中央財政直達資金政策落實跟蹤審計的路徑研究

李姣姣 徐爾玥 孫次宜

2021年是我國“十四五”開局之年，為了應對新冠肺炎疫情造成的負面經濟影響，國家采取了積極的財政政策，創造了中央直達資金的特殊財政轉移支付機制，使資金直達基層惠企利民，這是我國中央財政預算管理的一種制度創新，是我國在新冠疫情時期推進積極財政政策的著重點。2022年4月12日的《政府工作報告》指出：“中央財政將更多資金納入直達范圍，省級財政也要加大對市縣的支持。”所以，探索直達機制的運行機制和作用原理，完善直達資金政策落實跟蹤審計，對健全直達機制審計路徑具有重要意義。

一、中央財政直達資金理論及現狀

（一）財政直達資金理論

財政轉移支付的概念最早由20世紀英國經濟學家庇古提出，主要指通過縱向或橫向的支付模式，為縮小地區間由于經濟發展不平衡所導致的基本公共服務不均等化所采取的一種財政政策。我國的轉移支付制度出現較晚、發展較緩，從2002年開始逐步完善，形成了三種常規類型的轉移支付制度，分別是稅收返還、一般性質的轉移支付制度、專項轉移支付制度，除此之外，還形成了用于應對突發事件的特殊轉移支付制度。

為了應對新冠疫情給地方各級政府財政帶來的壓力，財政部啟動特殊轉移支付制度，并建立相關監督管理措施，于2020年6月30日印發相關管理監督辦法，明確了中央財政直達資金的工作重點，下達兩萬億資金直達市縣基層，有效地保障了疫情防控、脫貧攻堅和和經濟社會發展等工作。2022年上半年，4萬億元中央財政直達資金運營良好，惠企利民作用明顯。

中央直達資金相較于其他財政轉移支付資金的特殊之處在于，其依據及實行的是“中央切塊、 省級細化、備案同意、快速直達”的分配原則。分配流程見圖1。

圖1 中央直達資金分配流程

該方法簡化了財政資金分配下達的程序，極大地縮短了下達時間，提高了支付效率，同時也避免了資金下達過程中由于個人傾向原因所造成的資源分配不均衡以及中間截留。2021年4月7日，財政部有關部門負責人出席國務院新聞發布會時表示：“正因為去年做得好、有效果，按照黨中央、國務院決策部署，今年要實行常態化的直達機制。”由此可見，中央財政直達資金雖然源于新冠疫情這一偶發性因素，但從優化社會治理以及我國財政體制的發展來看，中央財政直達資金未來必然成為我國財政轉移支付機制的常態形式。

（二）中央財政直達資金現狀

習近平總書記于2020年3月27日主持召開了中共中央政治局會議，會議提出，我國要適當提高財政赤字率，并發行特別國債。2020年5月下旬，政府工作報告作出了兩項新的“1萬億元”安排——財政赤字規模增加1萬億元、抗疫特別國債發行1萬億元。其中實行直達管理的有1.7萬億元。

2021年中央財政直達資金規模較去年增長了1億元以上，達到了2.8萬億元。財政部更是進一步規范了中央財政直達資金機制，將資金分配重點聚焦于基層“三保”和惠企利民，截至2021年12月15日，中央財政已將2.8萬億元快速下達到地方。地方財政及時將資金落實到使用單位和具體項目。通過直達資金安排項目超過40萬個，形成支出超過2.4萬億元，支出進度近90%，持續保持較高支出強度。其中，市縣支出占比超過六成，體現了常態化直達機制“據實分配資金、增量向基層傾斜”的制度安排；用于養老、就業、義務教育、基本醫療、基本住房等基本民生方面的支出超過七成，積極發揮民生兜底作用；通過政府采購、政府購買服務、擔保貼息等方式惠及各類市場主體，激發企業活力，增強發展后勁。2021年的直達資金主要用途見圖2，2021年的直達資金相比與2020年的變化見表1。

圖2 直達資金使用領域及比例

表1 直達資金的變化

由此可以看出，在調整完善的基礎上，常態化的資金直達機制使得資金分配更加科學、項目質量明顯改善、工作機制逐步健全、各方職責更為清晰、資金監管更為嚴格。

二、對中央財政直達資金的監督及現狀

（一）中央財政直達資金的監督

2021年4月21日國務院常務會議再次聚焦財政資金直達機制，要求財政部、審計機關及其他相關部門加強對直達資金的監督，確保直達資金精準、精確使用，使得其惠企利民的作用發揮到最大，明確要求建立嚴格的監督機制，確保每筆資金流向清晰、有跡可循、有賬可查。根據黨中央的統一部署，目前我國形成了財政部、中國人民銀行國庫、審計署及地方審計局的三方監督機制，保障直達資金用于基本民生和企業。

1.財政部。財政部對直達資金從源頭進行嚴格的預算管理，明確資金分配使用等各方面要求，制定相關制度。此外，按照“中央財政統建統管、中央和省級財政兩級部署、市縣級財政操作使用”的原則，財政部充分利用了現有的財政扶貧資金動態監控平臺，在此基礎上搭建更具針對性、匹配直達資金監督需求的直達資金監控系統，提供統一版本供地方各級財政部門使用，便于各部門在監控系統中詳細記錄直達資金的有關信息，也更利于各方對直達資金的動態監管。

2.中國人民銀行國庫。中國人民銀行國庫的監督重點在于全流程監督直達資金的撥付。探索建立監督機制，確保直達資金撥付的安全性，做到直達資金撥付零風險，確保直達資金安全無險地到達企業和個人賬戶。在資金撥付之前，國庫部門應當主動發揮職能，掌握財政部門關于轄區范圍內直達資金的下達情況以及分配方案，并且嚴格審核當地財政部門開具的撥付憑證以及后附的文件依據。為新增財政資金開設專用賬戶，利于對直達資金進行重點監控和精細化管理。在資金撥付后，中國人民銀行國庫根據撥付情況建立統計臺賬，統計內容包括下達批次、資金性質、調撥及撥付時間、撥付方式、撥付依據、支出科目、筆數、金額、收款人等，并且定期與財政部門、商業銀行對賬，與各級財政建立的專項資金臺賬數據核對，確保多方數據一致，做到賬目清晰、流向明確。

3.審計部門的監督。審計部門負責監督直達資金的使用是否規范，審計工作重點集中在直達資金的使用是否“及時、直達、精準、安全、績效”，對直達資金的分配過程、執行情況、分配標準、合規合法性等實行全覆蓋的政策跟蹤審計，包括直達資金的申報、分配、使用、管理等多個環節，特別是抓好資金使用“最后一公里”，重點審核有關個人、單位、企業是否按規定使用資金，以及對各個省本級、市本級、縣本級的全覆蓋審計，防止擠占挪用等現象發生。審計機關應著力通過審計工作發現和反饋直達資金管理中的突出問題，推動完善直達資金常態化機制，提高直達資金的分配速度，保障直達資金使用合規及合法，提高資金使用效率，保障實現造福企業、造福人民的效果。

（二）中央財政直達資金的監督現狀

1.績效評價體系尚待建立。對于中央財政直達資金的監督，目前從客體上來說可以分為對預算下達、資金支付、資金臺賬這三方面的監督，對直達資金使用的合法合規性、安全性以及資金流向等形成了較為完善的監督管理辦法，但尚未對直達資金使用績效制定監督制度、形成監督辦法，與此同時也并未建立相應的問責機制，無法準確獲知中央財政直達資金的使用效果是否和預期一致，也無法從中得到正向的反饋，很難為制度的完善和修改提供參考意見。

2.合力監督機制不夠完善。直達資金的政策性較強，涉及的資金量大、范圍廣，涉及的單位、企業和個人數量龐大，社會關注度高，是各方監督巡視的重點。相應的監督部門應當明確工作職責和分工，上下聯動，對直達資金實施監管，但由于直達資金的特殊性及其出現的時間較短，各方的監督機制還在自我完善中，部門之間的監督機制融合較慢，可能存在一些監督重合的問題，同樣也可能會有監督漏洞。財政部門、審計部門和紀委監察部門等應當加強多方聯動監督，實現時間上、流程上的動態監督。只有對直達資金實現全方位的動態監督，才能有效杜絕直達資金被留用截用、弄虛作假和套取套現問題。

3.基層管理水平達不到預期。直達資金“一桿子插到底”的性質使得資金使用的壓力大多集中在市縣，雖然中央要求省級政府做好“過路財神”，但不做“甩手掌柜”，但省級政府主要只是起到監督指導的作用，直達資金的主要工作依舊集中在基層政府這里，而基層政府由于缺乏專業人員、相關經驗等，其管理能力可能無法勝任上級部門的要求，對相關的政策理解不夠深刻，也無法嚴格按照工作要求處理相關資金，這對多方監督工作造成了一定阻力。

三、中央財政直達資金的政策跟蹤審計現狀

財政是“庶政之母”，要不打折扣地發揮好財政的作用，審計至關重要，確保直達資金用在刀刃上，離不開精準審計監督。面對財政轉移支付制度的創新，審計監督機關也應當根據需求和其特殊之處，靈活開展審計工作。我國審計機關在直達機制出現之后，迅速作出了反應，針對直達資金的特點制定審計方案，實施審計工作，但目前仍處于摸索期，直達資金的政策跟蹤審計工作仍有待完善的地方。

1.審計時點單一。直達資金審計項目工作目前主要依托于直達資金監控系統、財政一體化系統以及各項資金下達文件而開展，受限于這樣的審計方式，審計機關幾乎不對直達資金實行事前審計。

審計機關的工作重點主要在于評價資金使用的“最后一公里”，對直達資金使用的合規性、合法性進行判斷，以及審查上級部門的工作是否匹配了直達資金的“快速直達”的特征，其關注重點主要放在了審計目標——“及時、直達、精準、安全、績效”中的前四點，而無法滿足“績效”這一要求。

2.審計項目時間緊任務重。以2020年的直達資金審計項目為例，2020年7月，審計署首次組織中央財政直達資金政策落實跟蹤審計項目，至2020年底，實現了對各省本級及使用直達資金的全部342個地市、2854個縣區的現場審計全覆蓋，對部分重點市縣還分階段進行了多輪抽審，共計延伸調查了4.72萬個單位、3.74萬個建設項目、1.28萬戶企業。然而，在較短時間內完成較多的任務并非完全有益。在審計全覆蓋的背景下，要求審計工作更為細致、全面、謹慎，這就意味著在審計時間不變的情況下，審計機關需要投入更多人力，才能達到理想的審計效果。

3.審計效率受基層管理水平的限制。直達資金審計的主要工作集中在資金使用的“最后一公里”，審計對象多為基層政府、市縣和個人，在審計過程中，審計機關經常會遇到被審計單位提供的信息不完整、質量不高、有遺漏等問題，低質量和數量的審計證據會影響審計效率，嚴重的可能還會影響審計效果。財政部等相關機構應當加強對基層政府的培訓，同時基層政府也應當提高對直達資金的重視程度、加強政策文件學習，規范工作要求，把控工作質量，才能更好地配合審計機關的工作。

4.審計建議及審計結果多集中在項目本身。審計署財政審計司司長魏強表示，2020年的直達資金審計工作主要發現了以下問題：部分地區資金分配不夠科學精準；部分地區違規將抗疫特別國債資金用于清償欠款、招商引資或其他與抗疫無關支出；少量資金被虛報冒領、截留挪用或違規發放。這些審計所發現的問題可以幫助地方政府完善工作，但更重要的是這些問題的背后，是否還隱藏著更深層次的制度方面的問題。例如資金分配不夠科學精準，是否與資金分配時限過短、分配標準不夠明確有關，虛假冒領未及時發現等是否與監控系統不夠完善掛鉤，審計結果及審計建議可向此方面進行適當傾斜，以更好地加強直達資金制度建設。

四、完善財政直達資金政策落實跟蹤審計路徑的選擇

1.豐富審計切入時點。2020年7月和2021年6月，審計署均在政策跟蹤落實情況審計項目中統籌實施了直達資金審計工作，切入的時點均為事中審計，對審計過程中發現的問題大多實行即審即改、邊審邊改的解決方案，其中部分問題并非技術層面上的，而是對政策文件的解讀寬度或者深度不夠，或是對直達資金監控系統的操作熟練度較低等，此類問題除了加強對基層工作人員的培訓之外，審計機關可以通過實施事前審計工作來合理有效進行規避。同時，盡管審計部門應圍繞“績效”的要求對直達資金實施審計工作，但是限于事中審計的審計時點，部分直達資金并未投入實際使用，相關工程的建設可能還未有實體供審計人員來評判資金使用效果，無法判斷直達資金的使用績效是否與預期一致，故審計機關可以豐富自己的審計時點，實現事前、事中、事后的全覆蓋審計。

2.充實審計力量。截止到2022年9月，直達資金幾乎覆蓋所有省、市、縣，且直達資金審計是2020年才出現的一種較新的審計項目，這就要求審計機關對此有較快的反應，從前期的審計準備、制定審計工作方案，到審計工作期間以及后續對審計整改的監督，都需要投入大量的人力和精力，且直達資金審計項目時間緊任務重，這就對審計機關的審計力量發出了較大的考驗，審計人員的數量、素養以及工作能力對審計工作的質量尤為重要，為了確保直達資金審計工作高標準的完成，審計機關應當充實自己的審計力量，強化審計資源。

財政部對直達資金從源頭進行嚴格的預算管理，明確資金分配使用等各方面要求，制定相關制度。此外，按照“中央財政統建統管、中央和省級財政兩級部署、市縣級財政操作使用”的原則，財政部充分利用了現有的財政扶貧資金動態監控平臺，在此基礎上搭建更具針對性、匹配直達資金監督需求的直達資金監控系統，提供統一版本供地方各級財政部門使用，便于各部門在監控系統中詳細記錄直達資金的有關信息，也更利于各方對直達資金的動態監管。

3.提高基層管理工作水平，強化項目管理。我國近年來發布的一系列重大政策都對基層政府提出了更高的要求，例如“鄉村振興”“營養改善計劃”“最美鄉村”等，這就需要基層政府積極動員、明確分工，在理解政策的基礎上層層分解、層層下達，明確各部門之前的權利與責任，對政策實施的過程進行管理并評估結果，加強對過程的控制，及時糾錯，避免走“彎路”“錯路”，確保工作方向正確，相關部門也應當起到警示、指導的作用，提高基層政府對直達資金的重視程度。

4.提高政治站位，建立反饋制度。直達機制是轉移支付制度的一項創新突破，作為未來財政轉移支付制度中不可或缺的一種，完善相關制度是必要且緊迫的，是使直達機制平穩進入常態化所必經的步驟。審計作為推動直達機制建設工作中重要的一環，確保審計機關建立“橫向到邊，縱向到底”的財政資金審計全覆蓋。審計機關人員應該提高自己的政治站位，以推動制度建設為導向，建立資金設立、分配、使用、管理、后續評估全鏈條審計監督機制，加強與財政部門的聯系，及時反饋在審計工作中的發現，加快推動中央財政直達資金制度的完善。