咨詢新需求賦能第三方機構開展數智財務治理 助力國家“雙高計劃”戰略

金徐偉 林春樹

“雙高計劃”是一項從國家層面推動高職院校高質量發展的重要戰略舉措。據統計，全國197所雙高項目建設院校的累計投入達712億元，其中帶動地方財政、舉辦方、行業企業、學校自籌資金600多億元。當前我國的雙高項目建設正經歷由數量擴張向高質量發展、由高速發展向引領改革與支撐區域經濟發展、由產教融合向高端產業與產業高端的產教科高端融合、由以教學為中心向“教學-科研-社會服務-國際化合作”的“四套馬車”齊驅并進，正處于由粗放管理向精細化治理的關鍵轉型期。在這一過程中，如何提升數智財務治理能力與治理水平，更好支撐“雙高計劃”項目建設，成為社會共同關注的問題。《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》提出數智財務治理“已經成為大勢所趨”，也指出“提升單位管理水平和風險管控能力”的重要意義。部分雙高項目建設單位由于缺乏數智財務治理解決方案或實施能力，導致財務信息化整體建設水平不高，業財融而不深，合而不透。為此，可以借力“讓專業的人干專業的事”，通過采取購買服務方式，讓第三方咨詢機構參與雙高項目建設單位數智財務治理建設，助推高職院校財務治理能力與治理水平的整體提升。因此，本文基于高職院校與第三方機構合作的視角，科學界定“雙高計劃”戰略、數智財務治理與咨詢新需求的概念，結合高職院校財務治理不同的發展階段進行分類，并從事業規劃、預算管理、內部控制、績效管理四個維度探究咨詢新需求，提升數智財務治理對國家“雙高計劃”戰略的支撐路徑，賦能“雙高計劃”戰略下數智財務治理落實落細，具有一定的借鑒意義。

一、“雙高計劃”戰略、數智財務治理與咨詢新需求的概念界定

從國家視角，“雙高計劃”戰略旨在從國家層面打造一批職教高質量發展的“龍頭”，引領改革、支撐發展，聚焦關鍵能力建設、產教融合、職普融通、投入機制、制度創新、國際交流合作等改革突破的戰略部署，突出“先行先試、率先突破、示范引領”，不斷提升職業院校治理能力與治理水平，深化現代職業教育體系建設與改革。從項目建設院校視角，國家“雙高計劃”戰略是在準確把握職業教育“這盤大棋”的背景下，項目建設院校結合自身資源和實力，可以借力第三方機構協助其健全治理機制、優化資源配置、激發內生動力，形成自身的核心競爭力，系統規劃改革任務，細化選擇推進策略，科學設置預期目標，實現“雙高計劃”轉化為高質量發展的實際行動。從高質量發展視角，雙高戰略是支撐職業教育高質量發展的“牛鼻子”，是一項綜合性、系統性、前瞻性工程，必然涉及到項目建設院校如何確保中長期事業規劃與財力規劃并行、財務治理如何保障高質量發展的路徑選擇等核心問題。從第三方機構視角，保障職業教育高質量發展的關鍵是“預算績效評價”，夯實“業-財-效-控”一體化建設。財政部印發的《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》明確了“第三方機構參與預算績效管理”，為新時期財務治理方案把舵定向。

咨詢新需求是在數字化、人工智能技術的背景下，聚焦“業財深度融合和治理新需求”，探索借力第三方機構制定內部數據治理新標準與治理新體系、輔助開發財務治理輔助決策的智能應用系統，并利用數據分析結果支撐決策，全面提升財務信息質量與數據分析能力，從而提高財務治理效率、效果與能力。

二、職業院校數智財務治理模式分析

從“雙高”中期績效評價結果分析，目前職業院校雙高項目建設院校財務治理模式有三種：“業務驅動，財務為輔”“財務驅動，業務優化”“業財融合，事財相適”。這三種模式體現了197所雙高院校財務治理水平的參差不齊、形態各異。通過對職業院校數智財務治理模式研究與分析，有助于第三方機構把脈定向、聚焦問題、靶向施策、精準發力，提高咨詢服務質量與效果。

（一）“業務驅動，財務為輔”的財務治理模式

這種財務治理一般見于職業院校發展的初期，是由這個發展階段財政撥款投入不足所決定的。由于財政投入不足，發展速度較為緩慢，保運轉、擴大辦學規模是職業院校投入的重點。此時，學校運行以業務為導向，優先考慮業務需求，其次再考慮對財力的需求，財務僅起到基礎保障作用。這種慣性思維一旦形成，很難改變。在“業務驅動，財務為輔”的財務治理模式下，財務管理僅起到記賬和算賬功能，這種模式也稱之為“服務型財務治理模式”。在這種模式下的事業規劃與財力規劃往往僅停留在形式上，而且往往注重短期行為，常常出現“腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒”。基于這一階段財務治理的特點，第三方咨詢機構重在理順內部治理結構、規范內部管理制度、制訂學校發展規劃與財力規劃、夯實信息化管理平臺、提升財務人員業務培訓，處理好服務與被服務的關系。

（二）“財務驅動，業務優化”的財務治理模式

隨著現代職業教育加速發展，財政在不斷加大投入力度、持續增強保障水平的同時，也強調“加大投入與加強管理同等重要”，要求優化支出結構、科學配置、合理使用、協調發展。在這一階段，“服務型財務治理”的狀況并未得到改善，相反，此時的財務治理不僅要服務戰略，還要加強管控職能，驅動業務不斷優化；不僅需要借力第三方機構協助學校建章立制、樹立規矩、強化內控，還要保障重點、提質增效，從而形成“多元籌資—優化結構—保障重點—提質增效”的保障與被保障的關系，即所謂“保障型財務治理模式”。

（三）“業財融合，事財相適”的財務治理模式

隨著職教20條、職教高質量發展等文件陸續出臺，提出“加快現代職業教育體系建設”“完善學歷教育與培訓并重的現代職業教育體系”“類型教育”“雙高計劃”等重點改革領域，財政也給予了職業教育前所未有的支持力度。在財政投入方面，要求完善與職業教育辦學規模、培養成本、辦學質量等相適應的財政撥款制度和學生資助政策，鼓勵和引導職業院校以服務求發展，積極爭取社會資源，不斷增強造血能力。這種模式的主要特點是如何落實“財政是國家治理基礎和重要支柱”，聚焦“財政是國家治理之基，預算是財政管理之柱，績效是業財融合之梁”三位一體。業財重在“事財相適”，財力支持重在“績效考核”，財務管理重在“精準施策”，監控體系重在“動態調整”。在這種財務治理模式下，學校財務治理重點突出“精準”，即對標精準、目標明確、事財相適、時實分析、精準監控、階段評價、精準反饋，形成“業財融合，事財相適，績效導向”的關系，即所謂“績效型財務治理”。這個階段的財務治理模式需要借力第三方機構提供預算管理一體化的解決方案的咨詢新需要，重點解決學校事業與財力中長期規劃、制定數據治理的標準體系、建立輔助決策的數據“駕駛艙”、打通管理平臺的數據壁壘、打造大數據分析預警機制。

三、咨詢新需求賦能第三方機構服務“數智財務治理，支撐國家‘雙高計劃’戰略”的實現路徑

黨的二十大報告提出“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”，“十四五”規劃進一步要求“加大教育經費投入，改革完善經費使用管理制度，提高經費使用效益”，并指出購買社會中介第三方咨詢服務對于“創新公共服務提供方式”的重要性。第三方機構提供數智財務治理咨詢服務，突出的是對高職院校落實國家“雙高計劃”戰略的正向支撐，重點保障“引領”“支撐”“助推”三大領域的建設任務，從而打造“高、強、特”的標志性成果。第三方機構協助高職院校落實國家“雙高計劃”戰略的支撐路徑主要包括：一是開展跨期預算平衡機制建設的財務咨詢活動，協助實施“三年滾動預算”管理；二是開展項目庫滾動機制的財務咨詢活動，協助突出“謀劃一批，規劃一批，實施一批”滾動調整；三是開展全面績效管理體系建設的財務咨詢活動，助力強化“標志性成果”打造與產出；四是開展提升社會服務能力與水平的綜合管理咨詢活動；五是優化內部分配機制，激活內生發展動力；六是開展“分層分類管理”的人力資源咨詢活動，助力打造高水平、高素質“雙師隊伍”。通過雙高戰略的咨詢目標規劃與設定、雙高戰略的咨詢任務實施和控制、雙高戰略的第三方績效評價和信息反饋三個關鍵環節的閉環管理，幫助高職院校實現發展質量、結構、規模、速度、效益、安全有機統一。

（一）聚力預算管理，數智財務治理咨詢新需求對雙高戰略目標規劃與設定的支撐

在第三方機構協助項目建設院校規劃與設定“雙高計劃”戰略目標時，首先要需要認清職業教育發展形勢與使命擔當，根據學校實際“量身定做”，精準學習和把握職教改革任務，精心設計咨詢活動的推進策略，科學評估預期實現的目標。其次要鎖定高質量發展目標，細化雙高任務清單與提質培優任務清單，并轉化為學校認同的可落地的行動方案。再次，咨詢方案要突出“健腦”與“補鈣”并行，咨詢活動應緊扣“引領”“支撐”“助推”三大貢獻目標，將實現“提質量”與“樹品牌”兩大戰略目標融入咨詢方案，特別是實施差異化發展與個性化發展并行。最后，第三方咨詢機構要與財務部門深度合作，滿足中長期財力規劃的咨詢需求，確保建設資金及時到位；同時，給出完善財務管控機制的咨詢方案，立足于優化項目支出結構，強化“花錢”與“問效”并重，助力項目建設院校實現“建設目標”“財務目標”“責任目標”“戰略目標”四融合。鑒于雙高建設一個周期5年，咨詢機構要協助項目建設院校構建科學規劃戰略目標，前提是必須有強大的各類有效數據信息做支撐，特別是提供建設“業-財-效-控”一體化平臺的咨詢方案，才能暢通業財融合的“經絡”，同時還要協助學校具體打造大數據共享平臺，才能激活業財融合的“細胞”，以及協助搭建大數據“駕駛艙”，促進形成業財融合的“大腦”。

從輔助雙高戰略目標決策的財務治理咨詢新需求視角，咨詢方案的“三個支點”包括預算會計、管理會計、成本會計，其中預算會計咨詢方案主要是監測財政資金使用的怎么樣，管理會計咨詢方案主要是監測學校底子什么樣，成本會計咨詢方案主要是監測投入產出情況、項目支出與結構情況、效益與效率情況。在傳統的財務管理咨詢需求中，預算執行信息主要來自于部門決算報告，數據需求及深度分析的咨詢需求等到年度終了才能滿足，也僅反映過去一年財務狀況與經營成果等歷史財務數據。項目建設院校規劃雙高戰略目標時，第三方機構需要協助院校立足過去五年并預測未來五年的財務信息，以提供更好的決策方案，并通過預算管理予以落地見效，這就需要管理會計提供真實、準確的信息支撐。其中最重要的是資金來源與到位等決策咨詢方案，包括中央財政投入、地方財政投入、舉辦方投入、行業企業投入以及學校自籌資金。項目資金投入決策分為中長期項目資金投入決策和短期項目資金投入決策。第三方機構應當及時獲得中長期投入的財務信息并形成輔助決策方案，為戰略分析和學校的戰略選擇提供可持續發展的關鍵信息。

實際上，任何一個項目投入決策的關鍵在于可行性分析方案，包括方案可行、技術可行、政策可行、管理可行、保障可行五個方面，特別應當關注“任務相關性、經濟合理性、政策相符性、保障有效性”。第三方機構在完成投入決策的分析和選擇方案的制定后，應主動向院校相關部門獲取審核意見：任務相關性（職教改革方向、雙高計劃建設目標、學校發展規劃）由需求部門與歸口管理部門提出審核意見；經濟合理性（技術參數、市場價格、配置數量等）由審計部門或審計部門委托的其他第三方機構提出審核意見；政策相符性（使用方向是否符合財政要求）由財務部門提出審核意見；保障有效性（場地、技術、人員等）由提供項目保障的相關職能部門提出審核意見。從項目決策層面分析，主要采取“自下而上”和“自上而下”的兩種項目決策方式。這些信息正是“雙高計劃”項目建設院校戰略分析和選擇所需的信息，數智財務治理咨詢的新需求正是要求第三方機構通過持續提供當前及未來一段時期財務保障的投入信息，以及項目實施全過程財務管理數據，支撐中長期戰略目標設立、不斷優化、持續推進，直到實現預期目標。

（二）聚智內部控制，數智財務治理咨詢新需求對雙高任務實施和控制的支撐

全面實施預算績效管理的咨詢新需求在項目建設院校戰略實施和控制中發揮著關鍵的作用，主要表現為如何進一步提升資源配置、激發內生動力、提高管理效能。預算績效管理體系、上下貫通及協調一致等方面都與數智財務治理咨詢新需求密切相關，最終咨詢方案將通過預算管理一體化得以實現。為此，數智財務治理咨詢新需求要緊扣“五大牛鼻子”，即財務管理咨詢方案如何更好牽住“預算”的牛鼻子，預算編制咨詢方案如何更好牽住“事業”的牛鼻子，預算管理咨詢方案如何更好牽住“績效”的牛鼻子，經費使用咨詢方案如何更好牽住“制度”牛鼻子，經費管理咨詢方案如何更好牽住“信息化”的牛鼻子。第三方機構通過預算管理一體化支撐項目建設院校戰略的實施和控制，協助打造“PDCA循環”質量管控模式，助力院校實現“事財相適”的咨詢目標。

1.強化預算管理咨詢方案圍繞著“三張清單”。預算編制既是配置財權，也是明確責任，預算編制的過程其實也是預算指標、任務目標與績效目標設立的過程。第三方機構協助雙高項目建立與實施內部控制應當聚焦預算管理“三張清單”，即預算管理權力清單、預算管理責任清單、預算管理負面清單。在預算實施與控制過程的咨詢方法中，既要做到“順向可控、逆向可溯”，即“預算執行、預算監控、績效評價、結果應用”全過程可控，也要在監管層面實施“穿透式”審計，并將結果列入“三張清單”作為咨詢成果進行展示。在業財融合方面，第三方機構應通過提供數據共享庫與數據標準庫的咨詢方案，實現業務與財務數據“嚴絲合縫，動態追蹤”“環環相扣，自動生成”。

2.支撐上下聯動與縱橫協同咨詢方案設計。為了保證“雙高計劃”項目建設院校戰略實施過程中上下聯動、縱橫協同，這就需要第三方機構與院校領導班子達成一致，確保學校各個部門（含二級學院）、各個環節、各個層級的行動統一到雙高戰略目標的實施方案上，并與第三方機構建立密切的合作關系。為了將學校雙高戰略的系統性、長遠性、指導性及全局性落到實處，便催生了數智財務治理咨詢新需求。只有通過預算績效，才能將各項任務目標（含績效目標）具體化，落地到各職能部門、二級學院及各個崗位。第三方機構應當形成預算績效平臺與業務平臺融合的具體咨詢方案，助力加強與數據共享中心的協同，利用信息技術的規則內嵌、框架搭建、流程再造，實現業務流、數據流、資金流的有效聯動分析，將方案達到“預算執行-目標管理-績效評價-結果應用”全生命周期自動化和智能化作為最終目標。

3.支撐“目標管理”落地見效的方案設計。第三方機構應當落實預算目標與績效目標并行機制的咨詢需求，圍繞“事”“錢”“效”三個維度，通過“立項定目標、撥款帶目標、執行扣目標、驗收查目標”的順向預算績效控制思路，形成緊盯預算執行率與績效目標達成值的實時監測咨詢方案，打造雙高計劃“數據駕駛倉”，按照時間序列實時生成監測數據與預警數據，為校內各個主體責任單位查擺問題、查找差距、發現不足、提質增效提供各類數據，實現“目標管理”落地見效。

4.支撐“偏差糾正”落地有聲的方案設計。“雙高計劃”戰略實施過程中會面臨執行偏離問題，通常包括預算執行的偏離和績效目標執行的偏離。雙高任務書是一項系統性、全局性工程，其項目涉及學校層面與專業群層面，大部分項目需要多個部門（二級學院）共同完成，這就可能存在執行過程中的偏差問題，也需要第三方機構提供科學研判與全面分析的咨詢方案，以及時發現和糾偏。如何幫助業務部門與財務部門實現實時監控，信息化、智能化管理手段是關鍵。第三方機構通過數智化管理平臺方案的設計，可以協助院校做到實時分析數據、發現偏差、診斷偏差、及時糾偏，并通過建立“建賬銷號”機制，向相關部門提出消除偏差的對策與措施，實現“PDCA循環”質量管理與控制。

（三）聚焦績效管理，數智財務治理咨詢新需求對雙高戰略績效評價和反饋的支撐

雙高戰略是否如期實現，績效評價是關鍵，也是對數智財務治理咨詢提出的新需求。咨詢方案中績效評價指標應包括績效目標達成度、支撐度、預算執行進度等，重點應關注是否存在績效目標達成度低或支撐度弱、無效、低效、不合理等問題，特別是標志性成果是否足以支撐績效目標的實現；同時還要關注項目實施的過程，是否根據國家職教政策、財政政策、學校重大改革等新形勢、新環境的變化適時對項目做出調整。從評價對象看，主要分為學校層面與專業群層面兩個方面。一是在學校層面開展績效評價，第三方機構應當對照“一個加強”“四個打造”“五個提升”的實現程度和預算執行進度，發現、分析存在偏差的數量、成因及影響程度，提出整改措施并向學校領導班子示警；二是在專業群層面設計績效評價方案，重點關注跨專業、跨學院組群邏輯、以群建院治理水平、資源共建共享水平、教學信息化建設水平、標志性成果達成情況等，對評價過程中發現的問題或差距，第三方機構要客觀分析其原因，并向相應部門提出必要的整改措施。

雙高戰略的具體化、精細化與科學化管理，要求第三方機構通過咨詢方案協助院校開展突出時間序列的預算管理，特別是月度、季度、年度的預算進度管理。階段性績效評價方案也應反映時間序列下預算績效目標的完成情況，特別要關注項目決算情況，即財務的“分部信息”。這意味著雙高項目建設院校提出了更高的財務治理咨詢需求，要求第三方機構通過實施數智財務治理咨詢方案以完善學校目標考核、結果應用和績效工資的分配制度，為校內各主體的績效評價和反饋提供重要的咨詢作用，助力形成院校優質優酬、以績效為導向的分配機制，激發院校發展的內生動力。

四、“四階魔方，打造‘業-財-效-控’一體化”的實踐案例

如何落實“更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用”，本文將以某校探索“數智賦能：四階魔方，打造‘業-財-效-控’一體化”實踐案例，來說明如何形成財務服務與管控方式的整體“智治”，實現“服務做加法，流程做減法，活力做乘法”。具體方案如下：

1.治理理念。以政領財，以財輔政。一是該校樹立“大財務觀”。始終堅持“以政領財、以財輔政”的政治屬性，聚焦職教改革前沿，明確發展方向，定下發展基調，規劃建設任務，探索了“規劃一批，謀劃一批，實施一批”的三年滾動項目庫。二是實施“績效引領”的戰略思路。按照預算與績效并行的思路，探索了“立項定目標，撥款帶目標，實行扣目標，驗收查目標”的工作思路，實現了“錢效一體，事財相適”。三是實現“以精細管理促精準供給”的建設目標。該校按照“業務識別—流程梳理—標準明確—資源匹配—數據支持”五個環節，逐步開展、動態調整，滾動實施。

2.治理模式。探索“四階魔方”數智財務治理模式。該校探索了“魔方”的運行原理，構建以“預算—績效—內控”為“軌道”或“轉盤”的“四階魔方”財務治理模式，將項目管理有效聯系起來，使項目實施過程在學校制度預設的預算管理、績效管理與內部控制軌道上運行，各管理模塊之間的運行均圍繞預設軌道緊密相連，實現項目全生命周期管理。

3.實現路徑。“業-財-效-控”一體化。基于數智化管理平臺，學校提出“業—財—效—控”一體化建設路徑。探索了錨定三年事業規劃與財力規劃，編制三年預算項目管理，制訂項目績效目標與內部控制體系，助推學校各項改革高質量發展。通過項目三年滾動調整，不斷修正與績效評價應用，實現“上下聯動、縱橫協同”“順向可控，逆向可溯”數智財務治理模式見圖1和圖2。

圖1 學校發展戰略規劃與財力戰略規劃

圖2 “業—財—效—控”一體化實施路徑

4.改革突破。目標協同—過程動態—數據共享。一是目標協同。通過把項目的績效目標與雙高院校長期發展建設任務（學校中長期發展規劃）匹配，實現學校長期發展戰略引領各部門的業務發展，確保方向一致、目標一致。二是過程動態。建立結構分層、項目分類的項目全生命周期管理體系，實現“事前定目標、事中控目標、事后評目標、結果有應用”的預算績效內控一體化閉環管理。三是數據共享。通過總體規劃、劃清系統邊界，結合學校個性化現狀，以項目庫為抓手，打破相關系統間的數據孤島，實現數據的一體化管理和應用。

綜上所述，數智財務治理咨詢新需求與雙高戰略實施之間存在著密切且重要的支撐關系，可以說，“雙高計劃”戰略催生了數智財務治理咨詢新需求，而咨詢新需求可由第三方咨詢機構提供解決方案，為“雙高計劃”戰略的最終實現提供了前提和保障。高職院校可借助第三方咨詢機構在數智化方面的獨特優勢，加強數智化咨詢方案在院校財務治理中的應用，有效支撐雙高戰略目標的全面實現，助力實現項目建設院校治理能力現代化。