國際足聯治理世界杯人權問題的合法性研究

蘆斌洋

摘要：卡塔爾世界杯勞工人權問題是國際足聯治理世界杯人權問題的首次實踐。國際足聯是根據瑞士國內法成立的組織，在國際法律文件與國際足聯有關的國際司法實踐中，國際足聯被認為是國內組織。在國內法維度，國際足聯參與與國際足聯有關的人權治理的法律淵源由瑞士國內法、卡塔爾國內法，以及瑞士和卡塔爾各自締結或參加的有關人權保護的條約三部分組成。然而，沒有任何法律授權國際足聯獨立介入卡塔爾世界杯勞工人權問題。國際足聯既不是卡塔爾或瑞士國內法規定的有權處理人權問題的法定機關，也沒有取得國際人權公約、企業人權盡責規定的任何授權。國際足聯治理世界杯人權問題不具備合法性。

關鍵詞：國際足聯 國際人權法 人權 企業人權盡責

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2023.06.08 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、前言

2010年，卡塔爾成功贏得2022年國際足聯世界杯（2022 FIFA World Cup，以下簡稱“世界杯”）主辦權并開始建設比賽場館。在隨后的場館建設過程中，一直伴隨有卡塔爾侵犯人權的國際社會輿論。2021 年2 月，《衛報》報道稱， 自2010 年卡塔爾獲得世界杯主辦權以來，有6500 余名來自印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國和斯里蘭卡的移民勞工因卡塔爾世界杯場館建設的高強度勞動而死亡?！?〕

為此，國際足聯采取了多種方式，以期解決卡塔爾在世界杯場館建設期間出現的勞工人權問題。2017 年初，國際足聯成立人權咨詢委員會，旨在為國際足聯在涉人權事務上的責任提供獨立建議，尤其是卡塔爾存在的建筑工地勞工人權問題。2018 年5 月29 日，國際足聯啟動新的人權辯護申訴機制，為維護人權人士和媒體代表提供申訴途徑，以便在“他們認為自己的權利受到國際足聯活動工作的不當限制”的情況下可以提起申訴。為了保證世界杯順利舉行，卡塔爾政府接受了國際足聯的這些做法。2019 年，卡塔爾建立卡塔爾世界杯最高委員會工人福利標準（The SC's Workers Welfare Standards， WWS），并要求所有世界杯的合作商履行該勞工標準；2020 年3 月，卡塔爾頒布第18 號法律，取消了移民工人更換工作需要雇主許可的規定，并確立了非歧視性的最低工資。在世界杯期間， 國際足聯又進一步設立了卡塔爾2022 年世界杯申訴機制（FIFA World Cup Qatar 2022? Grievance Mechanism，以下簡稱“申訴機制”〔2〕），以解決卡塔爾世界杯期間出現的人權問題。在國際足聯的參與下，卡塔爾政府改善勞工待遇的措施得到了國際社會的認可，有部分學者認為這是國際人權領域的重大發展。2022 年， 國際足聯主席詹尼·因凡蒂諾表示，卡塔爾在法律層面做出的改變已經為數十萬勞工帶來了具體的好處。

盡管卡塔爾在勞工待遇方面做出了改變，但隨著世界杯場館的落成，卡塔爾對外國勞工的需求大大減少，其是否能夠起到積極效果仍未可知。值得注意的是， 在世界杯結束之后，國際足聯保留了申訴機制，并將申訴范圍擴大至與國際足聯活動有關的任何人權問題。國際足聯在卡塔爾世界杯勞工人權問題中的角色和作用顯示出未來類似組織參與一國人權事務的可能趨勢。對國際足聯的主體適格性和地位合法性需要進一步探討，國際足聯基于什么身份參與人權事務，具備的效力如何？國際足聯適用的規范依據是什么，是否具有合法性？對這些問題作一個回溯澄清，有助于明確國際足聯參與人權事務的范圍和效力。

二、國際足聯的法律地位

國際足聯在對外宣傳和工作交往中，一般以足球協會的身份進行自我介紹，很少宣稱自己是政府間組織或非政府組織〔1〕，在與聯合國的多項人權合作中，也多將與聯合國的關系定位為戰略合作伙伴，雙方只在具體事務方面進行合作?！?〕由于名稱及全球影響力等原因，國際足聯常被認為是一個政府間國際組織。但國際足聯是一個政府間組織還是非政府組織、是國際組織還是國內組織，涉及國際足聯的性質和主體資格，這會對國際足聯在適用法律和行為效力問題上產生影響，并進而決定其參與處置人權問題的方法和合法性。因此，有必要首先明確國際足聯在法律上的地位。

關于國際足聯的性質，其官方章程（FIFA Statutes）第一部分“通用條款” 第一條第1 款明確規定，國際足聯是一家根據《瑞士民法典》第60 條成立的社會團體，即一家社團（Association）。〔3〕也正因為是一家社團而不是國際組織， 所以國際足聯才以“會員單位”而非國家組織作為基本的組成單元。據此，國際足聯應當被看作是一個國內的非政府組織。

如果國際足聯被認為是國際組織，那么他的合法性來源應當以一系列有關人權的國際法律文件為直接依據，而不是當事國締結或加入的條約；如果國際足聯被認為是國內組織，則其合法性幾乎不可能源于國際法律文書的直接授權，除非文書經過瑞士政府或卡塔爾政府的批準或者轉化而適用于國內。此外，確定國際足聯的法律地位還有助于確定國際足聯參與處置人權問題的方式，例如，國內組織一般只能通過訴訟、舉報、投訴等方法向國內政府或司法機關提出訴求，就歐洲地區而言可以向區域性法院，如歐洲人權法院提起訴訟，但不能直接要求侵害國政府停止侵害并對其施加制裁。國際組織則可以直接同侵害國政府溝通，在侵害國不同意的情況下依據國際法做出相應處理。因此，根據現有的國際法規則， 如果國際足聯想要通過其申訴機制處置卡塔爾世界杯勞工人權問題，其似乎不能直接在國際法層面進行干涉。

對非政府組織的法律地位和資格，1952 年，聯合國經社理事會在第288（X）號決議中將非政府組織定義為“凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織”?！?〕1968 年，在聯合國經社理事會通過的1296 號（XLIV）決議中， 規定了聯合國同非政府組織關系的法律體系。美洲國家組織在1971 年通過的《美洲國家組織與聯合國、聯合國下屬機構及其他國內和國際組織建立合作關系的標準》中，把非政府組織定義為“任何由私人性質的自然人或法人組建的國內或國際組織”?！?〕歐洲委員會在1986 年的《承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》中第1 條規定：“本公約適用于符合以下條件的協會、基金或其他私人機構： 它的國際事務具有非營利性目標；根據一成員方國內法成立并受其管轄；其活動效力影響兩個國家以上；以及在某一成員方境內擁有法定的辦公場所，并在該成員方境內或在其它成員方境內具有核心管理和控制力?！薄?〕從歐洲委員會的定義可以看出，非政府組織即使活動具有跨國性，也只受成立國法律的約束。1996 年，聯合國經社理事會在其《關于聯合國與非政府組織咨商關系》的第4 號決議中也對非政府組織的概念進行了重構。該文件將其所提及的“非政府組織”定義并解釋為“國家、次區域、區域或國際各層次的非政府組織”。〔4〕綜上，非政府組織是由私人建立的，活動范圍具有國際性的國內組織。

然而，活動范圍的跨國性并未賦予非政府組織國際法主體的法律地位。20 世紀80 年代，大多數學者認為非政府組織并不具備國際法上的人格，認為它們是在“國際法之外”的，諸如國際法學會、國際律師協會、國際法官協會等組織都是內國法上的組織，充其量被稱為“外國組織”，而與具有國際法主體地位的國際組織所擁有的國內和國際的法律人格具有本質的區別?！?〕根據國際法院的觀點，國際法主體是指享有國際權利和義務，并有能力提起國際訴訟以維護其權利的實體。〔6〕就此表述而言，成為國際法主體的必要條件首先是能夠獨立參與國際關系；其次，能夠承擔國際法規定的權利和義務；最后，其權利與義務直接來自國際法的規定?！?〕然而，區域性國際法院的諸多判例表明非政府組織并不符合成為國際法主體的條件。

在“ 坦噶尼喀律師協會及法律和人權中心訴坦桑尼亞聯合共和國” （Tanganyika Law Society and the Legal and Human Rights Centre v. United Republic of Tanzania） 及“ 姆蒂基拉訴坦桑尼亞聯合共和國”（Mtikila v. United Republic of Tanzania）兩案中，非洲人權與民族權法院認為，坦桑尼亞共和國已經批準了《非洲人權與民族權憲章關于建立非洲人權與民族權法院的議定書》（以下簡稱《議定書》）并根據《議定書》第三十四條第6 款提交了一份《任擇議定書》，視為接受法院處理來自該國個人和非政府組織的在《議定書》管轄范圍內的案件申請。〔2〕在該案中，非洲人權與民族權法院就將坦噶尼喀律師協會及法律和人權中心視為來自坦桑尼亞的國內組織，從而確定其訴訟資格。西非國家經濟共同體法院（以下簡稱“西共體法院”）在“增進法律和權利認知信托公司訴尼日利亞聯邦共和國”（Incorporated Trustees of Laws and Rights Awareness Initiatives v. Federal Republic of Nigeria）案中認為，凡是在締約國內正式注冊的非政府人權組織，都可以代表受害者對侵犯人權的行為采取法律行動，且無須獲得被害人的授權?！?〕綜上，非洲地區的國際性法院實質上將各種非政府人權組織按照其注冊國予以劃分，如果該組織在締約國注冊則有權提起訴訟，反之則無權代表被害人提起訴訟。這明顯與國際組織有獨立參與國際法律關系的能力不同。尤其是在“穆圖和佩希施泰因訴瑞士”（Mutu and Pechstein v. Switzerland）〔4〕案中，歐洲人權法院將國際足聯作出的處分決定視作是國內組織作出的決定，不僅確認了非政府組織和國內組織具備同樣的法律地位，還間接確認了國際足聯作為國內組織的法律地位。

綜上，在國際法律文件中和國際司法實踐中非政府組織的法律地位均被認為是國內組織。國際足聯作為在瑞士成立的非政府組織，其法律地位應當是國內組織。

三、國際足聯人權制裁措施缺少法律依據

由于國際足聯是一個國內組織，其可能適用的法律淵源應由國內法產生。在國內法維度，國際足聯參與人權治理的法律淵源由瑞士國內法、卡塔爾國內法， 以及瑞士和卡塔爾各自締結或參加的有關人權保護的條約三部分組成。

（一）國內法排除國際足聯干預人權事務的可能性

在卡塔爾世界杯勞工問題上，國際足聯的注冊地是瑞士，發生強迫勞動的地點是卡塔爾。兩國國內都有關于打擊強迫勞動的立法，因此案件的解決可能性應首先通過卡塔爾或瑞士國內法加以考量。

首先，卡塔爾的工人受到卡塔爾國內勞動法（2004 年“第14 號法案”）和國內工人法（2017 年“第15 號法案”）的保護〔1〕。此外，卡塔爾刑法（2004 年第11 號法案）第318-322 條規定了不得限制個人的人身自由。在沖突規范方面， 卡塔爾原則上適用本國法律，但當事人如果能夠提供經過公證的外國法律且不違反卡塔爾的公共政策，也可以適用外國法律。〔2〕然而，在法院管轄方面，卡塔爾歷來排除其他司法機關的管轄權，即便是在雙方當事人達成了管轄權協議的情況下也是如此?！?〕盡管國際足聯可以以強迫勞動事實為依據在卡塔爾國內起訴相應的建筑公司，但卡塔爾上述法案中規定有權處理此類案件的是卡塔爾法院而不是國際足聯。因此，盡管國際足聯理論上可以在卡塔爾法院起訴（不考慮法院受政治等因素的影響），但并不能通過建立申訴機制直接介入卡塔爾人權事務。

其次， 瑞士聯邦國際私法典（Switzerland's Federal Code on Private International Law， PILA） 第2 條規定了瑞士對涉外案件的管轄權——“被告人居住地法院享有管轄權”?！?〕本案被告在卡塔爾境內，因此瑞士不能取得該案的管轄權。盡管該法典的第3 條還規定按照第2 條在瑞士不能取得管轄權且案件在國外難以被合理處理的情況下，與案件有充分聯系的瑞士法院享有管轄權，但“充分聯系”的判定仍需要法律依據。要求第三方企業履行人權責任的商業人權提議（Responsible Business Initiative）并未在瑞士各州獲得批準，〔1〕因此，國際足聯和卡塔爾之間并不具備法律上的充分聯系。此外，國際足聯曾經就卡塔爾人權事務向瑞士法院提起訴訟，最終被法院駁回。這也說明其與卡塔爾之間沒有法律上的充分聯系?！?〕

綜上，國際足聯并不能根據卡塔爾或瑞士的國內法而介入卡塔爾人權事務。

（二）國際人權條約未授權國際足聯介入國家人權事務

就瑞士締結、批準或加入的國際人權公約而言，其中最基本的是聯合國人權法體系。這一體系以《世界人權宣言》為基礎，通過《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》圍繞一系列基本的公民、經濟、政治和社會文化權利展開。國際足聯2017 年頒布的國際足聯人權政策也將上述法案作為國際足聯處置人權問題的依據。然而，作為國內組織，國際足聯依賴國際人權條約參與處置人權事務的途徑非常有限。

1. 聯合國人權法體系僅允許國際足聯提出報告

全球人權治理最基本的法律文件是《國際人權法案》〔3〕（The International Bill of Human Rights，以下簡稱《法案》）。這些文件均明確規定以《聯合國憲章》為基礎，并授權聯合國下的經社理事會或人權理事會負責公約中的人權事宜?！?〕除承諾遵守上述公約中的人權標準外，國際足聯還應參照國際勞工組織關于工作的基本原則和權利宣言。

然而，上述條約并不包括任何對非政府組織的授權性條款，國際足聯也只是承諾尊重《法案》中的人權標準而未承諾遵守《法案》。國際足聯作為非政府組織，由于沒有申請過聯合國的咨商地位〔5〕，只能向聯合國人權理事會提交來文?！?〕然而，國際足聯僅能擔任來文發起者的角色，一旦來文得到初步支持，案件就不再需要國際足聯的任何進一步參與。實踐中，國際足聯也從未采用來文制度參與人權治理，而是通過和聯合國下屬機構簽署諒解備忘錄或協議的方式解決人權問題。〔2〕由此可以看出，國際足聯更傾向于依照自己的活動程序實現人權保護。

除了《法案》，國際足聯還宣稱遵守《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言》（以下簡稱《宣言》）。然而，國際足聯只是尊重《宣言》中提及的人權標準，而不是尊重《宣言》中的所有規范。尊重人權標準并不意味著國際足聯因此取得任何參與違反公約行為的權力，因為公約明確規定僅授權聯合國下屬機構或國際工會此等權力。國際足聯的承諾行為只是一種自律行為，并不具有強制約束力。因此，國際足聯如果以《法案》和《宣言》為依據，便只對國際足聯內部出現的人權事務享有權力，而且國際足聯已經通過自身的人權政策將《法案》轉化為國際足聯的內部規則，而上述文件并未授予國際足聯約束第三方的權力。

2. 當事國締結的人權條約未提供合法性依據

如前所述，國際足聯作為國內組織，介入處置卡塔爾人權問題的法律依據還可能包括瑞士或卡塔爾締結和加入的國際人權條約。由于條約的效力不及于第三方，因此國際足聯介入卡塔爾人權事務應以卡塔爾批準或加入的國際人權條約為準。

根據聯合國官方數據，卡塔爾一共批準或加入了14 項人權方面的國際公約。其中，有關保護勞工權益的公約僅一項，即《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》（以下簡稱《公約》）。

從《公約》的條款來看，第16、20 和21 條規定了移徙工人在其工作的國家內享有人身自由，第25 條則規定了移徙工人在工作條件方面的非歧視待遇?！?〕因此，《公約》似乎可作為要求卡塔爾承擔人權責任的依據。然而，《公約》沒有規定締約國應當承擔的責任，僅在第七十七條第1 款規定了來文制度〔1〕，該制度的作用僅限于提出建議，并監督締約國履行建議的成果。荷蘭國際商會聯合會（International Trade Union Confederation，ITUC，以下簡稱“國際商會聯合會”） 和瑞士建筑和木工國際（the Building and Woodworkers International，BWI，以下簡稱“建筑木工國際”）曾經就卡塔爾勞工人權問題向國際勞工組織提出過來文?！?〕在報告中，國際商會聯合會和建筑木工國際分別提出了卡塔爾國內存在的兩類問題：第一類是卡塔爾國內法明確規定了沒收護照、沒有書面勞動合同等是違法行為，但卡塔爾并未規定對此種行為的投訴制度及制裁方法；第二類是卡塔爾國內法規定某種行為合法，但可能在實際上造成強迫勞動或歧視的情況，如贊助制度（Kafala System）要求工人在未經雇主同意的情況下不能更換工作等明顯帶有人身依附性的規定。在國際工會的調查結果公布之后，卡塔爾才采取行動修改了民法和勞動法?！?〕

但是，《公約》并未賦予國際工會之外的任何實體介入他國人權事務的權力。因此，國際足聯并不能以卡塔爾批準或加入的公約獲取參與該國人權事務的權力。

（三）企業人權盡責規定未設定人權義務

除上述公約外，企業人權盡責規定也可能使國際足聯獲得介入卡塔爾人權事務的權力。企業人權盡責類最基本的國際文件是《聯合國工商業與人權指導原則》（以下簡稱《原則》），國際足聯也已經接受了《原則》的內容并將其作為認定人權侵害的標準，且據此認為自己有責任通過本組織的活動預防和避免對人權的不利影響，并消除這些影響〔4〕，盡管《原則》中的一般原則部分強調“這些指導原則中的任何內容都不能被理解為創造了國際法下的新義務”，〔5〕但也倡導各國及其跨國公司積極采納該標準。此外，國際足聯由于組織性質是國內組織， 就還受到瑞士締結和參加的有關企業人權盡責方面的條約的規定限制，具體有瑞士締結和參加的《經合組織跨國企業準則》〔1〕和歐洲議會通過的《企業可持續發展盡職調查指令》（Directive on Corporate Sustainability Due Diligence）?！?〕

1.《聯合國工商業與人權指導原則》不具備強制力

《原則》本身不具有強制約束力，但工商企業可通過承諾遵守其中的規定。《原則》雖然不是國際條約，但其內容被多個地區的區域性條約或國內立法所認可，因此具備一定的普遍性?！?〕在2020 年東京奧運會（實際于2021 年舉辦） 籌辦期間，東京奧運會和殘奧會的奧組委就承諾會遵守和履行《原則》。〔4〕國際足聯也早在2016 年就在其章程的第3 條增加了尊重人權的義務，并將《原則》作為本組織遵守和履行該人權義務的標準。〔5〕由此，國際足聯通過自己在章程中的承諾承擔了《原則》項下的“義務”。因此《原則》引申出來的焦點問題是承擔《原則》義務的主體能否將該義務延展至與其合作的供應鏈的下游企業。

一般而言，將人權義務延伸至下游企業的規則多由國家規定，如2015 年英國《現代奴隸制法案》（UK Modern Slavery Act）和2010 年美國加州《供應鏈透明法案》（Transparency in Supply Chains Act）均將供應鏈上下游企業作為互相施加人權影響的潛在對象。然而，這兩個法案雖然都規定企業應當作出人權聲明，但是沒有將盡職調查作為內容的強制性標準，也沒有規定企業違反規定后應當承擔任何責任?！?〕人權論壇高級顧問也認為，《原則》項下的企業人權責任應當限于企業的處理能力范圍之內，且要以企業可以被推動的方式推動其實現人權?！?〕況且，歐洲法院過往有關人權盡責的案件也都表明上游企業應當與下游企業分開?！?〕在“瓦達塔有限公司及其贊比亞分公司訴倫戈韋有限公司”（Vedanta Resources PLC and another v. Lungowe and others）案中， 法官認為即便是母子公司關系也沒有賦予子公司這樣的義務?！?〕此外，從瑞士國內法院拒絕受理國際足聯的訴訟可以看出，瑞士國內法也并未對國際足聯施加此方面的約束。因此，國際足聯對下游合作方的約束只能通過自己的聲明或官方文件。在2013 年孟加拉國拉納廣場倒塌案后，富士通公司于2014 年發布《富士通集團人權聲明》，將《原則》作為其人權標準約束與其合作的下游企業?！?〕然而，在“克雷格·洛克伍德訴埃利·法卡斯”（Craig Lockwood & Elie Farkas）案中，法院認為上游企業不應當為下游企業的侵犯人權行為承擔連帶責任，因為他們只有管控自己業務人權合規的義務，而不可能控制下游企業的行為。〔4〕各國的人權盡責規定也都傾向于將人權合規限制在本國企業， 因為一國的人權標準不能適用到另一國中，尤其是發達國家在產業鏈中占據優勢地位，發展中國家處于弱勢地位。〔5〕因此，與人權事務這種公共利益的聯系實際上將商業活動拖出了純粹的私法領域。盡管國際足聯可能確實在國際人權事務中扮演著一定的角色并起到積極作用，但是仍然需要法律授權〔6〕，《原則》并不能為其參與其他國家人權事務賦予法律淵源，因為它本身不是一個具備強制力約束的文件。所以，即便國際足聯發表聲明要求其合作伙伴遵守《原則》，也不能為這一行為賦予法律淵源。

2.《企業可持續發展盡職調查指令》不能約束合作伙伴

《企業可持續發展盡職調查指令》（以下簡稱《指令》）第15 條規定： “公司應采取適當步驟，根據本指令的規定，對其自身業務、其子公司以及其整個活動鏈中的直接和間接業務伙伴建立和實施盡職調查措施。”〔1〕《指令》第17 條又規定“它（不利的人權和環境影響）應該包括在生產和使用以及處置產品或提供服務的整個生命周期中，在公司自己的業務、其子公司的業務以及其活動鏈中的商業伙伴的層面上產生的人權和環境不利影響”。〔2〕該條可以視為對國際足聯施加了人權盡職調查的義務并劃定了人權盡職調查的范圍。然而，由于活動鏈的范圍過于廣泛，上游企業和下游企業往往是商業合作關系而非上下級關系。《指令》第29 條又列出了幾項公司不用承擔人權責任的情形， 如因事實或法律障礙而無法獲得必要信息，下游企業拒絕向公司提供人權信息時不得對上游企業不利。因此，與其說《指令》的目的是促進整個活動鏈范圍內的企業人權合規，不如說是促使歐盟企業和在歐盟境內活動的企業及其子公司進行人權合規。這在《指令》第37 條體現得尤為明顯，該條規定“公司應該有可能依靠此類計劃來支持履行本指令中規定的盡職調查義務，只要此類計劃和計劃適合于支持履行這些義務。公司可以主動評估這些計劃和舉措是否符合該指令規定的義務”。〔3〕據此，《指令》對公司的盡職調查的側重點在于是否存在履行義務的行為，而非達到一定的人權效果。更令人遺憾的是，《指令》第38 條雖然對合作伙伴造成的人權負面影響做出了規定，即“對于業務合作伙伴，如果不利影響無法消除，公司應該將此類影響的程度降至最低”?！?〕但在第39 條規定公司應當采用的措施時，僅有“制定行動計劃以改進衡量標準” 和“尋求直接商業合作伙伴的合同保證，保證他們將遵守公司的行為準則”兩項〔5〕，且該條同時規定“公司只有義務尋求合同保證，因為獲得合同保證可能取決于具體情況”?！?〕因此，國際足聯根據《指令》承擔的義務有制定行動計劃以改進人權評價的標準和同商業伙伴協商以保證其遵守公司行為準則。《指令》沒有賦予其任何權力參與他國人權問題。

3.《經合組織跨國企業準則》項下機構無采取強制措施的能力

鑒于國際足聯的注冊地是瑞士，瑞士同時又是經濟合作與發展組織成員國，它在跨國企業人權盡責方面還需遵守《經合組織跨國企業準則》（以下簡稱《準則》）。根據《準則》第四部分“人權”第3 條的規定，“企業應設法防止或減輕通過商業關系與其業務、產品或服務直接相關的對人權的不利影響，即使其沒有促成這種影響”?！?〕同一部分的“人權評注”第36 條， 解釋說明該《準則》“借鑒了聯合國工商業與人權‘保護、尊重和補救框架， 且符合其實施指導原則”?！?〕第37 條同時規定：“各國有責任保護人權，企業無論其規模大小、行業、經營環境、所有權和結構，無論在何處開展業務， 都應尊重人權。尊重人權是對企業預期行為的全球標準，不依賴國家履行其人權義務的能力和/ 或意愿，也不會削弱這些義務。”〔4〕瑞士根據《準則》的上述規定專門成立了瑞士國家聯絡點（Swiss National Contact Point for the OECD Guidelines for Multinational Enterprises，Swiss NCP），主要受理本國企業執行《準則》的相關投訴。瑞士國家聯絡點曾經于2015 年5 月受理過非政府組織建筑和木工國際對國際足聯的投訴，其內容是投訴國際足聯未能解決卡塔爾世界杯外籍勞工的人權問題?！?〕建筑和木工國際在2017 年5 月2 日向瑞士國家聯絡點遞交的卡塔爾侵犯勞工人權的最后陳述中認為，瑞士國家聯絡點有責任處理其管轄范圍內《準則》實施過程中出現的具體案件，并認為國際足聯在解決卡塔爾勞工人權問題方面未能遵守該《準則》。〔6〕同日， 瑞士國家聯絡點作出裁決，認定國際足聯應當承擔人權責任，“國際足聯還需要更詳細地處理今后的招標程序，以確保應有的注意，減少并盡可能消除侵犯人權的風險”?！?〕瑞士國家聯絡點還同國際足聯達成協議，確認了國際足聯在監測工作條件方面作出的一系列承諾，在卡塔爾境內設立了一個監督機構，并建立了處理工人投訴和工作條件的機制。然而，《原則》規定其僅是向跨國公司提出不具備法律效力的建議〔2〕，各國的義務僅是設立一個聯絡點。而且該聯絡點的職責僅是提高所在國對《原則》的認知、促進《原則》實施、提供建議和交換信息，不具備采取任何強制措施的能力。〔3〕

綜上，盡管國際足聯將《原則》采納為其人權標準，但是不能將《原則》的規定延伸至與其合作的下游企業，不能以《原則》中的規定約束主辦國。此外， 盡管國際足聯的注冊地瑞士是經合組織成員國，瑞士又加入了《經合組織跨國企業準則》，國際足聯在被建筑木工國際向瑞士國家聯絡點投訴之后，也不應當按照瑞士國家聯絡點的處理意見行動，因為《原則》不具備強制約束力，瑞士國家聯絡點也沒有任何采取強制行動的權力。即便瑞士國家聯絡點已經和國際足聯達成協議，該協議也不能約束第三方主辦國。

四、結論

國際足聯在參與處置卡塔爾世界杯勞工人權問題中施加的影響提示了未來國際人權法可能的演變方向，即更多的非政府間國際行業組織可能會利用其職權主動參與進一國人權事務而非僅僅設定標準并約束成員。但是此類國內組織仍要遵守基本的國際法準則并取得參與人權治理的法律依據。

作為國內組織，國際足聯不能直接依據國際法施加人權制裁，尤其是在涉嫌侵害國家主權的情況下，其不具備獨立承擔國際法上的權利義務的資格?！?〕從國內法角度審視，由于國際足聯人權保護的目標是主辦國存在的具體人權事件，如勞工權利、種族歧視、新聞自由和言論自由等，基本不涉及瑞士公民，也不涉及侵犯瑞士利益，瑞士法律難以給國際足聯參與主辦國人權治理提供支持。因此， 瑞士國內法不能為國際足聯施加人權制裁提供合法依據。

就瑞士和卡塔爾締結和參加的國際人權公約而言，卡塔爾雖然加入了《1930 年強迫勞動公約2014 年議定書》（以下簡稱《議定書》），但執行該《議定書》涉及的主要機關是國際勞工組織，國際足聯的行為只能限于《議定書》第203 號建議書第14 條所列舉的范圍，且不能自行直接處理卡塔爾世界杯勞工人權問題。同樣，瑞士雖然加入了《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》，但國際足聯只能請求瑞士政府向聯合國人權理事會遞交來文，亦不能直接參與人權事務。在跨國企業人權盡責規定方面，雖然已有《經合組織跨國企業準則》《企業可持續發展盡職調查指令》和《聯合國工商業與人權指導原則》等文件，但《原則》不具備強制約束力，盡管國際足聯承諾自愿承擔《原則》項下的義務，但是其合作伙伴并非國際足聯的上下級，《原則》不對主辦國具備任何約束力。同理， 《準則》也明確規定其內容不具備強制約束力，根據《準則》設立的國家聯絡點及其做出的裁決也沒有任何效力。此外，國際足聯根據《指令》承擔的義務包括制定行動計劃以改進人權評價的標準和同商業伙伴協商以保證其遵守公司行為準則，《指令》沒有賦予其直接參與人權事務的權力。

綜上，通過對法律依據的梳理，沒有任何法律授權國際足聯獨立介入卡塔爾世界杯勞工問題。在卡塔爾人權問題中，國際足聯的活動始終缺少法律依據。

（責任編輯：周 力）