新《體育法》中“婦女特別保障權”的規范建構及實踐路徑

萬藝

摘要：2022年最新修訂通過的《中華人民共和國體育法》確立了“平等保護+特別保障”的立法模式，首次在法律層面規定了“婦女特別保障權”。盡管新《體育法》共有四處提及婦女權益的特別保障，但并未對“婦女特別保障權”的內涵與權能等詳細展開。結合我國憲法中平等權的國家保護義務功能與集體人權理論，規范建構出可被實踐化的“婦女特別保障權”，剖析出內嵌其中的“體育性別平等權利、國家特別保障權利、特殊權利與組織權利”四重內涵。為推動“婦女特別保障權”之落實，進一步提出相關的立法及政策建議，借此探索體育領域中推動性別平等的法律進路。

關鍵詞：婦女特別保障權 《中華人民共和國體育法》 平等權

國家保護義務 集體人權

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.06.06 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

2022年6月24日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱“新《體育法》”），并定于2023年1月1日起施行。新《體育法》在2016年修正通過的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱“舊《體育法》”）的基礎上作出全面修改，因此， 在修法的用語上，不同于先前兩次（2009 年和2016 年）的小幅“修正”，而是大幅“修訂”。

本次的體育法修訂亮點紛呈，有諸多引人注目之處，如將“弘揚中華體育精神，培育中華體育文化”入法（第1 條），提出“推進體育強國和健康中國建設”（第2 條），修改參加體育活動應當遵循的基本原則（第9 條）， 等等。在總則部分的新增條款中，第5 條“國家依法保障公民平等參與體育活動的權利，對未成年人、婦女、老年人、殘疾人等參加體育活動的權利給予特別保障”具有特別的意義。該條是在舊《體育法》第5 條的基礎上修改而成，除了對特別保障的主體進行了擴容〔1〕，還專門增加了“國家依法保障公民平等參與體育活動的權利”這一內容，并將其置于句首，形成了第5 條所特有的“平等保護+ 特別保障”的立法模式，為“婦女特別保障權”〔2〕提供了法條依據。針對本次的體育法修訂，第十三屆全國人民代表大會社會建設委員會提出：“突出權利導向，明確規定平等參與權利，并在其后章節予以具體保障?！薄?〕

一、從“體育活動平等參與權”到“婦女特別保障權”

盡管與學界長久以來吁求的“體育權”之間尚存在差距〔4〕，但是在新《體育法》中寫入“體育活動平等參與權”確是向前邁進了一大步。

（一）“體育活動平等參與權”

“體育活動平等參與權”的法條依據為新《體育法》第5 條中的“國家依法保障公民平等參與體育活動的權利”，也即“平等保護”部分。實際上，該條在立法表述上經歷了一次微妙的轉換過程：新《體育法》出臺前的《中華人民共和國體育法（修訂草案）》征求意見〔1〕和《中華人民共和國體育法（修訂草案二次審議稿）》征求意見〔2〕中，采用的是“公民依法享有……”的立法表達模式，這與最終版本的“國家依法保障公民……”模式形成了鮮明對照（參見表1）。

關于為何會出現上述立法模式的轉換，全國人民代表大會憲法與法律委員會在修改意見的報告中指出：“有的常委委員提出，公民平等參與體育活動的權利需要國家有力保障，建議在法律中予以明確。憲法和法律委員會經研究， 建議將修訂草案三次審議稿第5 條中的‘公民依法平等地享有參與體育活動的權利修改為‘國家依法保障公民平等參與體育活動的權利?！薄?〕可以明確的是，這兩種立法模式——“公民有……”模式和“國家保障公民……”模式， 在我國憲法有關基本權利的規定中均可覓得“蹤影”〔4〕，但相較于單純地規定公民享有某種權利，“不如在實際上保障這種權利來得更加重要。這是因為： 無論憲法對基本權利的規定如何詳盡，其體系如何完美，一旦不予保障，則可能是‘畫餅充饑‘望梅止渴”?！?〕因此，依循憲法對基本權利的保護模式可知，公民平等參與體育活動的權利是否具有實效性，并不取決于該項權利的法律規定本身，而是取決于國家對該項權利的實際保障?？梢姡隆扼w育法》采取的“國家保障公民……”模式更加凸顯實效性與務實性，并且明確了國家保障的范圍——平等參與體育活動〔2〕，由此構成了“體育活動平等參與權” 的一般條款，即“平等保護”條款。

（二）“婦女特別保障權”

新《體育法》第5 條第二句，作為對前一句“平等保護”的補充與落實，突出了對特定群體的“特別保障”。其中，對“婦女”的特別保障尤其值得關注， 不僅因其在立法上的深刻考量，更因其體現了體育領域的性別平等理念，并由此催生出“婦女特別保障權”。在進一步探尋“婦女特別保障權”的內涵與權能之前，應當首先關注性別平等在新《體育法》和舊《體育法》中的具體規定，以及新《體育法》修訂過程中所涉及到的性別平等問題。

舊《體育法》中并沒有涉及婦女〔3〕等有關體育性別平等的條文或語詞，也沒有對婦女參與體育活動作出特別的保障規定。可見，舊《體育法》在“體育性別平等”問題上處于“規范闕如”的狀態。而新《體育法》中一次性增加了三個條款， 共計四處涉及到對婦女的特別保障，條文范圍既涉及總則部分，也涉及分則部分。

雖然新《體育法》中有多處關于婦女特別保障的規定，但如果仔細察考其修訂過程就會發現，婦女特別保障的入法過程遠非順暢，甚至有些意外與偶然。這在新《體育法》的兩部修訂草案與最后出臺的新《體育法》第5 條的對照中可見一斑（參見表2）。

從上表中可以看到，在前后兩部修訂草案中，均沒有規定對“婦女”的特別保障，這一點和第5 條第一句的體育平等參與權狀況完全不同。體育平等參與權是自始存在于修訂草案中的，只是最后改變的是平等保護的立法模式而已。但是，對“婦女”的特別保障則自始就不存在于修訂草案中，最后卻在新《體育法》的總則部分增加了對“婦女”特別保障的規定。至于為何增加此項規定， 雖然全國人民代表大會憲法與法律委員會的修改意見報告和全國人民代表大會社會建設委員會的修法說明均未給出相應的解釋，但立法背后的理論邏輯并不難理解：婦女作為特定群體，依法享有作為該群體身份的特別的權益和保障措施。國家也相繼修改出臺了《中華人民共和國老年人權益保障法》（2018）、《中華人民共和國殘疾人保障法》（2018）、《中華人民共和國未成年人保護法》（2020）和《中華人民共和國婦女權益保障法》（2022，以下簡稱《婦女權益保障法》）等，對未成年人、婦女、老年人、殘疾人等特定群體的合法權益提供特別的保護或保障。而2022 年發生的多起嚴重侵害婦女人身權益的惡性事件〔1〕也給全社會敲響了警鐘，為各項立法工作重視對婦女權益的特別保障提供了現實依據。因此，《婦女權益保障法》于2022 年10 月重新修訂，新《體育法》也在相應條款中重點加入了對“婦女”參加體育活動的權利給予特別保障。在新《體育法》的分則部分（全部集中在“第二章 全民健身”）也作出了相應的修改（參見表3）。

可見，對“婦女”群體而言，在體育活動中的特別保障并沒有想象的那般順遂，甚至是直至最后一刻才“突擊”入法的。但無論過程如何曲折艱難，畢竟還是寫入了新《體育法》。因此，作為立法所確立的“婦女特別保障權”，其理論基礎、規范內涵及各項權能究竟為何，就值得被認真對待。

二、“婦女特別保障權”的理論基礎與規范內涵

雖然新《體育法》在總則和分則部分均規定了對婦女的特別保障，但并未對特別保障的內涵與權能進行更加深入的展開與闡釋?！皨D女特別保障權”是一項可被實踐化，也應被實踐化的法律權利。本文試圖通過探尋“婦女特別保障權” 的理論基礎，發掘出該項權利的規范內涵，并籍此尋求體育領域中推動性別平等的法律進路。

（一）“婦女特別保障權”的理論基礎

“婦女特別保障權”的理論基礎或可追溯至人權學說，并經過經典的“平等權”理論與前沿的“集體人權”理論得到進一步的闡發與建構。人權體系的開放性與應然性有助于拓寬“婦女特別保障權”，同時結合憲法中的“國家保護義務理論”與國際公約中的“性別平等和反歧視”的相關規定，推動構建獨具特色的“婦女特別保障權”。

人權理論經過數十年的發展變遷，逐漸為世界各國所承認。關于人權的學說極其豐富，其中頗具影響的是“三代人權”學說。該學說最初由法國學者卡雷爾·瓦薩克于1979 年在國際人權機構提出，他根據法國大革命時期的“自由、平等、博愛”三大口號，將人權與之一一對應?！?〕從人權的發展史來看，第一代人權萌發于近代西方資產階級革命，主要包括人身自由、精神自由和經濟自由這三大自由， 是傳統的自由權，也即以賽亞·伯林所說的“消極自由”，強調個人有免受國家強迫的自由；從權利主體的角度來看，第一代人權屬于典型的個體人權。第二代人權是在19 世紀末20 世紀初社會主義運動中提倡的平等權與社會權，主要包括勞動權、休息權、生存權、受教育權、獲得物質幫助權等各種社會、經濟和文化權利，強調國家有保障人權和促進平等、公正分配的義務。相較于第一代人權， 第二代人權更側重于平等，但從權利主體的角度來看，則都屬于個體人權。第三代人權則是在第二次世界大戰后一些國家和民族在反對殖民主義壓迫、爭取民族獨立和解放運動過程中提出的各種權利，包括民族或國家的生存權、民族自決權、種族平等權、環境權、和平權、代際公平和可持續發展的權利等。〔2〕從權利主體上看，第三代人權顯著區別于第一、二代人權的個體性，而表現為權利的集體性： 人權享有的主體是社會群體、階級、民族和國家，因此第三代人權也被稱為“集體人權”。

“三代人權”學說作為經典的人權理論并非僅僅停留于理論層面，在法律實踐中也有著廣泛的應用，主要是被各國憲法所吸收并實證化為基本權利，進而產生了在世界范圍內都頗具影響力的憲法基本權利功能理論。另外，還有部分則進入國際法中，成為國際公約、條約的重要內容。

目前，納入我國憲法、已被實證化的主要是作為第一代人權的傳統自由權和第二代人權的平等權與社會權，關于自由權、平等權和社會權的各項規定主要集中在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的第二章“公民的基本權利和義務”，還有零星的部分則散見于我國《憲法》的第一章“總綱”中。但是作為第三代人權的集體人權則是以尚未實證化的理論形態存在于我國《憲法》的“人權條款”（第33 條第3 款）與序言之中，有待學理上的深入闡發和立法實踐的進一步探索。而對已經被法定化了的自由權、平等權與社會權來說，則進一步演化發展出了基本權利規范的功能理論。

一是防御權功能，這也是基本權利最重要的功能之一。防御權功能是針對國家的一項權能，即“公民（或私人）對國家權力（或公權力）所可能加諸的不當侵害作出防御，并在實際侵害發生的場合下可得救濟的一種權利”?！?〕基本權利的防御權功能在我國《憲法》文本上的典型體現就是有關“國家尊重……”“…… 不受侵犯”“……給予補償”等條文規定，而這些語詞（如“尊重”“不受侵犯”） 也多出現在傳統自由權的法條規范中（如第33 條的“人權條款”、第37 條的“人身自由”、第38 條的“人格尊嚴”、第13 條的“私有財產”）。防御權功能是基本權利，尤其是自由權的兩大功能之一。

二是國家保護義務功能?！霸谖覈緳嗬Ｕ象w系中，國家保護義務功能和防御權功能應當處于同等重要的地位?！薄?〕國家保護義務功能是指，國家有義務采取保護措施以保障公民的基本權利免受來自他人（私主體）的侵害?；緳嗬膰冶Ｗo義務功能在我國憲法文本中的典型體現是有關“國家保障…… ”“同……平等”“……受國家保護”等條文規定，而這些語詞（如“保障”“平等”“保護”）也多出現在有關平等權與社會權的法條規范中（如第33 條的“人權條款”、第48 條的“男女平等”、第49 條的“婚姻、家庭、婦女、兒童的國家保護”）。

相較于防御權功能而言，國家保護義務功能的出現與理論成型都較晚近，但在重要性上，兩者旗鼓相當。與單純的“私人—國家”二元關系不同，國家保護義務功能體現了“私人—國家—私人”的三角關系。〔3〕這一點在平等權條款中有所體現：我國《憲法》既在第33 條第2 款中作了“公民在法律面前一律平等” 的一般規定，又在第48 條第1 款中作了“婦女在各方面享有同男子平等的權利” 的具體規定，還在第48 條第2 款中作了“國家保護婦女的權利和利益”的特別保護規定?？梢钥吹?，在關于平等權的一般規定中，主要涉及“公民—國家”間的二元關系，要求國家平等對待本國內的所有公民，而不能歧視本國公民。“平等” 既包括法律內容上的平等，也包括法律適用上的平等〔4〕，這一點主要是基于防御權功能的要求。此外，關于“性別平等”的具體規定及婦女權利的“特別保障” 則體現出國家保護義務功能的要求，也即對女性群體，要求國家有義務采取有效措施〔5〕以保障婦女的基本權利（如政治、經濟、文化、社會和家庭生活等權利）免受來自其他公民群體的侵害。可見憲法中的平等權理論及其“國家保護義務功能”可以成為“婦女特別保障權”的理論基礎之一。

除了在我國《憲法》中已被實證化的平等權，大量的國際公約、條約、憲章和宣言也都規定了與“性別平等與反對歧視”相關的重要內容，這些國際層面的規范也為“婦女特別保障權”提供了理論來源。如《聯合國憲章》（1945 年） 不僅在序言開篇載明“我聯合國人民同茲決心，欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍，重申基本人權，人格尊嚴與價值，以及男女與大小各國平等權利之信念……”，還在第1 條中明確聯合國的宗旨之一是“促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重”?！妒澜缛藱嘈浴罚?948 年）亦在序言部分重申了“男女平等權利的信念”，宣示“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別”（第2 條）， 強調“人人有權享受平等保護，以免受違反本宣言的任何歧視行為以及煽動這種歧視的任何行為之害”（第7 條）。可見，《世界人權宣言》在強調“性別平等保護”的基礎上，進一步提出“反對任何歧視”，為之后《消除對婦女一切形式歧視公約》（1979 年）的出臺做了理論鋪墊?！断龑D女一切形式歧視公約》中再次重申了對“男女平等權利的信念”，以及申明“不容歧視的原則”，強調“人人都有資格享受該宣言所載的一切權利和自由，不得有任何區別，包括男女的區別”。該公約在列舉了普遍存在的各種歧視婦女的現象后，莊嚴宣告應采取一切必要措施，消除一切形式的歧視及其現象，并要求締約國在國內立法中加以吸收、貫徹、信守、落實義務的內容。在體育領域，國際奧委會出臺的基本文書《奧林匹克憲章》，也凸顯了性別平等與反歧視的重要人權理念。奧林匹克主義的基本原則之六：享有本奧林匹克憲章所載的權利和自由，不得有任何形式的歧視， 如種族、膚色、性別、性取向、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。在2023 年國際奧委會第141 次全會通過的《奧林匹克憲章》修正案中，更是增加了有關尊重人權的措辭，特別是基本原則之四： “開展體育運動是一項人權。在奧林匹克運動范圍內，每個人都必須享有參加體育運動的機會，在國際公認的人權方面不受任何歧視。奧林匹克精神要求以友誼、團結和公平競爭的精神相互理解?！笨梢?，國際層面的規范亦可為“婦女特別保障權”提供理論來源。

除此以外，作為第三代人權的“集體人權”理論也可為“婦女特別保障權” 提供理論上的支撐。盡管在世界各國范圍內，人權的實踐蓬勃發展，但相較于第一、二代人權理論的接受度而言，第三代人權理論在體系內容與理論展開上都存在著頗多爭議，也因此凝聚了部分共識。這些論爭與共識不僅促進了集體人權理論的深入發展，也豐富了第三代人權理論的多樣性。就集體人權而言，其雖然是“為了保障個人人權而從個人人權中推導出來的權利”〔1〕，并且僅僅是一種手段性的權利，權利的真正受益者和最終指向的對象只能是個人，但即便如此，也不能將“集體人權”簡單等同于“集體中的個人作為其成員的權利”（簡稱“集體成員權利”）。確實，有學者就主張，“集體人權的真正含義應該是指集體中的個人的權利，而集體中的許許多多個人的權利仍然是個體的權利而不會因為人數眾多就變成了集體的權利”，并進一步認為，“婦女、未成年人、老人、殘疾人權益保障法中所確認的權利，是這類人中人人都享有的權利，它實際上屬于個人權利范疇，而非集體權利”，因此“是同類人群中每個人都享有的權利”。〔2〕這就顯然混淆了集體人權與“集體成員權利”的區別，而將兩者簡單等同起來， 但此種觀點是值得商榷的。

集體人權與“集體成員權利”的關系應該是：集體人權以集體成員權利為基礎，并涵蓋了集體成員權利的內容，如果沒有實現基礎的集體成員權利（也即如果集體內的每個個體無法獲得某項同等的權利，這項權利實際上為集體中的部分人所壟斷而由此變成“特權”），那么，集體人權必然會蛻變成壓迫集體成員的幌子與口號。因此，集體成員權利是集體人權的當然性基礎。〔3〕另一方面，集體人權與集體成員權利的區別則在于：在完全實現了集體成員權利的基礎上，集體人權還有集體成員權利所不具備的獨特性權利——即所謂的特殊權利（對集體外的人而言）與組織權利（對集體內的人而言）。正是集體人權的獨特性權利（“特殊權利”與“組織權利”）亦可為“婦女特別保障權”提供理論上的支撐，并借助集體人權理論得以進一步深化“婦女特別保障權”，使之在既有的平等權理論的國家保護義務功能上生發出新的內涵，為新《體育法》第5 條在實踐中的具體展開奠定理論基礎。

（二）“婦女特別保障權”的規范內涵

借助前述平等權理論的國家保護義務功能與集體人權理論的獨特性權利，可以規范建構出“婦女特別保障權”的基本框架，并明確該項權利的四重內涵。

第一，“婦女特別保障權”首先應當具備體育性別平等的權利屬性，這是基于我國憲法上的平等權理論，尤其是男女性別平等的具體規定而得出的首要內涵， 也是最基礎、最核心的權利內涵。平等權作為我國憲法中公民的基本權利之一， “在整個憲法的權利體系中具有一定的超越地位；它不但通過民族平等、男女平等，而且還廣泛地通過政治平等權、社會經濟平等權以及其他具體的憲法權利來體現其作為一種憲法權利的具體內容，為此也是一種原理（原則）性的、概括性的憲法權利。”〔1〕可見，平等權在憲法中不僅僅是一項具體的權利，更是作為一項憲法的原則而存在。因此，下位的普通法律應當貫徹落實《憲法》中的平等權。這在新《體育法》中的直接體現就是體育平等參與權，也即在體育活動的參與上， 每一位公民都是平等的。具體體現在性別方面，就是體育性別平等權：即公民中的每一位女性（婦女）均享有與每一位（成年）男性平等的參與體育活動的權利。〔2〕體育性別平等權強調平等的個體性，是每一位女性個體與每一位男性個體的平等， 這也是作為第二代人權的平等權所具有的核心含義。

第二，“婦女特別保障權”還應當具備國家特別保障的權利屬性，這是基于平等權理論的國家保護義務功能而具有的權利內涵。國家特別保障權與體育性別平等權具有不同的關切點，國家特別保障權更強調平等的群體性〔3〕，也即女性群體應當與男性群體享有平等的體育權利。這里的平等應是實質平等，而非形式平等，更非以表面上的平等來掩蓋事實上的不平等。由于女性群體屬于特定群體， 因此，實質平等要求在女性群體參與體育活動時，國家應當為其提供特別保障， 以保障女性群體與男性群體在體育活動中享有實質平等的權利。不一定所有的體育項目都必須男女完全相同，但若遇有差別的體育項目，則需對此差別進行“平等審查”，以探尋此種區分是否合理，力求最大程度上消除不合理區別。即使不能做到消除一切區別的話，也至少應該做到在最基本、最普遍的體育權利上，男性群體與女性群體是平等的。以奧運會為例，雖然奧運會不是在所有的體育小項上男女都絕對平等，但自2012 年倫敦奧運會以來，所有大項中都設有女子項目，并且國際奧委會要求新增奧運項目必須首先要有女子項目才會被考慮。〔1〕除了實質平等，國家特別保障權還體現出積極權利的面向。所謂積極權利，是指個人有向國家或他人要求獲得財富、安全或其他利益的正面能力。國家特別保障權對女性而言是一項積極權利，女性可以根據特別保障權享有國家為女性群體提供的某些特殊保護，因此呈現出積極面向。但特別保障權對國家而言則是一項義務， 因為它要求國家必須提供必要的條件以實現該權利。因此國家負有相應的保護義務。國家特別保障權強調全體公民中的女性群體與男性群體的平等，并且強調國家負有提供平等保障之義務，這也是平等權國家保護義務功能所具有的當然含義。

第三，“婦女特別保障權”還具有獨特的權能，這是基于集體人權理論產生的權利內涵，表現為女性群體外的個體所不具有的“特殊權利”。“這時候權利主體是以‘一類人（而不是普遍的人）的形式出現的，是某一部分人的個人權利， 如對婦女‘四期（經期、孕期、產期、哺乳期）的保護等，它們其實是一些‘特權，但這些特權因為種種主客觀原因有其存在的合理性?！薄?〕特殊權利在“同等性”上與群體權利一樣，都為集體內的每個女性所享有、面對每個女性開放； 但在“平等性”上與群體權利有所不同，特殊權利為女性群體所特有，而不為群體外的男性（群體）所享有，也即特殊權利是專屬于女性群體中的每個個體的權利。特殊權利在體育領域中的典型體現是：1984 年洛杉磯奧運會為女性設置了花樣游泳和藝術體操的專屬比賽項目，只允許女運動員參賽〔3〕，該項目也是國際奧委會按照女性所特有的生理與心理特點而增設的?！?〕需要注意的是，盡管特殊權利對“婦女特別保障權”的權能建構意義重大，但最重要的權能仍然是體育性別平等權與國家特別保障權，特殊權利則是第二位的、派生的，特殊權利也應符合平等權利的同等性要求。因此，就婦女特別保障權而言，平等權利是特殊權利的基礎與前提。

第四，除特殊權利外，“婦女特別保障權”還有一項獨立的權能——組織權利，這也是基于集體人權理論產生的權利內涵。所謂“組織權利”是對女性群體內而言的，是指代表女性群體利益的組織的權利，例如，代表女性群體利益的中華全國婦女聯合會有權“向國家提出一定的權利要求，或在政治上施加這方面的影響”，為尋求權利救濟而訴諸法律等。〔1〕組織權利在體育領域中的典型體現是： 1995 年12 月，國際奧委會成立婦女與體育工作組，并于2004 年3 月將工作組正式升級為專門委員會。國際奧委會婦女與體育委員會自成立時起，便行使了多項組織權利，包括建議制定“10% ～ 20% 目標”、舉辦婦女與體育區域研討會、確定與頒發國際奧委會婦女與體育獎等?！?〕值得注意的是，女性集體組織所要求的權利既包括為了維持組織發展存續本身的權利，也包括為群體內每個女性都享有而爭取的權利，并且“應以后者為主，即組織最終要爭取的還是作為女性的個人所應當享有的權利”。〔3〕體育性別平等權利、國家特別保障權利、特殊權利和組織權利共同構成了“婦女特別保障權”的四重內涵。

三、“婦女特別保障權”的相關立法及政策建議

隨著新《體育法》的頒布實施，關于“婦女特別保障權”的具體落實問題也就變得不再遙遠。理論研究總是先于實踐，并為實踐提供更多更好的選擇?；诖?，在分析論證了“婦女特別保障權”的理論基礎與規范內涵后，將從理論過渡到實踐，進一步探討相關立法和政策的具體化問題。

從已經取得的制度建設成果來看，我國基本形成了以《憲法》為根本遵循， 以《婦女權益保障法》為主體，包括《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國反家庭暴力法》（以下簡稱《反家暴法》）《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）《中華人民共和國教育法》等一系列法律法規在內的有關性別平等與婦女特別保護的規范保障體系?！稇椃ā纷鳛槲覈母痉?，更是將性別平等理念貫徹于文本始終。它在規定了一般平等權（第33 條第2 款）和選舉平等（第34 條）后，又以專門條款的形式特別規定了“性別平等”（第48 條）〔4〕與“婦女保護”（第49 條第1、4 款）〔5〕，為部門法在深入推動男女性別平等與婦女特別保護上確立了憲法依據?！秼D女權益保障法》對婦女保護的重要作用自不待言，《勞動法》《反家暴法》等法律中也有相關的性別平等條款與婦女保障條款，共同為我國的性別平等構筑基本框架。從法律規范效力層級來看，《體育法》和《婦女權益保障法》低于作為根本法的《憲法》。在應然層面上，《體育法》與《婦女權益保障法》具有同等效力，在各自領域發揮作用。但對于兩者重疊的領域， 如婦女在競技體育、全民健身等領域，則應當更關注作為特別法的《體育法》， 也即在上述領域，《體育法》應當有更大作為，發揮更大功效。但是，在推動性別平等向下深入，尤其是部門立法與行業立法方面，需要做的工作還有很多，其中一個明顯的例證是：雖然在我國《憲法》中早已確立了性別平等原則，但在有著體育行業基本法之稱的《體育法》中，直到本次修訂才終于寫入了體現體育性別平等與婦女特別保障的相關條款。因此，借助新《體育法》的頒行契機，同時結合“婦女特別保障權”的四重權利內涵，嘗試提出相關立法的具體化建議。

首先，在中央層級（包括行政法規和部門規章兩個層面）的立法上，最重要的是將新《體育法》中有關“體育活動平等參與權”與“婦女特別保障權”的立法規定加以貫徹吸收，并進行細化落實，同時可以先行探索開展體現“特殊權利和組織權利”的立法。應當全面整理現行有效的體育類行政法規與體育類部門規章，將性別平等的原則與精神貫徹到相關立法的總則部分，并在具體措施中加以落實體現對婦女參與體育活動的特別保障?？紤]到新《體育法》主要是在“第二章 全民健身”中規定了“婦女特別保障權”，因此，應當重點關注作為國務院行政法規的《全民健身條例》（2016）和《公共文化體育設施條例》（2003）， 尤其是后者，因其制定施行的年份久遠，且幾乎未有修正。例如，可以在《公共文化體育設施條例》第21 條中增加有關“收費的公共文化體育設施可以對婦女優惠開放”的規定。至于《全民健身條例》則更需要修改相關立法，如第4 條的規定“公民有依法參加全民健身活動的權利。地方各級人民政府應當依法保障公民參加全民健身活動的權利”，可以參照新《體育法》的規定修改為：“地方各級人民政府依法保障公民平等參加全民健身活動的權利，對未成年人、婦女、老年人、殘疾人等參加全民健身活動的權利給予特別保障。”并在其后的“全民健身計劃”“全民健身活動”“全民健身保障”等相關章節中加以細化落實“婦女特別保障權”。例如，可以在“全民健身保障”中增加中華全國婦女聯合會在全民健身中具有的相應職能與職責等。另外，雖然新《體育法》中并未規定婦女的“特殊權利和組織權利”，但是條件成熟的行政法規或部門規章，尤其是體育部門的行業規范可以先行開展立法試點，如在單項體育協會管理辦法中積極探索體現婦女特殊權利的項目，在中央各體育組織、協會、社團中增加或設定一定比例的婦女代表數量等，以充分體現“婦女特別保障權”的各項權能。

其次，在地方層級（包括省級地方性法規、地方政府規章和設區市的地方性法規、地方政府規章）的立法上，更應細化落實新《體育法》及中央體育立法中關于“婦女特別保障權”的規定。并且由于地方是貫徹施行中央立法的前沿與一線，因此，“婦女特別保障權”能否真正實現主要還是依靠地方層面的推動與落實。應當做到同步貫徹新《體育法》中體現“婦女特別保障權”的各類條款，包括“體育活動平等參與權”條款、“國家特別保障權”條款（第5 條、第23 條） 和“婦女組織權利”條款（第21 條）等。在下位法規范（如《甘肅省實施〈中華人民共和國體育法〉辦法》《黑龍江省體育發展條例》《寧波市全民健身條例》等）不違反上位法（新《體育法》《全民健身條例》《公共文化體育設施條例》等）的前提下，還需進一步細化展開新《體育法》中有關“婦女特別保障權”的規范要求。應當明確的是，盡管在新《體育法》中并未詳細規定體現“婦女特別保障權”的各項權利，但這只是意味著地方立法或任何其他政府行為不得剝奪或克減現有法律已經賦予的權利，而從來不禁止地方立法賦予更多的權利。因此， 具備條件的地方人民政府應當積極開展立法探索，進行先行立法試點實踐，以期為之后的中央立法提供有益經驗。譬如，可在地方立法中增加有關婦女“特殊權利和組織權利”的規定，在競技體育中增加對“女性運動員和女子項目設定最低比例”的特殊保護，在地方體育組織中增加婦女代表數量，甚至在地方政府體育部門設立專門的婦女委員會等，不僅使女性廣泛進入體育活動的參與領域，更使女性深入體育運動的管理領域，以充分體現“婦女特別保障權”的各項權能。

最后，政策與法律的關系緊密，兩者常常相伴而生，政策相較于法律更具靈活性與開放性，因此，在政策層面加以貫徹落實體育立法中有關“婦女特別保障權”的規定，就顯得尤為必要。國務院印發的《中國婦女發展綱要（2021— 2030 年）》（以下簡稱《綱要》）〔1〕作為中央層面關于婦女未來發展的重要政策，具有明確的導向性和高度的指引性，其中不僅在宏觀層面提出了我國婦女2021—2030 年發展的總體目標，而且對發展領域、主要目標與策略措施均作出了進一步的細化拆解，同時落實了組織實施和后續的監測評估。在《綱要》施行一年后修訂通過的新《體育法》中，也及時吸收了《綱要》的部分內容：如《綱要》“（一）婦女與健康領域，主要目標9．提高婦女經常參加體育鍛煉的人數比例，提高婦女體質測定標準合格比例”，同時在策略措施中提出應當“引導婦女積極參與全民健身行動”，以形成新《體育法》中獨特的“婦女特別保障權”， 這可以視作是政策法律化的典型體現。不惟如此，為保證該政策之落實，《綱要》還規定了后續的監測評估機制。如2023 年4 月由國家統計局發布的《2021 年〈中國婦女發展綱要（2021—2030 年）〉統計監測報告》〔1〕，就對《綱要》中規定的各個領域的實施進展情況進行了綜合分析。但值得注意的是，報告中并未有涉及到婦女參與全民健身的情況反饋，為了進一步在實踐層面加快落實“婦女特別保障權”，應當在后續的統計監測中加強對婦女參與全民健身活動的跟進力度， 并加強經費支持以保障活動的順利進行。另外，監測評估活動除了可以在“婦女與健康”領域展開，“婦女特別保障權”的組織權利也要求在“婦女參與決策和管理”上有所作為，包括強化婦聯組織參與全民健身活動的決策、管理和監督， 在選拔參與體育賽事、制定體育類政策法規時應當充分聽取婦聯組織的意見和建議，積極推進體育活動的平等參與，提升婦女合法權益的保障力度。

四、結語

新《體育法》中規定“婦女特別保障權”所具有的法律規范的象征意義不可小覷，因為這畢竟是首次在體育領域從法律層面進行了規定。與此同時，更應在法律規范的功能意義上加以落實，從而使得這項“紙面上的權利”真正演變為“現實中的權利”和“行動中的法”。但要實現這一目標，恐怕還有很長的路要走； 并且在通往目標的過程中也可能會遇到各種不確定與偶然性。權利保障的具體機構、權利受損的救濟渠道等均有待實踐的進一步落實與完善。

（責任編輯：何 為）