中央與地方政府城鄉融合發展政策的多維協調研究

秦德智 何夢丹 陳軍

基金項目：國家自然科學基金項目《農民合作社異質性與反貧困績效研究》（72063036）；云南省社會科學基金重點項目《云南城鄉融合發展政策協調多向度實證研究》（ZD201810）；云南大學第十三屆研究生科研創新項目《基于文本分析的城鄉融合政策演進及協調研究》（2021Z003）。

作者簡介：秦德智（1961—），男，湖北荊州人，教授、博士生導師，研究方向為城鄉可持續發展；何夢丹（1992—），女，湖北襄陽人，博士研究生，研究方向為城鄉融合發展；陳軍（1980—），男，云南玉溪人，本文通訊作者，博士，碩士生導師，研究方向為技術經濟及管理。

［摘 要］中國城鄉治理進入了城鄉融合發展新階段，中央和地方政府制定了大量城鄉融合發展政策，地方政府需提高“中央-地方”城鄉融合發展政策體系的協調性來解決城鄉融合發展中存在的諸多問題。選取中央各部門和云南省政府的城鄉融合發展相關政策文獻作為分析對象，從政策部門、目標和措施三個維度構建政策協調分析框架，基于此框架采用內容分析法找出“中央-地方”城鄉融合發展政策協調的關鍵障礙，并進行跨層次多維度的政策協調分析。據此提出相應增強“中央-地方”城鄉融合發展政策協調性的措施。

［關鍵詞］城鄉融合政策；政策協調；協調措施

［中圖分類號］F299.27;F327［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0461（2023）05-0064-11

建國以來，中國城鄉治理經歷城市領導農村、城鄉分治和城鄉統籌三個階段。城鄉二元體制下長期的城市偏向發展戰略、市民偏向分配制度、重工業偏向產業結構造成了當前中國“城進村衰”、“農村空心化”和“鄉村病”等問題。黨的十六大以后，城鄉統籌成為國家城鄉治理的新主題，統籌政策體現出“以工補農、以城帶鄉”和“城鄉一體化”的治理思想。在黨的十九大作出城鄉融合發展的重大決策部署后，國家“十四五”規劃、《鄉村振興促進法》、《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等系列文件提出2022年要初步建立城鄉融合發展體制機制和政策體系，黨的二十大報告指出著力推進城鄉融合發展是推動高質量發展的重要內容，標志著中國城鄉治理進入了城鄉融合發展新階段。2019年《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》公布了11個國家城鄉融合發展試驗區，聚焦于11個方面政策的先行先試工作，而非試驗區的省份，利用好現有中央和地方政策推進城鄉融合發展就是應有之義。由于城鄉治理長期處于二元結構下，地方政府在城鄉融合發展上還存在著城鄉規劃不完善、資源配置未完全市場化、戶籍管理放松但人口流動不充分、基礎設施不完善且監護不力、城鄉社會保障和公共服務還未完全均等化等政策利用不足問題，在與中央政策銜接上仍存在著政策矛盾、沖突、重疊、缺位以及碎片化等協調障礙。要充分利用中央與地方政府城鄉融合發展政策的合力，關鍵是要提高城鄉發展政策體系的協調性 ［1-2］。因此，如何實現央地兩級政府城鄉融合發展政策的協調，對于增進央地政策的銜接，推進地方城鄉融合發展具有重要現實意義。

本文將從三個部分展開分析：首先，基于政策協調理論提出城鄉融合發展政策三維度協調分析框架，用于城鄉政策的協調障礙診斷，有別于已有的政策單維度診斷框架（如橫向和縱向協調框架）。其次，選取中央和某省城鄉融合相關政策作為樣本集，基于內容分析法進行“中央-地方”跨層次以及政策“部門-目標-措施”三維度政策協調分析，拓展已有的單層次、單（雙）維度的分析方法。最后，利用以上框架和方法對所選政策樣本集進行多維度協調性分析并提出相應的政策協調對策。

一、文獻綜述

（一）城鄉融合發展

城鄉融合研究主要圍繞三個方面展開：一是對于城鄉融合發展的整體研究。學界針對城鄉融合的本質內涵、發展現狀、驅動機制、主要障礙、理論依據、影響因素及地區差異等方面進行了研究［3-6］。二是對城鄉融合發展背景下的鄉村振興和新型城鎮化進行研究。聚焦于城鄉融合發展中的文化、土地、養老、農民市民化、公共服務、特色小鎮、政策等主題展開研究［7-10］。三是分析了科技創新、農民工返鄉創業、農村金融服務、鄉鎮政府職能、小農經濟、土地市場等要素對城鄉融合發展的影響［11-14］。

（二）政策協調

政策協調有利于提高政策的實施效率和實現帕累托最優狀態，是推進市場、基礎設施及社會管理一體化的基本前提［15-16］，在20世紀90年代西方學術研究開始關注政策協調。STOLP等（1982）把政策協調界定為兩個以上的組織創造新規則或利用現有決策規則，共同應對相似任務環境的過程［17］。MEIJERS、STEAD（2004）認為政策制定過程中的“跨界問題”需要多元主體間的協調［18］。OECD（2000）把政策協調劃分為橫向、縱向和時間維度的整合［19］。MAGRO、WILSON（2019）將政策協調定義為政府相關部門利用不同政策措施的相互協調和配合，以產生政策合力，從而推動政策目標的實現［20］。國內政策協調研究早期以定性分析為主。周志忍、蔣敏娟（2010）從政府總體戰略、跨部門政策、同部門政策方面分別探究了發達國家的政策協調機制［21］。劉華、周瑩（2012）基于協同學原理分析政策體系協調運行機制［22］。近年學者們開始運用內容分析法研究政策協調，從政策部門（主體、力度）、政策目標、政策措施（工具）三維度構建分析框架進行政策協調性分析［23-25］。

（三）城鄉融合發展政策協調

政策協調研究主要集中在公共政策和制度理論領域，在城鄉政策領域還未受到重視，與城鄉融合發展政策協調直接相關的研究較少。研究顯示，新型城鎮化與基本公共服務政策的協調在社會治理、產業結構優化、解決就業和收入分配、優化城鄉結構等方面均有增效作用［26］。葉敏（2014）認為在城鎮化與新農村建設的發展中存在政策目標、部門不協調和政策目標單一等風險［27］。周柏春、婁淑華（2016）認為在城鄉治理的過程中，需要不斷提升和完善新型城鎮化政策的協調性和配套性［28］。部分學者對城鄉政策協調障礙展開了研究，認為政策協調障礙是由于缺乏多層面政策協調、橫向協調和縱向協調而導致政策戰略意圖和操作實施之間出現分割，是轉化性系統障礙的一種［29-30］，并從政策連續性、互補性、交叉性、缺失性及矛盾性來判別政策協調障礙［31-33］。對于協調障礙點的認識，不同學者有不同的解讀，但認為障礙點主要表現為政策制定者和執行者之間由于缺乏協調而產生政策目標不一致，從而導致政策矛盾、沖突、重疊和缺位等問題。

由此可知，城鄉融合發展存在以下政策協調問題：一是城鄉融合發展涉及城市和農村兩大空間領域，存在政策跨界協調問題；二是在中國城鄉治理過程中，由于政策目標多樣化、多部門分治導致政策的橫向和縱向協調問題；三是由于城鄉發展不平衡具有長期性和復雜性，城鄉關系發展具有階段性，所以城鄉融合發展政策在新的歷史時期將會產生新的政策沖突和矛盾，即存在政策的時間協調問題。

（四）研究述評

綜上，城鄉融合發展中存在多種政策不協調，有待進一步研究，包括：一是城鄉政策協調問題僅僅關注財政、教育等某一方面的政策情況，缺少具有綜合性和系統性的研究；二是僅對單一政策進行內容分析，缺少政策間關聯性的分析，且對新的政策協調分析方法關注不夠。因此，基于城鄉融合發展政策文獻，采用內容分析法，從多個政策領域對政策間的關聯性進行多維度協調分析，以診斷出城鄉融合發展政策體系的協調障礙，具有可拓展性。

二、城鄉融合發展政策協調分析框架與方法

（一）政策協調分析框架

MAGRO、WILSON（2019）認為政策協調是政府相關部門利用不同政策措施的協調和配合來推動政策目標實現的過程［20］。本文將從政策部門、政策目標、政策措施三個維度構建城鄉融合發展政策協調分析框架（見圖1）。

1.政策部門維度

政策部門是負責政策制定和實施的政府部門，包括中央政府部門（中共中央、國務院、各部委等）與地方政府部門（省政府及其他機構等）。政策部門協調分為橫向部門協調和縱向部門協調，橫向部門協調反映同級政府各部門在城鄉融合發展中的分工與合作，縱向協調是指不同級別政府間的分工與合作。

2.政策目標維度

政策目標即政策執行后所要達到的目的。綜合城鄉融合發展核心政策文件主要內容、相關論著中政策目標的論述，城鄉融合發展政策目標可以細化為七個方面：城鄉要素合理配置、城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化、鄉村經濟多元化、農民收入持續增長、城鄉融合發展頂層設計完善、城鄉融合發展試驗區改革探索。

3.政策措施維度

政策措施是政府為實現既定政策目標而運用的手段。借鑒彭紀生等（2008）和張國興等（2017）的研究，從行政措施、引導措施、人事措施、金融措施、財政措施五個方面來劃分城鄉融合發展的政策措施［23-24］。

（二）政策文獻搜集對象及方法

本文選取中央各部門和云南省城鄉融合發展政策的組合作為分析對象，選擇依據如下：一是云南地處邊疆、少數民族聚居、經濟欠發達，城鄉融合發展程度低于沿海發達地區，在全國處于“短板”位置，如2021年居民人均可支配收入全國位列28名，該省的城鄉融合發展亟需中央政策的支持，具有一定典型性；二是云南“三農”問題突出，但始終堅持把城鄉融合發展作為解決“三農”問題的根本途徑，并取得了成效，具有一定代表性；三是云南民族自治區域較多，增加了政策協調的難度，更能夠揭示央地兩級政府間政策協調的復雜性，協調措施對其他地區更具借鑒性。

政策文獻是對政策系統和政策過程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄，能夠反映社會過程的變動和多樣性［34］。因此，以“城鄉融合”為關鍵詞，在北大法寶、中央和云南政府各部門門戶網站進行檢索，篩選出城鄉融合相關政策，最終形成一個時間跨越2006年1月至2022年6月，包含153份政策文件的城鄉融合政策集，其中中央政策121份，云南省級和州市政策分別是12份和20份。

（三）政策文獻編碼方法

基于政策“部門-目標-措施”分析框架，對政策文本進行逐條編碼。為保證政策文本編碼的信效度，具體編碼程序如下：第一，課題組制定詳細的政策文本編碼標準，并對參與編碼的4名研究生進行編碼培訓；第二，編碼人員對隨機抽取的10條政策進行預編碼，根據預編碼結果進行再討論，修改完善量化標準，直到結果理想為止；第三，成員根據量化標準將153份政策文件劃分為255個內容分析單元，并對各內容分析單元進行正式編碼；第四，與課題組成員協商確定編碼不一致的條目，形成最終編碼表（見表1）。

（四）政策文獻分析方法

內容分析法是一種對文獻內容進行客觀、系統的半定量分析的方法，主要用于揭示文獻所含有的隱性情報內容，預測事物發展。它通過類目構建和編碼將政策文獻轉換為數量表示的資料，并將分析的結果進行描述性統計，找出能夠反映政策意圖、政策過程的易于計數的特征，深入認識政府行為。具體研究步驟包括：確定研究問題；選擇樣本；構建類目系統；根據類目對數據進行編碼；對編碼進行信度檢驗；將編碼后的數據進行分析得出結論。

三、“中央-地方”城鄉融合發展政策的單維度協調分析

（一）政策部門橫向協調分析

1.中央政府政策部門橫向協調

從政策發文部門來看，中央發布的城鄉融合發展政策涉及47個部門，國務院發布的政策文件數量最多，共計32份。發布政策文件數量超過10份的部門有：中國共產黨中央委員會、國務院、國家發展和改革委員會、農業農村部、財政部、自然資源部。以上部門在城鄉融合政策的制定中具有重要作用，構成了中國城鄉融合發展工作的核心管理部門。另外有13個部門僅出臺政策文件1份，表明其在推進城鄉融合發展工作中的參與度不高。

從政策發文形式來看，121份中央城鄉融合發展政策有82份單獨發文，39份聯合發文。單獨發文涉及21個政府部門，其中國家發展和改革委員會發布城鄉融合發展政策數量最多，單獨發文17份，國務院單獨發文16份、農業農村部11份，其余部門單獨發文不超過10份，數量偏少。以兩部門參與為主的聯合發文政策共計27份，三部門及以上聯合發文政策共計12份，最多有23個部門聯合發文。

由此可知，城鄉融合發展工作參與部門眾多，已形成了核心管理部門，足見中央對城鄉融合發展工作的重視。同時，各部門單獨發文與聯合發文相結合，但聯合發文偏少，各部門單獨設計配套政策較多，反映出中央政策部門協調不足，需要進一步加強部門協作。

2.地方政府政策部門橫向協調

云南城鄉融合發展政策涉及17個部門，主要是中共云南省委、云南省人民政府、云南省人大、云南省高級人民法院，及各州市人民政府。省級層面上，云南省人民政府發文最多，共計6份；州市級層面上，昆明發文最多，共計7份。云南有11個州市發布了城鄉融合發展政策，而玉溪、昭通、楚雄、大理、怒江未制定城鄉融合發展相關政策。此外，云南省32份城鄉融合發展政策中僅有1份是聯合發文，其余均為單獨發文。與中央政策相比，云南省城鄉融合發展政策涉及發文主體相對較少，單獨發文現象尤為顯著，對部門間的合作重視程度不夠，甚至部分州市存在城鄉融合政策缺失，各部門之間缺乏基本的跨部門協調機制。

（二）政策部門縱向協調分析

從地方政策對中央政策的引用情況可以挖掘政策之間的傳承關系，也可以反映中央對地方公共事務治理的影響［35］，因此可通過提取地方對中央政策的引用關系來解析政策部門的縱向協調情況。如圖2所示，中央的城鄉融合發展政策有9份被引，占比為7.4%，云南省省級政策有4份被地州政府或其他省屬機構引用，被引率為33.3%，引用的地州政府包括昆明、曲靖、紅河、文山、西雙版納，表明城鄉融合發展縱向政策部門協調性較差，下級部門沒有積極響應上級政策。城鄉融合發展政策引用形式多樣，有中央-省級、中央-省級-省級、中央-省級-州市三種，但也存在跨級引用現象，采用中央-州市的形式。部分中央和省政府政策內容已初具協調性，但州市配套政策缺失、跨級引用等現象仍然存在。可見，在城鄉融合發展工作中，云南省政府存在著政策縱向不協調，使得政策不能“上通下達”。

從央地政策數量來看，中央政策數量是云南省的將近4倍，反映出云南對于中央城鄉融合發展政策的貫徹和落實不積極，城鄉融合工作的開展嚴重落后于中央的部署，導致云南城鄉融合政策的出臺不能緊跟中央步伐，造成中央政策在云南缺少具體相關的落實政策。從央地政策內容來看，云南省城鄉融合發展在城鄉融合發展試驗區建設還缺少相關政策設計，而頂層設計、城鄉公共服務普惠、農民收入等政策內容不完善，與中央政策內容對接不充分。

（三）政策目標協調分析

王洛忠、張藝君（2017）提出用目標的數量、水平和偏好衡量政策目標的協調性［36］。由于政策利益相關主體復雜，目標水平難以衡量，政策目標會隨著時間的推移發生變化，故從政策目標數量、偏好和演化三個層面進行政策目標協調性分析。

1.政策目標數量分析

城鄉融合發展政策要實現的目標較多，檢索發現城鄉融合發展政策涉及營商環境、土地、財政、審計、農業、水利、交通運輸、郵政電訊、旅游、房地產、商貿物流、環境保護、科技、文化、衛生等近30個領域。主要目標包括以下7個：城鄉要素合理配置、城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化、鄉村經濟多元化、農民收入持續增長、城鄉融合發展頂層設計完善、城鄉融合發展試驗區改革探索。

城鄉要素合理配置細分為土地、資金、人口、技術等要素的配置。城鄉基本公共服務普惠共享涵蓋農村教育、醫療衛生、公共文化、社會保險和救助等服務的供給。城鄉基礎設施一體化包括道路交通、山體水系、供電和供氣、通訊和互聯網、公廁、垃圾和污水處理、體育設施、公園、棚戶區和老舊小區等的規劃、建設、管護。鄉村經濟多元化涵蓋農業支持保護制度、新產業新業態培育、生態產品價值實現、鄉村文化保護、產業協同、城鄉統籌規劃。農民收入持續增長內含工資性、經營性、財產性、轉移性收入增長。城鄉融合發展頂層設計完善包括粵港澳大灣區、長江三角洲區域、西部地區等城鄉融合發展區域性政策目標，也包括審計督查、智庫建設、聯席會議制度、司法服務和保障等輔助性政策目標，還包括現代化都市圈建設、農村信息化發展、產業融合、智慧城市等關聯性政策目標。城鄉融合發展試驗區改革探索又細化為試驗區建設方案、財力保障、金融支持、組織實施等子目標。

由此可見，城鄉融合發展政策頂層設計目標清晰，子目標過度分散，這可能導致政府政策協調難度的增加，造成協調失靈。

2.政策目標偏好分析

從政策目標偏好來看，城鄉融合發展政策目標不均衡，偏重鄉村經濟多元化、城鄉要素合理配置、城鄉融合發展頂層設計完善、城鄉基礎設施一體化四大目標的實現，對基本公共服務普惠共享、農民收入持續增長、城鄉融合發展試驗區建設的關注有待加強。153份政策文件經過政策目標編碼分析后發現：城鄉融合發展頂層設計完善50條，城鄉要素合理配置63條，城鄉基本公共服務普惠共享18條，城鄉基礎設施一體化40條，鄉村經濟多元化68條，農民收入持續增長9條，城鄉融合發展試驗區改革探索7條，政策目標分布不均衡。由于當前城鄉發展不平衡，鄉村發展明顯滯后于城市，城鄉融合的關鍵是縮小城鄉發展的差距，因此政策目標偏重鄉村經濟多元化。城鄉要素合理配置政策目標使用頻次較高，主要在于促進資源分配的合理性，能夠為農村發展奠定良好基礎條件。城鄉融合發展試驗區對于城鄉融合發展起到帶頭示范作用，農民收入持續增長是實現共同富裕和鄉村振興的重要主題，但作為城鄉融合發展政策目標還未受到足夠重視。

3.政策目標演化分析

從城鄉融合發展政策目標演化總體趨勢來看，仍以單一政策目標為主，但政策制定逐漸由單一目標向多重目標轉變，政策目標內部協調呈明顯上升趨勢（見表2）。153份政策文件中單一目標的政策占總政策的85%，雙重目標的政策占5%，三重目標的政策占4%，四重目標的政策占2%，五重目標的政策占3%，六重目標的政策占1%，未發現涵蓋七大目標的政策。從政策目標演化時間來看，2006年至2017年城鄉融合發展政策數量較少，且均為單一目標；從2018年開始兼顧多重目標，多重目標政策在當年的政策總量中的比重逐年增加，2018年的僅占10%，2019年上升至17%，2020年再次增加到19%，2021年上半年已增至24%。自黨的十九大提出“建立健全城鄉融合發展政策體系”后，中國政府對城鄉融合發展的認識逐漸豐富，政府在制定城鄉融合發展政策時注重目標間的有機配合，協調一致，兼顧政策多目標的實現，共同推進城鄉融合發展。

（四）政策措施協調分析

為解決城鄉發展不平衡問題，政府采用復雜的政策措施網來制定城鄉融合發展政策，以實現協調發展的目標。對153份城鄉融合發展政策措施進行編碼和統計發現：首先，運用最多的措施是行政措施，有130條，占政策措施總量的51%。其次是引導措施63條，占比25%；人事措施41條，占比16%；財政措施和金融措施較少，分別占比3%和5%。行政措施是城鄉融合發展政策的最主要措施，其次是引導措施。人事措施在城鄉融合發展政策中沒有得到廣泛應用，可能由于城鄉融合發展政策涉及眾多部門、內容繁雜，在人事分配上存在一定的難度。雖然政策中多次提及使用金融和財政措施，但由于沒有制定具體實施方案導致金融和財政措施執行困難。

目前城鄉融合發展政策目標的實現主要依靠單一政策措施，對綜合利用多種政策措施實現既定目標的嘗試剛起步。從政策措施組合情況來看，發現153份政策文件中，137份采用單一政策措施，占政策總量的90%，僅有少量的政策使用多重政策措施。其中8份政策文件是兩種措施搭配使用，3份政策文件采用三種措施，5份政策文件應用四種措施，尚無五種措施組合使用的政策文件。與單一措施相比，政策措施組合使用效果更優，更有利于提升政策績效。

由此可見，行政和引導措施依然是城鄉融合發展政策措施中使用頻率最高的選擇，金融和財政措施已得到城鄉融合發展政策制定部門的重視，但由于部門協調不足和措施執行條件的限制而沒有充分利用，而人事措施有待重視。雖然政策措施協調性不斷提高，但措施操作性有待改進，且金融和財政措施覆蓋面有限，人事措施缺乏前瞻性布局。

四、“中央-地方”城鄉融合發展政策的多維度協調分析

（一）政策“部門-目標”協調分析

1.縱向部門政策目標協調分析

從中央和云南的政策目標來看，中央核心政策目標包括頂層設計、城鄉要素合理配置以及鄉村經濟多元化，而云南省包括城鄉要素合理配置、基礎設施一體化以及鄉村經濟多元化，與中央政策目標相比，具有同一性也有差異性。如圖3所示，“鄉村經濟多元化”和“城鄉要素合理配置”在兩級政府的核心政策目標中均排在前三位，而“農民收入持續增長”和“城鄉融合發展試驗區改革探索”在兩級政府政策目標中均排在末位，表明中央和云南省均把鄉村發展和城鄉資源配置作為城鄉融合發展的重要抓手，但對農民增收和城鄉融合發展試驗區關注均不夠。另外，兩級政府核心政策目標也存在差異性。由于中央政策的站位更高、宏觀性更強，所以其更注重城鄉融合發展頂層設計。由于基礎設施更貼近基層生活，在改善人民的物質文化生活中見效更快，因此云南省政策較為關注城鄉基礎設施一體化。

從中央和云南之間的政策引用來看，中央設置大政方針，云南將中央目標進行分解、細化，頒布適合當地實際的具體目標。如中央頒布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，云南緊隨其后頒布細化的實施意見。云南實施中央政策時，政策目標甚至具體到責任人、部門分工和詳細可量化的標準，如“新建城市燃氣管道85公里”等。

從政策目標組合運用來看，雖然中央和云南政策中使用目標組合的政策都不多，但省級層面更重視運用多重目標政策。中央政策中多重目標政策占中央總政策的比重為11.6%，而云南政策中多重目標政策比重為28.1%。

總體來看，城鄉融合發展政策目標在縱向部門方面趨于耦合，其核心政策目標聚焦于鄉村經濟多元化和城鄉要素合理配置，且中央政府與地方政府在政策目標設計上存在一定差異，主要體現在政策目標的組合和精細化方面。

2.橫向部門政策目標協調分析

城鄉融合發展涉及47個中央部門，17個省級和州市政府部門，但一些部門發文量較少，為了分析結果的有效性和代表性，選擇國務院、國家發展和改革委員會、農業農村部、中國共產黨中央委員會、財政部、自然資源部6個發文量在10份及以上的部門進行政策目標協調分析（見表3）。

作為國家最高權力機關的中國共產黨中央委員會和作為最高行政機關的國務院都將政策目標聚焦于城鄉融合發展頂層設計完善、城鄉要素合理配置，體現了中國共產黨中央委員會和國務院的戰略站位。國家發展和改革委員會是城鄉融合發展聯席會議制度的牽頭部門，對各政策目標均有兼顧，排名前三的政策目標分別是鄉村經濟多元化、城鄉要素合理配置、城鄉基礎設施一體化。農業農村部和自然資源部的主要政策目標集中于鄉村經濟多元化和城鄉要素合理配置，財政部的16條政策目標中有10條都是關于鄉村經濟多元化的，可以看出農業農村部和財政部對鄉村發展的關注，自然資源部對城鄉資源配置的重視。除了國家發展和改革委員會，其他各部門也存在政策目標兼顧不全面、部分政策目標關注度低的現象。比如，財政部和自然資源部沒有完善城鄉融合發展頂層設計的相關政策，并且這些部門對城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化的關注度普遍不高。

中央各部門城鄉融合政策以單一目標協調為主，多目標協調不足（見圖4）。國家發展和改革委員會作為推進城鄉融合發展的牽頭部門，更注意目標的協調，采用多重目標的數量和比重都略高于其他部門，但多重目標政策也僅有25%。中國共產黨中央委員會、國務院屬于綜合性部門，多重目標的使用比例略高于專門職能部門。農業農村部、財政部、自然資源部等職能分工明顯的部門，更傾向于單一目標，多重目標的比例均在10%及以下。

3.政策協調障礙

實現城鄉融合發展七大政策目標涉及的中央部門高達47個，省級州市部門達到17個。除去多重目標政策需要多部門共同協作制定外，單一目標政策則存在多個部門都在制定的現狀，造成政策分散且容易出現重復。從政策部門發文的數量來看，各部門實現多重目標的政策占比較低，基本不超過25%。由此可見，城鄉融合發展的政策制定還處在各自為政的階段，缺少對現有政策資源按發展目標進行整合優化，造成實現同一發展目標的政策分散在不同部門中，有可能形成政策執行中的多頭管理和責任泛化。中央和云南省政府各部門依據部門職能，對城鄉融合發展的政策目標的實現各有偏重，政策目標實現的跨部門協調機制還不完善。尤其需要加強對城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化、農民收入持續增長、城鄉融合發展試驗區建設等目標實現的橫向協調。

（二）政策“部門-措施”協調分析

1.縱向部門政策措施協調分析

通過對中央和云南城鄉融合發展政策的措施進行統計發現：中央政策中行政措施居于首位，占總政策措施的56%，其次是引導措施占30%；金融措施和人事措施分別為6%和5%，最少的是財政措施3%；云南政策中也是行政措施比重最大，達到41%，人事措施39%，引導措施14%，財政措施為4%，最少的是金融措施僅2%。央地縱向部門政策措施協調分析結果顯示：

（1）中央和云南的政策體系中存在結構性不對稱，各類措施分布不均衡。中央過多使用行政措施，雖然能增強政策力度，但也會在一定程度上影響政策的綜合效力，中央和云南很少采取金融措施和財政措施，忽視了經濟激勵在城鄉融合發展中的重要作用。

（2）中央和云南重視的政策措施存在差異。中央多使用行政措施和引導措施，云南則將關注點放在行政措施和人事措施，差異的產生可能是由于中央統籌全局規劃，出臺的政策指導性更強，而地方政府更傾向于將政策落地，其制定的政策可操作性更強。

（3）中央和云南存在政策措施重疊。中央政策措施關注全局性，地方措施則應貫徹中央措施的核心要義，制定更適合本地實際情況、更細化和操作性更強的措施，但在分析政策內容時，發現部分云南政策措施與中央政策措施一模一樣，存在政策重疊的現象，地方政策直接照搬中央政策可能會導致政策適用性不強，難以落地，從而影響政策績效。

（4）中央和云南更多使用單一措施，對多重措施使用重視不夠。從中央和云南城鄉融合發展政策中單一措施和多重措施的使用情況來看，中央單一措施政策占92%，云南政策采取單一措施的政策占81%。

2.橫向部門政策措施協調分析

中央各部門最普遍的政策措施是行政措施和引導措施，人事措施、金融措施、財政措施偏少（見表4）。

從各部門政策措施的差異來看，中國共產黨中央委員會和國務院多采用行政措施和引導措施，人事措施、金融措施和財政措施在部門措施中的占比很少，這一結果契合中國共產黨中央委員會和國務院主要負責制定國家發展大政方針的職能特性。國家發展和改革委員會除了引導措施的頻次較低，其余四種措施均高于其他部門。

從中央各部門政策措施使用情況來看，以單一措施居多，多重措施偏少（見圖5）。國家發展和改革委員會使用多重政策措施的比例為17.86%，遠高于其他部門的多重措施使用比例，說明國家發展和改革委員會在城鄉融合發展政策體系中具有核心地位。農業農村部跟其他部門對比，引導措施使用頻率最高，行政措施使用頻率最低，在城鄉融合發展中農業農村部更關注農村發展，在政策方面可能更傾向農村，因此較少采取強制性行政措施而多選擇引導措施，引導資源、要素、人才等向農村傾斜。自然資源部主要職責是履行各種資源要素用途管制，資源的分配管制必然需要多一些強制性行政手段，少一些柔性的引導措施，因此其政策措施情況與農業農村部相反，行政措施占部門措施的比重最大，引導措施占部門措施的比重最小。財政部采用財稅措施的頻次不高，可能是因為財政部都是聯合發文且發文量不多，聯合發文必然需要綜合各部門的意見來采取政策措施，但與財政部的部門特點有關，財政措施占財政部政策措施總量的比值為6.25%，均高于其他部門。

3.政策協調障礙

由于云南城鄉融合政策措施的單一化，造成央地政策措施存在著結構性的不對稱，主要表現在三個方面：一是云南政策制定部門行政措施過多而金融和財政措施較少運用，與中央部門要求不對稱。二是中央和云南省政府部門制定的政策單一措施占主導地位，多重措施為輔，與部門工作目標不對稱。三是中央和云南省政府部門制定的政策措施與部門職能不對稱。

（三）政策“目標-措施”協調分析

1.實現政策目標的措施不足

通過對政策目標下政策措施的采用情況分析可知，除了在城鄉要素合理配置目標中，采用了行政措施、引導措施、人事措施、金融措施、財政措施五種措施，其余政策目標都只對應了部分措施（見表5）。

通過表5統計分析可看出，實現城鄉融合發展的七大政策目標，還存在以下六個方面的政策措施不足：一是城鄉基礎設施一體化和鄉村經濟多元化政策目標實現缺少針對性的金融措施；二是農民轉移性收入是農民增收的重要內容，而轉移性收入增加離不開財政補貼，但在農民收入持續增長政策目標中未有具體的財政措施；三是城鄉融合發展試驗區改革探索目標缺少對應的人事措施，且云南省沒有城鄉融合發展試驗區；四是城鄉融合發展頂層設計完善和城鄉基本公共服務普惠共享目標均未采取金融和財政措施；五是城鄉融合發展頂層設計完善這一政策目標包含城鄉融合發展區域性、輔助性和關聯性政策目標，卻缺少金融和財政措施；六是城鄉融合發展政策中城鄉基本公共服務目標的實現卻缺少金融和財政措施的支持。

總之，目前不同政策措施與政策目標協調差異大，行政措施和引導措施較優，人事措施次之，金融措施和財政措施較差，且囿于政策目標的多重性，一部分政策措施和目標并不完全匹配，甚至存在某種程度的錯位，抑制了政策效果。

2.政策“目標-措施”多重協調分析

政策措施與目標的協調也體現在單一目標、多重目標和單一措施、多重措施間的多重協調。在153份政策文本中，“單一目標-單一措施”政策有130份，其次是“多重目標-多重措施”政策16份，“多重目標-單一措施”政策7份，沒有“單一目標-多重措施”的政策。多數情況下多重政策目標與多重政策措施的協調效果優于單一政策目標與單一政策措施的協調效果。然而，從統計結果來看，“單一目標-單一措施”組合的政策較多，“多重目標-多重措施”政策少，存在多重目標共用一種措施的現象，缺少單一目標和多重措施配合的政策，總體上政策目標與措施協調不佳。在今后的城鄉融合政策中應重視“多重目標-多重措施”政策的使用，減少多重目標共用一種措施的現象，多采取多重措施來實現單一目標，打好政策目標和政策措施的“組合拳”。

3.政策協調障礙

城鄉融合發展政策包含七大主要政策目標，各目標下又包含多個分目標，數量多且分散，增加了政策協調的難度，潛在協調失靈的隱患，且目標實現主要依賴單一行政措施，而缺少多重措施。由于城鄉融合發展政策目標的多重性，導致一部分政策措施與目標并不匹配，甚至是錯配，實現政策目標的多重措施協調機制不健全，從而抑制了政策目標的實現。

五、“中央-地方”城鄉融合發展政策協調措施

通過對“中央-地方”城鄉融合發展政策部門、目標和措施三個維度的協調性分析，發現目前央地城鄉融合主要存在五個方面的政策協調障礙：一是地方政府落實中央城鄉融合發展政策不積極且政策缺失嚴重；二是地方政府城鄉融合發展政策內容與中央對接不充分；三是地方政府城鄉融合發展政策縱向和橫向不協調；四是地方政府城鄉融合發展政策措施的部門分散化；五是地方政府城鄉融合發展政策目標多元化而措施單一化。針對以上政策協調障礙提出三個方面的措施，以增強央地政府城鄉融合發展政策的協調性。

（一）充分發揮政府聯席會議制度的作用強化各級部門間協作

協調各政策部門的參與行為，發揮部門耦合功能是提升政策效力的必由之路。中央對城鄉融合發展進行整體性規劃，各地政府貫徹中央精神，結合各省實情合理制定細化措施，央地協力掃除縱向部門協調障礙。部際已建立城鄉融合發展工作聯席會議制度，各省級政府也可以參考部委合作模式，破除部門藩籬和層級限制，有效對接中央各部門政策，建立信息交流和反饋、資源配置與優化、溝通合作與聯合行動的平臺，共享信息，相互學習，讓各級部門都能有效參與城鄉融合發展。建立“中央-地方”聯席會議制度，通過中央聯席會議幫助省級政府解決城鄉融合發展中的重大問題。為了使政策部門合作更加連貫，基于央地聯席會議參加部門建立非正式的部門協調機制，如通過聯合開展調研、課題研究、成果交流活動等方式交換有關信息，讓社會各界共同參與城鄉融合發展建設，各司其職，各盡其責，協調推進城鄉融合。

（二）破除政策執行阻力實現政策目標與措施有效搭配

制定政策時，注意政策總目標與子目標的兼顧，強化目標和措施的協調配合，提高政策措施可操作性。在政策目標層面，省級政府應對中央政策目標進行具體化的分析和安排，降低認知誤差，省級和中央政策目標銜接，相互配合，形成政策合力，保障城鄉融合國家戰略目標的實現。另外，地方政府在設置預期目標時，要充分考慮地方情境，避免目標過高，給基層政府造成過重負擔。在政策措施層面，措施越具體，實施效果越好，加強五種政策措施的組合運用，共同推進目標的實現，審慎選擇政策措施，提高“目標-措施”匹配精準度，加強各環節的耦合聯動。由此增強政策目標與措施的協調性，實現政策碎片化、孤島化向政策網絡化、系統化轉型。

（三）建立監督反饋機制提高政策協調性確保政策有效落實

當前政府各部門雖有針對城鄉融合發展進行聯合發文，但缺少相應的監督反饋機制，導致在政策施行時面臨責任不清，分工不明，反饋和溝通不暢等問題。在政策制定中應注意明確各部門的權責，加強各利益相關主體的溝通，建立科學有效的監督反饋機制。在監督反饋機制實施中，可以充分利用大數據技術手段，對城鄉政策執行情況進行數據收集、評價與實時監控，激勵各部門通過政策協調完成城鄉融合發展工作，對在工作中表現突出的部門予以激勵，對不能較好履行職責的部門給予懲罰。

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Abstract： Chinas urban and rural governance has entered a new stage of urban-rural integration development. The central and the local governments have formulated a large number of urban-rural integration development policies. The local governments need to improve the coordination of the central and local urban-rural integration development policy system to solve many problems in the urban-rural integration development. This paper selects the relevant policy documents of the central departments and Yunnan government on urban-rural integration development as the analysis object， and build a policy coordination analysis framework from the three dimensions of policy-making departments， policy goals and implementing measures. Based on this framework， the key obstacles of coordinating the central and the local urban-rural integration development policy are found out through content analysis method.A multi-level and multi-dimensional policy coordination analysis is conducted. Accordingly， measures are proposed to enhance the coordination of central and local urban-rural integration development policies.

Key words：urban-rural integration development policies; policies coordination; coordination measures

（責任編輯：張麗陽）