準確把握監察機關和人民檢察院“管轄重合”的相關規定

王莉

監察體制改革對監察機關和人民檢察院的管轄權限都進行了相應調整。準確把握監察機關和人民檢察院立案管轄，對推動各機關各司其職、法法銜接具有重要意義。《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）第五十二條第一款規定，監察機關必要時可以依法調查司法工作人員利用職權實施的涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪……筆者認為，要把握好監察機關和人民檢察院立案管轄的區分和關聯，關鍵應從以下四個方面理解。

一是立案管轄相關條款分析

《條例》第五十二條第一款規定了監察機關可以調查的司法工作人員的犯罪，其要件可概括為：1.主體為司法工作人員；2.利用職權實施；3.特定罪名（司法工作人員利用職權實施的涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等犯罪）；4.損害公民權利及司法公正。

《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑訴法）第十九條第二款規定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查……”該規定與《條例》第五十二條第一款規定的罪名范圍相同。此規定可概括為5個要件：1.主體為司法工作人員；2.利用職權實施；3.特定罪名（同上）；4.侵犯公民權利和損害司法公正；5.人民檢察院在開展訴訟活動監督中發現。

《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《規則》）第十三條第一款與刑訴法第十九條第二款規定的人民檢察院立案管轄范圍一致。《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第一部分“案件管轄范圍”對檢察機關可以直接受理的14個罪名進行了明確，具體為：非法拘禁罪，非法搜查罪，刑訊逼供罪，暴力取證罪，虐待被監管人罪，濫用職權罪，玩忽職守罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執行判決、裁定失職罪，執行判決、裁定濫用職權罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪。

從上述法律條文可以清晰地看出，監察機關和人民檢察院在管轄司法工作人員的特定罪名時存在管轄重合，或者說是共同管轄的問題。

二是管轄沖突及互涉案件的立法處理

《條例》與刑訴法、《規則》規定了相同的管轄范圍，但為了防止一案雙管或案件問題線索游離于失管狀態，《條例》第五十二條第二款規定：“監察機關在調查司法工作人員涉嫌貪污賄賂等職務犯罪中，可以對其涉嫌的前款規定的犯罪一并調查，并及時通報同級人民檢察院。人民檢察院在辦理直接受理偵查的案件中，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察機關管轄的其他職務犯罪，經溝通全案移送監察機關管轄的，監察機關應當依法進行調查。”首先，此款對監察機關先立案規定了通知義務，也規定了兩機關互涉管轄的協商移送機制。對于司法工作人員實施的貪污賄賂犯罪屬于監察機關法定的應當管轄，無論是監察機關還是檢察機關發現，均應由監察機關立案調查。其次，人民檢察院在偵辦14個罪名中的犯罪案件時，發現同一犯罪嫌疑人同時涉嫌監察機關管轄的其他罪名中的任一罪名，須及時與監察機關溝通全案移送還是分案辦理。最后，從有利于節約司法資源、全面掌握司法工作人員犯罪情況，一次性客觀公正恰當地作出相應黨紀政務處分，更好做到政治效果、紀法效果、社會效果相統一的全面考慮出發，監察機關可以對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁等犯罪與貪污賄賂犯罪案件一并立案調查。

三是職能職責的分工含義

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱監察法）第十一條規定了監察機關對行使公權力的公職人員履行“監督、調查、處置”的法定職責，第十五條對公職人員的范圍進行了列舉式規定。由此，《條例》第五十二條第一款的規定與監察法第十一條和第十五條規定的監察機關對公職人員的職務違法、職務犯罪調查權相契合，包含于監察法規定的監察機關的職責、對象之內。

人民檢察院是國家專門的法律監督機關，依法獨立行使檢察權，對司法活動中的公安機關和人民法院的履職情況有權以責令說明情況、通知糾正、發送檢察建議等形式進行監督。人民檢察院監督中發現上述犯罪可以直接立案偵查，系檢察院監督權的進一步體現，同時在人民檢察院已掌握相關情況且對司法訴訟活動更為熟悉的基礎上，也有利于查明案件事實，提升訴訟效率。

四是實踐工作的具體把握

在實踐中，要做好監察機關和人民檢察院立案管轄工作，監察機關立案應精準把握“必要性”和罪名主體的身份要件、發現案件線索的機關和環節以及案件之間的牽連關系，具體要注意以下幾點：（一）主體身份。司法工作人員，本就具有公職人員身份，既是行使司法權的人，又是行使公權力的人。在此點應特別注意4個罪名的把握：非法拘禁罪、非法搜查罪、濫用職權罪、玩忽職守罪。其中非法拘禁罪和非法搜查罪的主體為一般主體，只有在司法工作人員利用職權實施此罪時才屬監察機關或人民檢察院管轄。濫用職權罪的主體為國家機關工作人員，玩忽職守罪的主體為國家機關工作人員，此兩罪名只有在司法工作人員實施時人民檢察院才有管轄的可能，但若非司法工作人員而系其他國家機關工作人員實施，監察機關當然具有管轄權。（二）厘清監察機關對行使公權力的公職人員監察監督與人民檢察院對訴訟活動的檢察監督的概念、內涵及要義，分清案件線索是監察機關在監督調查中發現的，還是人民檢察院在對訴訟活動開展法律監督中發現的。（三）掌握貪污賄賂犯罪的類型及各犯罪構成要件，熟悉主體為司法工作人員涉及的特定罪名及構成要件，司法工作人員利用職權實施的罪名與自身實施的其他罪名，或者與他人實施的其他罪名之間的緊密性、可分性。（四）了解人民檢察院乃至所有司法機關立案管轄及辦案流程，做好監檢銜接，有效落實法法銜接，建立高質高效的監察執法和刑事司法銜接運行機制。

（作者系武功縣紀委監委案件審理室主任）