《中華人民共和國仲裁法》修改背景下虛假仲裁檢察監督探析

湖北省武漢市黃陂區人民檢察院課題組

摘 要：仲裁具有訴訟程序所不具有的效率性、保密性等特征，易為虛假訴訟行為人所利用。人民法院司法審查的有限性，當事人、案外人權利救濟難的問題，亟需檢察機關有所作為。檢察機關要依托檢察一體化，增強監督合力；區分受理模式，實現監督權與執行權的平衡；全面充分運用調查核實權，實現精準監督；激活社會公共利益條款，形成法檢共識；恪守檢察權邊界，審慎開展附帶性監督。

關鍵詞：虛假仲裁 檢察監督

仲裁、公證作為民事非訴程序相比訴訟程序具有效率高、保密性、自洽性等特點，符合商事交易習慣。《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）實施26年來，全國共設立270多家仲裁機構，辦理案件400多萬件，涉案標的額達5萬多億元。［1］虛假訴訟行為人在利益的驅使下，單方惡意或者與他人惡意串通，利用仲裁程序的便捷性，制造虛假仲裁，進而向法院申請強制執行，損害他人合法權益。2012年民事訴訟法第113條對被執行人與他人惡意串通，利用仲裁等方式逃避執行的行為進行規制。2015年11月1日，《中華人民共和國刑法修正案（九）》新增的虛假訴訟罪正式實施。司法實踐中呈現出虛假訴訟向虛假仲裁轉移的傾向［2］，虛假仲裁案件增多。2021年7月30日，司法部發布《中華人民共和國仲裁法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。《征求意見稿》增加了誠信仲裁、案外人權利救濟等內容，意在進一步防范和規制虛假仲裁，維護案外人合法權益。由于仲裁制度本身的定位與特點，效率價值與公平價值難以周全，虛假仲裁問題并沒有因此而解決。除了人民法院的司法審查外，檢察機關應立足民事執行監督職能，助力虛假仲裁防范和規制。

一、虛假仲裁與虛假訴訟的關系

廣義上的仲裁包括民商事仲裁、勞動仲裁和土地仲裁。分別受《仲裁法》《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》調整。本文探討的是虛假民商事仲裁檢察監督相關問題，無特殊說明情況下，仲裁特指民商事仲裁。

虛假訴訟從訴訟程序上分類，可以分為審判程序領域虛假訴訟和執行程序領域虛假訴訟。執行程序領域虛假訴訟又分為訴訟執行虛假訴訟和非訴執行虛假訴訟。非訴執行虛假訴訟分為虛假仲裁和虛假公證申請執行虛假訴訟。但是，虛假仲裁和虛假公證本身并非虛假訴訟。仲裁、公證和民事訴訟是并列的關系，都是糾紛解決的方式，仲裁和公證不能擴大解釋為“民事訴訟”。虛假仲裁和虛假公證申請執行屬于民事訴訟中的執行程序，屬于民事執行領域虛假訴訟。

虛假仲裁同虛假訴訟一樣，在理論上同樣可以劃分為單方惡意型虛假仲裁和惡意串通型虛假仲裁。《征求意見稿》第77條增加了“裁決因惡意串通、偽造證據等欺詐行為取得的”可撤銷情形，這是對兩類虛假仲裁的立法表述。惡意串通型虛假仲裁侵犯的往往是案外人權益，而單方惡意型虛假仲裁侵犯的則是對方當事人權益。

二、虛假仲裁檢察監督的必要性

（一）仲裁程序本身易滋生虛假仲裁

仲裁是我國非訴糾紛解決機制的重要組成部分。非訴糾紛解決機制（ADR），又被稱為“替代性糾紛解決方式”等。我國非訴糾紛解決機制主要包括仲裁制度、公證制度、人民調解制度、行政調解制度和信訪制度。［3］

仲裁具有自愿性、保密性、效率性、一裁終局等特點。此次《仲裁法》修改，更加強調仲裁的效率價值。仲裁程序本身所具有的特點，使虛假訴訟行為人在不法利益的驅使下，為規避人民法院訴訟審查，轉而進行虛假仲裁。

（二）人民法院司法審查的有限性

人民法院對仲裁的監督方式是司法審查，符合法定條件可作出撤銷或者不予執行裁定。《征求意見稿》對人民法院的司法審查方式作了重大修改：第一，刪除了不予執行審查規定。第二，將當事人申請撤銷的時間由6個月縮短為3個月，增加了當事人對撤銷裁決裁定可以申請上一級法院復議的規定。第三，新增人民法院對裁決是否符合社會公共利益的主動審查權。

人民法院的司法審查對于防范和規制虛假仲裁仍存在諸多不足。（1）司法審查的被動性。這和司法權本身所具有的被動性相關，遵循不告不理的原則。《征求意見稿》增加了法院對裁決是否符合社會公共利益的主動審查權，但是操作性不強，社會公共利益難以界定。（2）司法審查的謙抑性。人民法院進行司法審查的同時，也要照顧到仲裁制度的獨立價值，尋求司法能動與仲裁自治的平衡［4］。（3）司法審查的有限性。人民法院只能對進入執行程序的仲裁進行司法審查，當事人自行履行完畢沒有申請強制執行的自然不在人民法院審查范圍之內，并且人民法院對仲裁的審查范圍也是法律規定的特定事項。

（三）當事人、案外人權利救濟難

單方惡意型虛假仲裁當事人權利救濟難。當事人雖能積極主動向執行法院提出撤銷或者不予執行仲裁裁決申請，但需要提交證據證明構成虛假仲裁，很少有當事人能完成舉證責任，最終被法院駁回申請。即使行為人被認定為刑事犯罪，經過漫長的刑事訴訟程序，當事人有新證據證明構成虛假仲裁時往往已超過6個月的法定撤銷期間或者執行終結。《征求意見稿》將當事人申請撤銷的時間由6個月縮短為3個月，問題反而變得更加棘手。

現行《仲裁法》沒有案外人權益保護的相關規定。2018年《最高人民法院關于人民法院辦理仲裁裁決執行案件若干問題的規定》第9條增加了案外人申請不予執行仲裁裁決規定，但是案外人難以達到上述規定的條件。《征求意見稿》第84條、第85條為案外人設計了執行異議和另行起訴兩條救濟路徑。總體來說，《征求意見稿》加大了對案外人的保護力度，但是案外人救濟難的問題依然沒有解決。

三、虛假仲裁檢察監督的困境

民事訴訟法第242條的規定，檢察機關有權對民事執行活動進行法律監督。但是，檢察機關在虛假仲裁案件受理、調查核實以及監督方式上存在諸多困境，影響了監督效果。

（一）案件線索少，受理門檻高

根據《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第18條的規定，民事訴訟監督案件來源包括當事人申請監督、案外人控告和檢察機關履職中發現三種。惡意串通型虛假仲裁，當事人雙方是一個利益共同體，絕大數情況下當事人不會主動來申訴［5］。惡意串通型虛假仲裁線索主要依靠案外人舉報和申訴，案外人畢竟不是當事人，加之仲裁本身的保密性，案外人很難知曉案件信息。

虛假仲裁執行案件受理門檻高。（1）《監督規則》第28條規定了當事人申請民事執行監督的異議復議前置程序，第37條規定了人民檢察院對當事人存在虛假訴訟等妨害司法秩序行為的情形，應當依職權啟動監督且不受當事人是否申請再審的限制。人民檢察院依職權啟動民事執行活動監督是否受當事人異議復議程序前置限制，存在爭議。（2）仲裁執行案件及當事人申請撤銷仲裁裁決，管轄法院均為中級人民法院，針對基層人民法院違法受理或者中級人民法院指定基層人民法院管轄案件，基層人民檢察院能否就撤銷裁決案件進行受理并向基層人民法院提出監督意見，存在爭議。

（二）調查核實難，證明標準高

檢察機關調查核實權不具有強制性，效果取決于被調查人配合程度，而惡意串通型虛假仲裁行為人往往不會主動承認。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第109條的規定，對于欺詐、脅迫、惡意串通事實的證明要達到排除合理懷疑的標準。因此，惡意串通型虛假仲裁以及因欺詐、脅迫形成的單方惡意型虛假仲裁的證明標準要達到排除合理懷疑，這就對檢察機關提出了更高的要求。

（三）社會公共利益概念模糊，難以達成共識

《征求意見稿》新增了執行法院對裁決是否符合社會公共利益的主動審查權。但是，如何認定構成違背社會公共利益是一個理論和實踐難題。社會公共利益概念是一個模糊性概念，很難確定其內涵和外延，司法實務往往采取十分謹慎的態度，防止概念的抽象性導致法律的不確定性［6］。社會公共利益概念的模糊性，一定程度上造成了法檢認識分歧，影響檢察監督辦案。

（四）檢察監督為間接監督和事后監督，具有滯后性

盡管有研究指出，檢察機關有必要對虛假仲裁開展全過程監督，而不應局限于仲裁執行行為［7］。但是現行法律沒有明確規定檢察機關可以對仲裁活動進行監督，《征求意見稿》對此也沒有明確作出規定。檢察機關只能針對進入執行程序的仲裁執行行為進行監督，監督的對象是人民法院，通過監督人民法院的執行行為進而糾正相關仲裁裁決。因此檢察監督是一種間接監督，同時是一種事后監督。當事人申請執行仲裁裁決，法院作出處理決定后，當事人對其處理決定不服，需窮盡法院內部救濟途徑后才能向檢察機關申請檢察監督，檢察機關處在虛假仲裁治理的最末端。

四、虛假仲裁檢察監督的完善路徑

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出，加強對損害“兩益”、嚴重損害當事人合法權益、造成重大影響等違法執行行為的監督。2018年3月，最高檢部署開展了民事非訴執行監督專項活動，促進仲裁和公證嚴格依法規范進行。［8］2020年4月26日，最高檢發布了民事非訴執行監督典型案例。法律監督現代化，要求檢察機關積極能動履職，主動融入社會治理大局，推動形成更加完備的仲裁制度。

（一）依托檢察一體化，增強監督合力

檢察一體化，既包括橫向上檢察機關內部各部門間線索移送，又包括縱向上各級檢察機關之間的關系。

1.通過檢察機關內部部門線索移送，解決虛假仲裁案件線索少的問題。虛假訴訟是一個典型的刑民交叉問題，刑事檢察部門、職務犯罪檢察部門等辦案過程中發現的虛假仲裁線索可移送給民事檢察部門。

2.上級檢察機關通過交辦、督辦案件，解決基層人民檢察院受理門檻高的問題。如果基層人民檢察院對撤銷仲裁案件能否受理存在爭議的話，上級檢察機關則是符合受理條件的。通過檢察機關上下一體化履職，解決虛假仲裁執行案件受理困境。

（二）區分受理模式，實現監督權與執行權的平衡

筆者主張，針對惡意串通型虛假仲裁采取依職權監督受理模式，不受當事人異議復議程序前置限制。單方惡意型虛假仲裁，無論是當事人申請監督受理模式還是依職權監督受理模式，均應受當事人異議復議程序前置限制。理由如下：

1.《監督規則》第37條是人民檢察院在履職中依職權啟動監督程序的具體規定，第1款共涉及6種情形，涵蓋了人民檢察院所有的民事訴訟監督案件類型。第2款指向的是對生效判決、裁定、調解書的依職權啟動監督，因為當事人申請對生效判決、裁定、調解書的監督受再審前置限制［9］。第2款在字面上存在規定不周全之嫌，但是從法律解釋的角度，當然包括人民檢察院對執行活動依職權啟動監督情形，其同樣不受當事人是否提起異議和復議的限制。

2.《監督規則》第37條第1款中的“虛假訴訟”應限縮解釋為惡意串通型虛假訴訟。雙方當事人惡意串通情形下，當事人不可能提出異議和復議，此時再要求當事人異議復議程序前置，顯然不合常理，也不符合依職權啟動監督的法律意旨。單方惡意型虛假訴訟，對方當事人是可以提出異議和復議的，這也體現了對人民法院執行權的尊重。

（三）全面充分運用調查核實權，實現精準監督

檢察機關辦理虛假仲裁案件運用調查核實權要做好頂層設計，考量影響調查核實權行使的各種因素。

1.考量不同類型的虛假仲裁。進入刑事訴訟程序的虛假仲裁，檢察機關可借助偵查機關的力量收集固定證據。單方惡意型虛假仲裁，檢察機關可爭取到對方當事人的支持。

2.考量取證難易程度。檢察機關調查核實時要遵循客觀規律和認識規律，遵循從易到難、從客觀證據到主觀證據的原則。

3.考量證據效力。檢察機關調取證據過程中要避免出現證據效力瑕疵。民事訴訟法對于書證、物證等證據材料的調取，規定了嚴格的程序要求。檢察機關在調查核實過程中，要嚴格遵循法定程序，確保取得的證據具有證據效力。

（四）激活社會公共利益條款，形成法檢共識

筆者主張，行為人制造虛假訴訟本身就是違背了社會公共利益。最高檢發布的指導性案例也體現出這樣的精神。當事人通過虛假調解牟取不法利益，突破了調解私益處分的范疇，構成損害“兩益”。［10］筆者認為，虛假仲裁申請執行也應作相同評價。虛假仲裁申請執行，系當事人利用仲裁制度，利用人民法院的執行權，實現不法目的或者牟取非法利益，同樣損害了司法秩序和司法權威，侵害社會公共利益。法檢之間通過良性互動達成共識，推動社會公共利益概念的明晰化，讓社會公共利益條款不再沉睡。

（五）恪守檢察權邊界，審慎開展附帶性監督

根據最高檢發布的指導性案例確立的指導規則［11］，人民檢察院在辦理虛假仲裁申請執行案件時，可依據《人民檢察院檢察建議工作規定》第3條的規定，向仲裁機構發出檢察建議。筆者稱之為附帶性監督。嚴格意義上講，檢察機關對仲裁機構的附帶性監督不能稱之為“監督”，更多的是一種“工作建議”性質。檢察機關開展附帶性監督，要樹立雙贏多贏共贏理念，與人民法院、仲裁機構進行充分溝通，站在社會治理的角度提出檢察建議，共同促進虛假仲裁的防范與規制。

*本文為湖北省人民檢察院2022年度檢察理論與應用研究課題“虛假仲裁、公證監督理論與實務研究”（HJ2022B27）的階段性成果。

**課題組負責人：李慶賀，湖北省武漢市黃陂區人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級檢察官［430339］課題組成員：趙晨輝，武漢東湖學院副教授［430212］向晨，湖北省武漢市黃陂區人民檢察院第四檢察部主任、一級檢察官；李鋒鋒，湖北省武漢市黃陂區人民檢察院第四檢察部四級檢察官助理［430339］

［1］ 參見司法部關于《中華人民共和國仲裁法（修改）征求意見稿》的說明。

［2］ 參見李德恩、胡槿倩：《救濟與制裁：虛假仲裁司法規制之二元路徑》，《天中學刊》2021年第3期。

［3］ 參見韓紅俊：《非訴糾紛解決機制（ADR）理論與實務》，法律出版社2019年版，第101頁。

［4］ 參見董暖、楊弘磊：《虛假仲裁案外人權利的司法救濟研究》，《法律適用》2017年第21期。

［5］ 極少數情況下，雙方當事人如存在分贓不均內部分裂時，另一方當事人會主動申訴。

［6］ 同前注［4］。

［7］ 參見王振友：《虛假訴訟檢察監督》，中國檢察出版社2021年版，第183頁。

［8］ 參見《最高人民檢察院關于人民檢察院加強對民事訴訟和執行活動法律監督工作情況的報告（摘要）》，《檢察日報》2018年10月26日。

［9］ 參見《監督規則》第20條、第27條。

［10］ 參見最高人民檢察院第十四批指導性案例“武漢乙投資公司等騙取調解書虛假訴訟監督案”（檢例第53號）。

［11］ 參見最高人民檢察院第十四批指導性案例“福建王某興等人勞動仲裁執行虛假訴訟監督案”（檢例第55號）。