〕

2. 我國用人單位提供托育服務的具體要求

用人單位提供托育服務應當滿足普惠性、福利性要求，普惠性托育服務應當符合一般受眾可獲得性、價格可負擔性和質量可期待性。〔4〕構建普惠性托育服務體系，主要是應對我國普惠性資源供給不足、質量不高、發展不平衡問題。〔5〕把握用人單位提供托育服務的普惠性，須避免兩個誤區：一是普惠性托育應區別于補缺性托育，即不同于對家庭照顧缺失嬰幼兒的社會救助，其受眾是一般的社會公眾。這也意味著“普惠”不等同于“完全免費”或“普遍優惠”，用人單位提供托育服務可以制定合理的收費標準。二是質量的可期待性，要求用人單位托育服務應當滿足托育機構的市場準入標準，但不要求其具備早教機構、私營托育機構在早教方面的專業化水平。簡言之，用人單位提供普惠性、福利性托育服務， 可以向其服務對象合理收費，以減輕用人單位托育服務的運營負擔。

3. 我國用人單位托育服務政策的育兒支持維度

考慮到制約生育的經濟負擔、子女照料和女性職業發展等因素，當前各國的生育支持政策分別從收入補充、時間彌補和托育服務三個角度入手，構建包括兒童津貼、親職假和托育服務的制度體系。〔6〕根據國際勞工組織2010 年發布的關于兒童照顧工作場所解決方案報告〔1〕，工業化國家雇主支持雇員兒童照顧的方案主要有四種：一是在雇員工作場所內或附近，為雇員提供兒童保育設施，如托兒所、幼兒園或兒童保育中心等。這些設施可以由雇主單獨設立，也可以由工會、雇主組織或兒童保育相關社會組織設立。二是與社區托育服務機構合作，為職工提供社區托育服務。合作的方式包括雇主為雇員爭取折扣、保留托育名額、提高社區托育服務質量等。三是為雇員提供資金支持，保障雇員有機會選擇合適的托育服務機構。具體方案包括雇主繳納兒童保育基金、直接發放兒童保育現金福利等。四是咨詢和推薦服務。在公共托育服務體系相對完善的福利國家，雇主通過為雇員提供信息咨詢服務，幫助其獲取合適的公共托育服務。

我國用人單位托育服務政策的直接目標和預期效果是增加托育服務市場的服務供給，通過服務政策工具實現對職工家庭的育兒支持。用人單位不同于托育服務市場的托育機構，其托育服務主體、對象、場地均具有特殊性，能更好地滿足職工家庭特別是雙職工家庭的托育服務需求。并且，由于用人單位提供托育服務是在國家政策支持下進行的，也體現了國家對家庭育兒成本的分擔。

三、兒童福利理念下我國用人單位托育服務政策的價值目標

兒童福利理念關注兒童權利保障和對家庭的生育支持，通過兒童福利支出實現社會整體效益。在我國人口老齡化和低生育率背景下，三孩生育政策的實施， 是保持我國人力資源稟賦優勢的重要舉措，其不僅立足于宏觀人口目標，還注重社會新生勞動力供給和家庭福祉提升。〔2〕用人單位為職工提供托育服務作為我國生育支持政策的重要內容，具有兒童教育服務投入的積極效益。其一，兒童是未來勞動力、納稅人，當前兒童的人數和素質直接決定了未來我國的人力資源儲備，用人單位提供普惠性托育服務，有利于加大對未來人力資源的投入。其二， 支持用人單位為職工提供普惠性托育服務，是國家和用人單位分擔家庭育兒成本的舉措，有利于提高社會福利水平。其三，在托育服務市場中，用人單位提供普惠性托育服務具有積極的經濟效應。自20 世紀90 年代國有企業改制以來，我國以企業為主導的福利性托育服務體系解體，當前托育服務市場發展不充分，存在供給不足、收費過高及監管滯后等問題〔3〕，用人單位提供托育服務能夠推動我國托育服務的市場化，創造更多托育服務崗位，吸納無薪家庭照顧者接受規范化的職業技能培訓進入勞動力市場。〔1〕除此之外，用人單位在工作場所為職工提供托育服務，還涉及用人單位、職工家庭、國家和社會等多元主體，落實用人單位托育服務政策對以上主體均具有積極效益。

（一）國家和社會層面：保持我國人力資源優勢

用人單位托育服務政策的直接目標是提高生育率、緩解人口老齡化，保證未來我國勞動力人口的數量。從我國現階段的基本情況來看，家庭生育成本高、職場女性面臨“母職懲罰”、托育服務供給不足等是生育率持續走低的重要原因。面對以上問題，用人單位托育服務政策作為職工家庭育兒支持的解決方案，能夠立足于我國職工家庭尤其是雙職工家庭的育兒需求，全面地實現對職工家庭的生育支持。

首先，用人單位托育服務政策能夠通過服務供給和成本分擔，緩解職工家庭的生育問題，有利于緩和我國人口老齡化和低生育率狀況，實現我國未來勞動力數量的穩定增長。一方面，用人單位托育服務政策將托育服務與勞動關系相結合， 能夠滿足職工的托育服務需求，同時依托從屬勞動關系，能擴大托育服務的普及范圍。另一方面，用人單位為職工提供的托育服務一般采取低收費或不收費的方式，其費用遠低于市場托育服務機構，能夠有效分擔家庭育兒成本。

其次，用人單位托育服務政策能夠加大對未來勞動力的投入。當前市場化托育服務的受眾有限，只有負擔能力強的家庭才能獲得托育服務〔2〕，一定程度上剝奪了中低收入家庭獲得托育服務的機會，不利于社會公平正義和未來勞動力素質的提升。用人單位托育服務政策要求用人單位的托育服務應當滿足普惠性和福利性要求，即用人單位須向職工提供一般家庭可獲得且質量符合國家標準的普惠性托育服務。鼓勵支持用人單位為廣大職工家庭提供普惠性托育服務，有利于在我國普及專業化的幼兒保育和早教，能夠改善社會弱勢地位的代際傳遞，保障兒童平等地享有生存和發展的權利。因此，用人單位托育服務政策的實施，能夠保持我國人力資源的優勢，提升未來勞動力的素質和能力。

最后，用人單位托育服務政策能夠優化我國現階段人力資源的開發和配置。其一，用人單位為職工提供托育服務能夠節約家庭照顧的人力成本，使承擔兒童照顧工作的家庭成員進入勞動力市場，接受職業技能培訓。其二，除父母之外，用人單位提供托育服務還能夠緩解上了年紀家庭成員的壓力。盡管長輩的照料能夠代替雙職工家庭父母的照料，但是長期來看，尤其是在老年人的支付能力和健康狀況不斷改善的背景下，長輩的照料一定程度上不利于老年人選擇個體化的生活方式，是一種代際資源剝奪。〔1〕并且，隨著老齡少子化問題日益突出，我國將逐漸采取延遲退休等措施促進高齡勞動者就業，鼓勵高齡者利用自身知識和技能繼續為國家經濟社會發展做貢獻。〔2〕綜合來看，用人單位托育服務政策能夠促進承擔家庭育兒責任的家庭成員提升職業技能和回歸勞動力市場，對緩解人口老齡化造成的勞動力短缺問題具有重要作用。

（二）職工層面：實現工作與家庭平衡

兒童福利制度體系中的兒童津貼、育兒假期和普惠性托育服務供給等措施， 不僅能夠緩和家庭的生育問題和提高生育率，還能夠改善雇傭勞動和無薪照顧工作中的性別差異，使女性增強雇傭勞動和家庭照顧工作的自主選擇權。〔3〕同時， 照顧兒童可以被視為獲取人力資源的方式，應當明確家庭成員尤其是女性家庭成員照顧兒童工作的社會價值和經濟價值。

用人單位托育服務政策有助于職工實現工作與家庭平衡。隨著傳統家庭結構發生轉變，雙職工家庭和單親家庭數量增加，家庭中雇傭勞動與無薪照顧工作的分工被打亂，確立工作與生活平衡原則、幫助職工更好平衡家庭與工作具有現實意義。〔4〕2017 年歐盟“工作與生活平衡指令”指出，提供可獲得、可負擔的照顧服務有助于負有家庭照顧責任的父母參與雇傭勞動。〔5〕盡管我國勞動與社會保障法律體系中，并未明確工作與家庭平衡原則，但現行產假、陪產假、育兒假、生育津貼、靈活工作時間安排等制度無不體現工作與家庭平衡的理念。〔6〕

用人單位向職工提供托育服務，有助于促進女性家庭成員進入勞動力市場、緩和“母職懲罰”、消除女性就業歧視。傳統家庭分工下，女性須承擔生育、家庭照顧、家務勞動等工作，但無法從家庭中獲得報酬，因此這類勞動被稱為無薪照顧工作。由于女性先天的生育者角色定位，世界范圍內女性承擔了約四分之三的無薪照顧工作〔1〕，這進一步加劇了勞動力市場中的性別歧視、女性就業壁壘、女性勞動者的“母職懲罰”等問題。〔2〕用人單位提供托育服務的直接目標是， 向職工提供普惠性托育服務、分擔家庭育兒成本，這有助于緩和無薪照顧工作的性別不平等問題。有研究表明，有育兒責任的女性往往會綜合預期工資收入、托育服務價格、托育服務津貼等要素，進而在家庭育兒和雇傭關系中作出選擇。〔3〕用人單位提供托育服務具有普惠性和福利性，能夠推動女性參與雇傭勞動，促進勞動力市場中的性別平等，削弱女性生育帶來的“母職懲罰”。所以，對有家庭育兒責任的職工而言，用人單位提供托育服務政策能夠分擔家庭育兒成本、保護女性家庭成員的勞動權益，有助于職工實現工作與家庭平衡。

（三）企業層面：兼具社會效益與經濟利益

一方面，用人單位為職工提供托育服務具有社會效益，是企業社會責任中勞動者權益保護的應有之義。根據SA8000 企業社會責任標準〔4〕、國際勞工組織《關于多國企業和社會政策的三方原則宣言》〔5〕、經濟合作與發展組織《經合組織跨國企業準則》〔6〕等文件，勞動者權益保護是企業履行社會責任的重要體現， 其中涵蓋就業和社會保障、消除童工和強迫勞動、禁止歧視、改善工資福利和工作條件等內容。在我國生育支持政策體系下，用人單位提供托育服務的法律基礎均為提倡性法律規范，向職工提供托育服務并非用人單位的法定義務，但從用人單位的企業社會責任視角出發，用人單位提供托育服務具備提高職工福利待遇、改善女職工就業條件、消除就業歧視等積極作用。

另一方面，盡管短期內為職工提供托育服務會增加企業的運營成本，但是長期來看，用人單位亦能從中獲取經濟收益。第一，在國家支持有條件的用人單位提供托育服務的政策背景下，地方政府的一系列激勵措施能夠有效分擔用人單位的托育服務成本。如上海市人民政府規定，企業設立的員工子女托育點發生的費用可以作為職工福利費在稅前扣除，托育從業人員能夠獲得免費的專業培訓〔1〕，工會給予資金支持等。第二，托育服務市場中，用人單位提供托育服務更具市場競爭力，用人單位能夠從中獲取經濟效益。市場調查結果顯示，一般育兒家庭更期待獲得價格可負擔、包含早期教育、距離社區或工作場所近的托育服務。〔2〕與市場型托育服務相比，用人單位提供的普惠托育服務能夠滿足大部分育兒家庭需求，更具有市場競爭優勢。第三，用人單位提供托育服務作為提高職工福利待遇的一種方式，能夠實現對企業職工的正向激勵，提高職工的工作積極性和勞動生產率，有利于實現企業的可持續發展。〔3〕

四、實施用人單位托育服務政策的展望

兒童福利保障視角下我國用人單位托育服務政策具備多重效益，對國家和社會、職工家庭、企業均具有積極作用，但實踐中用人單位為職工提供托育服務的積極性不高。應當結合用人單位托育服務政策實施的成本與收益，激勵有條件的用人單位為職工提供普惠性、福利性托育服務。

（一）我國實施用人單位托育服務政策面臨的挑戰

現階段我國用人單位托育服務政策實施效果不佳，主要表現為兩個方面：其一，用人單位托育服務政策缺乏切實可行的實施方案和支持措施。當前國家和各省市區的政策規定多具有宣示性，強調相關部門將采取措施支持有條件的用人單位提供托育服務，但未在文件中明確政策措施的具體指向，尤其是何為“有條件的用人單位”，亦未涉及對用人單位提供托育服務的具體支持措施；其二，用人單位提供托育服務的意愿不強。對用人單位而言，在工作場所為職工提供福利性托育服務，勢必需要投入金錢、場所、專業人員等資源，將會直接增加用人單位的經營成本。與大量的前期成本投入相對比，用人單位托育服務低收費或者不收費， 短期內收益不明顯，基于成本收益考量，用人單位為職工提供托育服務的動力不足。

用人單位托育服務政策實施面臨挑戰的原因在于，一方面政策文本模糊導致用人單位及職工對用人單位托育服務政策的認識不充分；另一方面由于用人單位缺乏對為職工提供托育服務的價值目標、政策支持的全面了解，未兼顧短期利益與長遠利益、經濟利益與社會效益，為職工提供托育服務的積極性不高。因此，應當立足于用人單位提供托育服務的成本收益，分析我國用人單位托育服務政策實施效果不佳的原因。

從用人單位提供托育服務的成本來看，當前我國并未建立起科學合理、行之有效的用人單位提供托育服務的成本分擔機制。其一，盡管國家和各地政策文件中表示，國家和各地方財政將加大資金投入支持普惠托育服務體系建設，包括用人單位提供的托育服務設施，但截至目前，除2023 年中華全國總工會下撥專項資金作為全國愛心托育用人單位提供托育服務的資金補助外，直接發放給用人單位的托育服務資金項目較少。其二，用人單位向職工提供的托育服務具有普惠性、福利性，其費用應當低于托育服務市場上的服務收費，但用人單位托育服務的過低收費尤其是不收費，一定程度上忽視了家庭在育兒方面的主體責任，以致用人單位承擔了過重的職工家庭育兒成本。盡管在低生育率背景下國家應當采取措施分擔家庭育兒責任〔1〕，但是《兒童權利公約》和《中國兒童發展綱要（2021— 2030 年）》均強調，父母是兒童照顧和教育的主要責任人，家庭應當在兒童照顧中承擔主要義務。可見，如果用人單位為職工提供托育服務的收費標準過低， 將會導致育兒成本在用人單位和家庭的分配中失衡。綜合而言，由于國家和地方政府的政策支持不到位、用人單位普惠性托育服務收費標準不合理，用人單位向職工提供托育服務的成本無法在職工家庭、國家和社會等主體間實現合理分擔， 使得企業踐行用人單位托育服務政策的預期成本較高。

從用人單位提供托育服務的收益來看，用人單位未兼顧為職工提供托育服務的長期經濟利益和社會效益。與短期內的成本增加相比，用人單位為職工提供托育服務難以在短期內獲得經濟收益。并且，由于人力資源投入的收益周期較長， 用人單位提供托育服務往往被視為承擔企業社會責任、提高職工福利的行為。因而，對以營利為目的的企業而言，用人單位提供托育服務的短期經濟收益不明顯， 是其政策響應主動性不高的另一重要原因。

（二）我國用人單位托育服務政策實施的優化方案

盡管用人單位基于成本和收益分析，在工作場所為職工提供托育服務的積極性不高，但是用人單位托育服務政策具有多重價值。針對當前我國用人單位托育服務政策所面臨的實施困境，應當明確用人單位提供托育服務政策的具體指向，探索用人單位提供托育服務成本的多元分擔機制，實現用人單位托育服務政策實施的路徑優化。

1. 用人單位托育服務政策中“有條件的用人單位”釋明

用人單位作為普惠性托育服務的供給主體，強調了托育服務與勞動關系的關聯性，依托用人單位與勞動者之間的權利義務關系，更有利于解決職工生育伴隨的工作與生活平衡問題。用人單位托育服務政策將托育服務供給主體表述為“有條件的用人單位”，可能會將小規模企業、私營企業排除在外，如上海市將其界定為職工適齡子女達到20 人以上的企事業單位。〔1〕但是理論上小規模企業和私營企業是否應當被排除，還需要進一步探討。

一方面，以用人單位的規模為標準，中小型企業、個體工商戶能否被排除在外？國際勞工組織2014 年的實證研究報告表明，中小企業更便于推行兒童照顧、生育支持措施，其實施成本能夠通過效益提升得到彌補。〔2〕盡管巴西、智利、印度等國家的立法限制了為雇員提供托育服務的雇主企業規模，如巴西限定為至少雇用30 名16 歲以上女性雇員的雇主企業，智利要求雇用20 名以上年滿18 歲女職工的雇主提供育兒設施，印度將雇用女性雇員的規模限定在30 人或50 人以上。〔3〕以上國家立法將為職工提供托育服務規定為雇主的一項法定義務。而我國用人單位托育服務政策中，為職工提供托育服務相關規定均為提倡性規范而非義務性規范，因此，無需出于豁免中小型企業義務的考量，將小規模用人單位排除在外。相反，基于中小企業在兒童照顧方面的便利性，我國應當鼓勵小規模用人單位為有需要的職工提供托育服務。

另一方面，以用人單位的性質為區分，提供托育服務的用人單位能否將私營企業排除在外？將私營企業排除在外的觀點立足于，國家機關、事業單位及社會團體等公有單位更易達到“有條件的用人單位”這一門檻，同時公有性質單位為職工提供普惠性、福利性服務更符合公眾認知。但是這一觀點是有失偏頗的：其一，國家機關、事業單位等公有性質單位在與其職工的勞動關系中，其義務和責任與私營企業一致，均不具備為職工提供托育服務的法定義務。其二，從2021 年我國勞動力市場的就業分布來看，城鎮公有性質單位的就業人數0.59 萬，僅占城鎮就業人員總數4.68 萬的12.6%。〔4〕可見，解決私營企業職工的托育服務問題是國家托育服務供給體系建設的關鍵。其三，私營企業亦可能具備提供托育服務的條件。實際上，部分大型私營企業完全具備提供托育服務的場地、資金、運營等條件，如上海攜程親子園〔1〕、北京東方雨虹民用建材有限責任公司園區自建幼兒園等。〔2〕

綜上，我國用人單位托育服務政策中“有條件的用人單位”與企業的規模和性質并無直接關聯，用人單位應當綜合職工需求和成本收益情況，考量是否在工作場所為職工提供托育服務。

2. 構建用人單位提供托育服務的成本共擔機制

在兒童福利理念下，用人單位托育服務政策的實施對國家和社會、職工家庭和用人單位具有積極效益。因此，國家、用人單位和職工家庭應當承擔用人單位提供托育服務的成本。

首先，應當細化落實國家對用人單位提供托育服務的政策支持。其一，國家應當從財政、稅收兩個角度實現對用人單位提供托育服務的資金支持，如向提供托育服務的用人單位發放經濟補助金、設置企業稅收優惠規則等。其二，國家和政府可以從用人單位提供托育服務的具體支出項目入手，通過場地支持、水電支持、托育服務工作人員技能培訓等方式，分擔用人單位提供托育服務的運營成本。其三，政府可以設置行政獎勵，對積極響應用人單位托育服務政策、為職工提供低價優質托育服務的用人單位進行行政獎勵，具體措施可以包括金錢獎勵、實物獎勵、授予榮譽及賦予其在政府采購項目中的優先地位等。行政獎勵能夠提升企業的社會效益和影響力，實現對企業提供托育服務的有效激勵。

其次，用人單位托育服務機構可以通過向職工合理收費的方式，實現職工家庭對用人單位托育服務的成本分擔。盡管用人單位為職工提供的托育服務具有福利性質，但是作為我國普惠托育服務體系的重要組成，用人單位托育服務機構也可以參考公辦托育機構和普惠托育機構收費標準，向職工家庭收取合理費用，以確保用人單位托育服務的高質量和可持續供給。

最后，工會組織、企業聯合會及社會力量也可以通過人員、管理和資金等要素的投入，分擔用人單位提供托育服務的成本。一方面，關于工會支持用人單位托育服務，我國政策規定要求工會組織負責推動用人單位為職工提供福利性嬰幼兒照護服務。〔3〕在美國，由于工作場所的育兒支持措施關系著雇員權益和社會經濟，有學者提議將雇主的育兒支持措施列入集體協商的強制性主題。〔4〕另一方面，關于企業聯合會、社會組織、基金會等社會力量支持用人單位托育服務，我國相關政策鼓勵社會力量設立托育服務事業發展基金，向托育行業提供增信支持。

3. 探索用人單位為職工提供托育服務的多元模式

當前我國政策規定了用人單位提供托育服務的三種模式：其一，企業利用現有資源或建設相應規模的托育機構，為本單位職工提供企業內的托育服務。這一方式要求用人單位具有提供托育服務的現有資源，或者具備場地、資金優勢，有能力建設托育服務機構的用人單位可能包括大中型企業、從事早教或幼托事業的企業等。其二，用人單位聯合相關用人單位共同提供托育服務，如上海市鼓勵同一園區、同一商務樓宇內的多家企事業單位聯合提供托育服務。〔1〕其三，用人單位與其所在或附近社區托育機構合作，以購買服務的方式為職工提供托育服務。以上用人單位提供托育服務的三種方式均具有可行性，實踐中用人單位應當結合自身情況，選擇最合適的托育服務提供方式。

除以上模式之外，其他國家的有益經驗和我國實踐也可以為用人單位托育服務的多元供給提供參考。其一，日本、韓國兩個東亞國家與我國有著相似的家庭育兒傳統，且老齡化進程早于我國，其雇主工作場所普惠性托育服務的實踐具有參考價值。日本各項育兒政策可分為用戶支援、以社區為依托的區域合作、特殊育兒服務及婦幼保健四種類型。其中，雇主提供的托育服務是以社區為依托的區域合作。雇主提供托育服務的地點不限于企業內部，可以充分利用社區周邊設施， 以滿足小企業雇員、周邊居民的托育需求。〔2〕除托育服務外，日本2015 年實施的《下一代育兒支援對策推進法》和2016 年修訂的《兒童福利法》規定，雇主企業應當通過育兒假、育兒津貼及縮短工作時間等方式，承擔必要的育兒支援責任。〔3〕韓國2009 年起推出兒童保育福利卡制度，由政府主導構建了包括非營利社會福利團體、非營利公司、個體商業組織、15 位以上家長組成的互助組織、個人家庭設施、工作場所設施六類福利性托育服務機構。〔4〕可見，雇主企業在日本和韓國的育兒支持政策體系中承擔著重要任務，雇主除了在工作場所設立托育服務設施，還通過與社區托育機構合作、育兒津貼、育兒假、縮短育兒家庭成員的工作時間等方式， 實現對雇員家庭育兒的多元支持。其二，我國愛心托育用人單位的實踐，也涉及用人單位提供托育服務的多元模式。如中國商用飛機有限責任公司上海飛機設計研究院，2022 年通過設立工作場所托育園、與上海市17 家優質幼兒園達成長期合作協議等方式，為職工子女的入托入園提供了有力支持。〔1〕又如蘇州大學附屬兒童醫院與奇智鐘南幼兒園合作設立了蘇州工業園區童元托育服務中心，該中心作為蘇州大學附屬兒童醫院的用人單位普惠性托育服務機構，依托用人單位的醫教研防資源優勢，借助奇智鐘南幼兒園的場地和管理設施配套，為醫院1200 多名育齡婦女職工提供托育服務，并逐步輻射服務周邊居民群眾。〔2〕綜上，在用人單位托育服務政策的實施中，用人單位可以創新對職工家庭育兒的支持模式，在工作場所單獨或聯合設立托育服務機構，也可以與公辦托育服務機構或社區托育服務機構合作，以更好滿足職工家庭的托育服務需求。

五、結語

兒童是國家的希望，也是未來人力資源的重要載體，在我國低生育率和人口老齡化的背景下，應當重視對家庭育兒的政策支持，綜合運用收入補充、時間彌補和托育服務三項政策工具，實現對家庭的生育支持。與其他生育支持政策措施相比， 用人單位提供托育服務依托從屬勞動關系向職工家庭提供普惠性托育，契合當前我國家庭結構的變化，更能夠滿足職工家庭的育兒需求及工作與家庭平衡的需要。為破解我國現階段用人單位托育服務政策的實施困境，應當明確相關政策中“有條件的用人單位”的具體指向，構建國家、社會、工會和職工家庭對用人單位提供托育服務的成本共擔機制，促進用人單位通過多種方式為職工提供托育服務。需要強調的是，用人單位提供托育服務是應對人口老齡化、促進工作與家庭平衡、保持人力資源優勢的可行路徑，但是并非唯一或最優路徑，因此，用人單位提供托育服務應當配合育兒假、育兒津貼、靈活工作時間安排等措施，以便職工育兒家庭靈活選擇用人單位的育兒支持方案，更好滿足職工家庭的育兒需求。

（責任編輯：李文軍）