檢察公益訴訟單獨(dú)立法的必要性和路徑分析

劉鵬　閔晶晶

摘 要：隨著2017年民事訴訟法和行政訴訟法的修改，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)逐步成長(zhǎng)為我國(guó)公益訴訟制度的“定盤星”“壓艙石”。但隨著司法實(shí)踐的不斷推進(jìn)，缺少檢察公益訴訟單獨(dú)立法的弊端逐漸顯現(xiàn)，已經(jīng)阻礙了公益訴訟健康發(fā)展。從檢察機(jī)關(guān)憲法定位、公益訴訟基本性質(zhì)和公益保護(hù)實(shí)踐需要出發(fā)，有必要先行對(duì)檢察公益訴訟單獨(dú)立法，待時(shí)機(jī)成熟，各方共識(shí)進(jìn)一步形成后，再適時(shí)制定公益訴訟法。

關(guān)鍵詞：檢察 立法 公共利益 公益訴訟 賠償金

一、檢察公益訴訟專門立法的現(xiàn)實(shí)需要與意義

當(dāng)前，檢察公益訴訟呈現(xiàn)出“一部基本法+兩部訴訟法+十一部單行法+五部司法解釋”的立法樣態(tài)，全國(guó)已有29個(gè)省級(jí)人大出臺(tái)支持檢察公益訴訟的地方性法規(guī)。公益訴訟條文不斷出現(xiàn)在單行法和地方性法規(guī)中，但過(guò)于分散，沒(méi)有形成完整體系，法律制度供給不足與公益訴訟實(shí)踐蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾仍舊突出，單獨(dú)立法的呼聲越來(lái)越高［1］，亟待出臺(tái)專門法全面規(guī)范和保障公益訴訟工作。

（一）推動(dòng)單獨(dú)立法是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的體現(xiàn)

無(wú)論是《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》還是《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025）》，均提出“完善公益訴訟法律制度”。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確要求“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍……總結(jié)實(shí)踐，完善相關(guān)立法”。黨的二十大報(bào)告明確提出要堅(jiān)持依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，其中專門強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”。從上述一系列中央文件中可以看出，完善公益訴訟制度，推進(jìn)公益訴訟單獨(dú)立法是黨中央的重大部署。為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，2022年10月27日，全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)建議將“檢察公益訴訟立法”適時(shí)列入全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃或者監(jiān)督工作計(jì)劃，標(biāo)志著檢察公益訴訟立法已經(jīng)被立法機(jī)關(guān)提上議事日程。

（二）現(xiàn)有立法模式不符合公益訴訟的性質(zhì)

不管是檢察機(jī)關(guān)還是其他有權(quán)主體，提起公益訴訟的目的不是為了自身利益，與訴訟標(biāo)的也沒(méi)有直接利害關(guān)系，具有典型的客觀訴訟特征，這一點(diǎn)與傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟有本質(zhì)不同。比如行政訴訟法總則部分明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)基于公益代表身份提起的行政公益訴訟，其目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)受損的公益，這與公民個(gè)人提起行政訴訟是為了保護(hù)自身利益完全不同。因此，以保護(hù)私益為目的的民事、行政訴訟與以保護(hù)公益和客觀法秩序?yàn)槟康牡墓嬖V訟具有非常大的差異，應(yīng)該基于公益訴訟屬于客觀訴訟的性質(zhì)來(lái)設(shè)計(jì)公益訴訟主體、舉證責(zé)任、審理程序、案件執(zhí)行等各個(gè)方面。目前采取的立法模式難以適應(yīng)和滿足客觀訴訟的需要，在既有程序規(guī)范上“縫縫補(bǔ)補(bǔ)”，不僅解決不了公益訴訟的需要，也可能在認(rèn)知上、實(shí)施中擾亂民事訴訟法、行政訴訟法的基本架構(gòu)和運(yùn)行規(guī)律。

（三）單獨(dú)立法有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的獨(dú)特作用

不管是憲法這一根本大法，還是《意見》，都明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是檢察機(jī)關(guān)的根本屬性，其一切職能都是圍繞著這一根本屬性而展開的。正因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)督體系中具有獨(dú)特的地位，黨的十八屆四中全會(huì)才賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害公益的行為具有“提起公益訴訟”的權(quán)力。在近年來(lái)的制度實(shí)踐中也可以看出［2］，檢察公益訴訟以其獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和老百姓舌尖上的安全等方面發(fā)揮著重要作用，彌補(bǔ)了過(guò)去行政執(zhí)法的不足和傳統(tǒng)行政訴訟的缺陷。秉著“職權(quán)法定”的原則，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)也應(yīng)遵循“法無(wú)明文授權(quán)不可為”，在立法供給不足的狀況下，通過(guò)單行法的制定、司法解釋的出臺(tái)和眾多地方性法規(guī)的發(fā)布的確能緩解實(shí)踐中的“尷尬”，但也容易受到質(zhì)疑。比如關(guān)于檢察公益訴訟的拓展，雖然對(duì)“等外等”的理解學(xué)界和實(shí)務(wù)界基本達(dá)成共識(shí)，但公益訴訟案件范圍的邊界在哪，哪些領(lǐng)域需要司法權(quán)介入還不明確。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中探索得越多，就越容易遭遇諸如司法權(quán)僭越行政權(quán)之類的質(zhì)疑。因此，為了能更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的獨(dú)特作用，有必要加快公益訴訟單獨(dú)立法。

二、檢察公益訴訟制度的實(shí)踐問(wèn)題

傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟是以保護(hù)私益為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的，是一種典型的“主觀訴訟”，在此框架下建立的傳統(tǒng)制度難以滿足檢察公益訴訟實(shí)踐需求。僅僅依賴在單行法中設(shè)置公益訴訟條款、制定司法解釋和地方性法規(guī)等方法，來(lái)解決實(shí)踐中的難題終究不是治本之策，迫切需要制定公益訴訟單行法律。

（一）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位需要重新界定

兩大訴訟法把“檢察公益訴訟”這一條款設(shè)置在“訴訟參加人”這一章節(jié)中，自然就會(huì)讓人以為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位相當(dāng)于“原告”，這種將“客觀訴訟”與“主觀訴訟”混為一談的立法體例勢(shì)必忽視檢察機(jī)關(guān)“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位以及“公益代表人”的訴訟定位，其結(jié)果是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不能享受到其應(yīng)享有的權(quán)力和地位。試點(diǎn)中，最高法、最高檢分別制定了試點(diǎn)工作方案，但在具體規(guī)定和說(shuō)法上存在明顯不同，如“兩高”將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份都界定為“公益訴訟人”，但最高法卻在其試點(diǎn)方案中規(guī)定“訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事或行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)”，之后“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》在試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上增加了兩個(gè)字，把“公益訴訟人”改稱為“公益訴訟起訴人”，兩個(gè)名稱雖略有差異，但其內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)說(shuō)基本相同［3］。無(wú)論怎么稱呼，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位應(yīng)該不同于原告，檢察公益訴訟屬于“客觀訴訟”，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是“以訴的形式履行法律監(jiān)督本職”。因此，需要單獨(dú)立法來(lái)進(jìn)一步界定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份和地位，否則勢(shì)必影響檢察公益訴訟的開展。

（二）公益訴訟案件的范圍應(yīng)當(dāng)予以明確

案件范圍明確，對(duì)人民法院來(lái)說(shuō)意味著審判管轄的范圍明確，對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也意味著法律監(jiān)督的邊界明確。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察公益訴訟遵循著“實(shí)踐先行”的非常規(guī)路徑，這與立法不完善有非常大的關(guān)系，尤其體現(xiàn)在新領(lǐng)域探索上。黨的十九屆四中全會(huì)后，最高檢將新領(lǐng)域探索的指導(dǎo)方針從“穩(wěn)妥積極”調(diào)整為“積極穩(wěn)妥”，雖然符合中央政策，但在司法實(shí)踐中個(gè)別地區(qū)為完成辦案任務(wù)而過(guò)度拓展辦案范圍，“積極”有余而“穩(wěn)妥”不足。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)秉持“法無(wú)授權(quán)不可為”的憲法原則，不能僅僅以“保護(hù)公益”為由任意介入行政管理領(lǐng)域，否則容易引起各方質(zhì)疑甚至損害檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象。

（三）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏剛性保障

《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》為公益訴訟調(diào)查核實(shí)提供了法律依據(jù)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，但過(guò)于原則缺乏操作性。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）比較詳細(xì)地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，并規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)或其工作人員拒絕或妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，向紀(jì)檢監(jiān)察部門通報(bào)或者通過(guò)上級(jí)檢察院向上級(jí)主管機(jī)關(guān)通報(bào)，但該條文在實(shí)踐中作用發(fā)揮并未達(dá)到預(yù)期效果，主要有以下幾點(diǎn)原因：一是《規(guī)則》屬于司法解釋，法律位階較低，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)遵守的動(dòng)力和壓力不足；二是《規(guī)則》規(guī)定的報(bào)告和通報(bào)措施，需要一定的程序和時(shí)間來(lái)保障，而且效果如何也取決于被報(bào)告和通報(bào)的機(jī)關(guān)所采取的行動(dòng)，但調(diào)查取證有時(shí)時(shí)間緊迫，拖的時(shí)間越長(zhǎng)越不利于公益保護(hù)；三是《規(guī)則》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不配合的“反制”措施，卻忽視了企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等不配合情況下如何處理，在民事公益訴訟案件調(diào)查取證中這個(gè)問(wèn)題尤為突出?？梢哉f(shuō)，調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制力不足已經(jīng)成為制約檢察公益訴訟健康發(fā)展的突出問(wèn)題之一。

（四）民事公益訴訟賠償金的管理使用缺少規(guī)范

現(xiàn)有法律以及司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后，人民法院判決支持的賠償金如何管理、使用缺少明確規(guī)定。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟為例，按照民法典和《規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提出要求被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、期間服務(wù)功能損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等訴訟請(qǐng)求，也可以提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，在人民法院判決生效后，上述賠償金應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)收取、如何用于生態(tài)修復(fù)、誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)修復(fù)效果的驗(yàn)收評(píng)估等沒(méi)有明確規(guī)定，各地做法不一，有的設(shè)立財(cái)政專戶負(fù)責(zé)收取，有的由法院直接收取，有的則由檢察機(jī)關(guān)收取。由于相關(guān)規(guī)定不明確，實(shí)踐中該筆資金的管理使用相對(duì)混亂，使得很多判決沒(méi)有被有效執(zhí)行，影響了公益訴訟的實(shí)際效果，而且也容易產(chǎn)生權(quán)力尋租空間，衍生新的腐敗。

三、完善檢察公益訴訟立法的具體建議

相比較制定囊括各類主體和訴訟形態(tài)的《公益訴訟法》，當(dāng)下先行制定《檢察公益訴訟法》會(huì)更容易凝聚多數(shù)人共識(shí)，從立法技術(shù)和難度上考量，也更容易得到立法機(jī)關(guān)的支持。為更好地貫徹落實(shí)黨的二十大精神，更好地服務(wù)于“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，滿足當(dāng)下檢察公益訴訟實(shí)踐需要，并結(jié)合法律效力位階考慮，建議分兩步走，先制定《檢察公益訴訟法》，重點(diǎn)對(duì)訴前程序進(jìn)行司法化改造和規(guī)制。待時(shí)機(jī)成熟，各方形成基本共識(shí)后，可以再制定《公益訴訟法》，從而構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色公益訴訟立法體系。

（一）體系結(jié)構(gòu)宜采用“總-分-總”格式

《檢察公益訴訟法》應(yīng)借鑒其他單行法立法技術(shù)，并按照檢察公益訴訟基本構(gòu)成來(lái)設(shè)計(jì)體系結(jié)構(gòu)，主要分為總則、分則、附則三大部分?？倓t部分要在行政公益訴訟與民事公益訴訟中提取一般規(guī)則，形成任務(wù)與基本原則、權(quán)限責(zé)任、訴訟參與人、訴訟證據(jù)、案件管轄等總則性條款。分則部分包含行政公益訴訟、民事公益訴訟和特別規(guī)定，然后從檢察公益訴訟的初查、立案、調(diào)查取證等方面提取出一般規(guī)定，最后再按照民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類不同的訴訟類型進(jìn)行規(guī)定。附則部分對(duì)檢察公益訴訟相關(guān)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋，比如公共利益、磋商等，同時(shí)要明確實(shí)施時(shí)間。

（二）對(duì)檢察公益訴訟案件的范圍作出明確規(guī)定

目前包括民事訴訟法、行政訴訟法等在內(nèi)共有14部法律規(guī)定了公益訴訟，公益訴訟領(lǐng)域從傳統(tǒng)的四大領(lǐng)域拓展到十三大領(lǐng)域。除此之外，按照最高檢“積極、穩(wěn)妥”的要求，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也在探索新領(lǐng)域，比如無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共衛(wèi)生、互聯(lián)網(wǎng)、扶貧及國(guó)防、弱勢(shì)群體保護(hù)等。公益訴訟設(shè)立初衷就是為了解決“公地悲劇”問(wèn)題，合理界定“公益”范圍至關(guān)重要。公益包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，下一步立法應(yīng)當(dāng)對(duì)“公益范圍”予以明確，建議采取“定義+列舉+兜底”的方式，既有原則性，又有靈活性，便于相關(guān)部門根據(jù)實(shí)踐發(fā)展作出適當(dāng)調(diào)整。

（三）從客觀訴訟角度出發(fā)設(shè)計(jì)相關(guān)配套機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公益訴訟檢察職能是法律監(jiān)督職能的具體表現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)是“公益代表人”，其提起公益訴訟不是為了自身的利益，這一點(diǎn)必須在法律中予以明確，從客觀訴訟的基礎(chǔ)出發(fā)，確定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不同于“原告”的身份地位，同時(shí)完善訴前程序司法化改造，明確案件審級(jí)、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等基本問(wèn)題。為保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，確有必要賦予檢察機(jī)關(guān)查詢、扣押、凍結(jié)等權(quán)力，對(duì)不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，賦予檢察機(jī)關(guān)罰款甚至司法拘留的權(quán)力，從法律制度上保障調(diào)查取證的剛性。對(duì)刑事附帶民事公益訴訟案件，為提高辦案效率和公益保護(hù)最大化，建議取消訴前公告程序，由負(fù)責(zé)審查起訴的檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟。

（四）完善行政公益訴訟訴前程序

行政公益訴訟設(shè)置了訴前程序，絕大多數(shù)案件在訴前程序終結(jié)，并沒(méi)有進(jìn)入到訴訟程序中。但現(xiàn)實(shí)中訴前程序具有封閉性、單向性特點(diǎn)，集中體現(xiàn)在訴前檢察建議的發(fā)出、回復(fù)、評(píng)估、整改等都是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)兩家內(nèi)部協(xié)商溝通的過(guò)程，缺乏中立的第三方參與，比如具有專門知識(shí)的人、鑒定評(píng)估公司、人大代表及政協(xié)委員、律師等。因此，建議立法完善訴前程序，引入第三方評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建檢察建議公開宣告送達(dá)、建議回復(fù)后落實(shí)整改公開聽證等辦理機(jī)制，同時(shí)要明確檢察建議跟蹤、督促、評(píng)估、驗(yàn)收、責(zé)任追究制度，增強(qiáng)檢察建議的剛性。

（五）完善檢察公益訴訟賠償金的管理、使用機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，目的是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，比如在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、食品藥品安全領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求往往包含了要求被告人修復(fù)生態(tài)環(huán)境或者支付懲罰性賠償金。公益訴訟賠償金的管理和使用就成為能否達(dá)到保護(hù)公益目的的重要一環(huán)，檢察公益訴訟賠償金由國(guó)家或社會(huì)哪個(gè)部門代表公共利益來(lái)管理使用？實(shí)踐中做法不一［4］，也成為公益司法中的一道難題。為更好發(fā)揮公益賠償金的作用，建議借鑒最高檢與七部委會(huì)簽的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定設(shè)立政府主導(dǎo)的公益訴訟基金，專門負(fù)責(zé)公益訴訟賠償金的管理和使用。

*陜西省人民檢察院檢務(wù)督察部副主任、三級(jí)高級(jí)檢察官，陜西省檢察業(yè)務(wù)專家［710004］

**陜西省社會(huì)科學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士［710004］

［1］ 2023年全國(guó)兩會(huì)上，多個(gè)代表團(tuán)提交了檢察公益訴訟立法議案，其中湖北、云南代表團(tuán)為全團(tuán)議案，安徽、河南、山東、廣東、內(nèi)蒙古等代表團(tuán)為30位代表以上的聯(lián)名議案，專門立法凝聚了越來(lái)越多的共識(shí)。

［2］ 全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案10.7萬(wàn)件，提出訴前檢察建議7.1萬(wàn)件，提起公益訴訟4801件。參見《最高檢案管辦負(fù)責(zé)人就2022年1至6月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)答記者問(wèn)》，網(wǎng)易https：//www.163.com/dy/article/HCTJ2JD90514E5MH.html，最后訪問(wèn)日期：2023年2月3日。

［3］ 《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第4條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！?/p>

［4］ 實(shí)踐中常見三種模式：第一種繳至政府專門設(shè)置的財(cái)政專戶中；第二種繳至人民法院專用賬戶；第三種繳至社會(huì)組織比如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織的賬戶。