湖北省漁洋鎮(zhèn)村級債務(wù)管理問題研究

李文舉 丁麗萍

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)）

2022 年中央一號文件強調(diào)，要加強鄉(xiāng)村振興人才隊伍建設(shè)，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。我國部分地區(qū)村級債務(wù)問題嚴(yán)重，制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。為全面掌握農(nóng)村債務(wù)的復(fù)雜背景和原因，找準(zhǔn)存在的問題，尋找化解村級債務(wù)的思路和對策，進而厘清今后農(nóng)村的發(fā)展思路，作者通過對湖北省潛江市漁洋鎮(zhèn)27 個行政村進行實地調(diào)查走訪，了解村級債務(wù)情況，其中同橋村、謝小村、橫堤村、金城村、五洲村債務(wù)涉及面廣、額度差別大、結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜并且償債壓力較大，具有較高的研究價值，是本調(diào)研報告的樣本村。

一、漁洋鎮(zhèn)村級債務(wù)現(xiàn)狀

（一）樣本村債務(wù)總量及分布

5 個樣本村債務(wù)總量及年份如表1 所示。5 個樣本村2019 年債務(wù)余額超過200 萬元有2 個，余額在100 萬～200 萬元債務(wù)村1 個，余額小于100 萬元債務(wù)村有2 個。其中債務(wù)余額最高的五洲村2019 年到達276.64 萬元，但2021 年村債務(wù)剩下91.46 萬元。債務(wù)最小的同橋村2019 年的債務(wù)只有17.23 萬元，2020 年債務(wù)不變，2021 年償還債務(wù)3.16 萬元。橫堤村2019 年債務(wù)27.71 萬元，在2020 年全村債務(wù)清零，2021 年繼續(xù)保持無債務(wù)。謝小村在2019 年債務(wù)達到166.52 萬元，通過2020 年和2021 年的償還剩下62.95 萬元。金城村2019 年債務(wù)高達229.03 萬元，在2020 年償還債務(wù)58.44 萬元，于2021 年剩下155.84 萬元。

表1 2019—2021 年樣本村債務(wù)余額 單位：萬元

（二）樣本村債務(wù)來源情況

5 個樣本村債務(wù)來源情況如表2 所示。債務(wù)來源分四大類，本村及外村人員、信用社、其他部門及事業(yè)單位、其他金融機構(gòu)。樣本村借款比重較多是本村及外村人員和其他部門及事業(yè)單位，其中橫堤村在2019 年欠本村及外村人員占債務(wù)總數(shù)的87.5%，通過兩年的還債，債務(wù)清零。同橋村在2019 年欠本村及外村人員占債務(wù)總數(shù)的81.6%，欠信用社和其他部門及事業(yè)單位占比維持在10%左右，到2020 年和2021 年，償還信用社和其他部門及事業(yè)單位款項，只欠本村及外村人員款項。謝小村在2019年欠其他部門及事業(yè)單位比重達到57.3%，超過本村及外村人員40%的比例，但在2020 年及2021 年，村集體償還信用社、其他部門及事業(yè)單位和其他金融機構(gòu)的借款，只欠本村及外村人員借款。金城村和五洲村的債務(wù)來源比重相似，本村及外村人員和其他部門及事業(yè)單位占比都超過96%，在2021 年年底償還信用社和其他金融機構(gòu)的借款。

表2 2019—2021 年樣本村債務(wù)來源 單位：%

（三）樣本村債務(wù)用途結(jié)構(gòu)

村級生產(chǎn)性支出是指村集體用于基本建設(shè)投資等可以促進村級GDP 增長的支出；公益性支出是指村集體用于保障、服務(wù)和改善農(nóng)村人居環(huán)境且不形成固定資產(chǎn)的支出，如修村路、路燈、文化建設(shè)、衛(wèi)生建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、教育支出、娛樂設(shè)施和墊交稅費等；行政管理支出是指村集體用于管理方面的支出，如管理人員的工資、辦公費、獎金、差旅費、招待費等；其他支出指不包括生產(chǎn)性支出、公益性支出和行政管理的支出。5 個樣本村2021 年債務(wù)用途結(jié)構(gòu)如表3 所示。

表3 樣本村債務(wù)用途結(jié)構(gòu)

5 個樣本村債務(wù)用途結(jié)構(gòu)中公益性支出占比最高，同橋村占比高達85.1%，其次金城村占比達到75.6%，謝小村和五洲村相對占比較低，但都超過45%，村集體公益事業(yè)支出壓力較大。生產(chǎn)性支出占比都低于15%，其中同橋村最高為14.9%。五洲村的行政管理支出達到20.4%，其他四村行政管理支出都在5%以下。謝小村的其他支出占比高達37.8%，通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)基本是村集體找本村及外村人員的借款用于其他支出，單戶最高借款達到2.5 萬元，數(shù)額較大到現(xiàn)在還未償還。

（四）樣本村債務(wù)率及償債率

債務(wù)率是年末村級債務(wù)余額除以村級綜合收入，正常參考指標(biāo)為90%～150%。償債率是當(dāng)年債務(wù)還本付息總額除以綜合收入，指標(biāo)越高，償債能力越弱。5 個樣本村2021 年債務(wù)率及償債率如表4 所示。

表4 樣本村債務(wù)率及償債率

除橫堤村外，同橋村、謝小村發(fā)展相對健康，債務(wù)率在正常參考指標(biāo)范圍內(nèi)，償債率較低。村集體收入可用于償還債務(wù)，還可以投資建設(shè)和村干部工資發(fā)放，維持可持續(xù)發(fā)展。同橋村、謝小村債務(wù)可慢慢清零。金城村債務(wù)率446.1%，償債率42.2%，五洲村雖債務(wù)率比金城村低，但償債率達到190.3%，當(dāng)年的債務(wù)償還總額快接近當(dāng)年財政收入的兩倍，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，償債能力弱。

二、漁洋鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生原因

（一）農(nóng)戶歷史稅費拖欠

2006 年取消農(nóng)業(yè)稅后，村集體不用向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅，但在之前每年村民需向上級繳納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)戶拖欠稅費和村墊交稅費是當(dāng)前村級債務(wù)的一個形成源。如金城村在1994—1998 年村集體墊交和補繳村民所欠稅費額70.88 萬元，村集體為了及時繳納上級稅費，在當(dāng)時一般通過向村民打欠條借款繳稅。農(nóng)戶拖欠稅費原因是多方面的：一方面村干部在征收過程中，將國家稅收、政策集資、“三提五統(tǒng)”等不同性質(zhì)的稅費混合一起征收，容易使農(nóng)民產(chǎn)生稅費增加的誤解，造成農(nóng)戶不愿繳納稅費。另一方面通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在20 世紀(jì)90 年代，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民收入渠道很單一，部分農(nóng)戶無法上繳稅費只能拖欠，逐漸形成惡性循環(huán)。村干部收繳稅費只能是賣面子、講人情，遇到賴皮戶束手無策，其他農(nóng)戶也會仿效，造成大量拖欠[1]。

（二）村級建設(shè)自籌資金缺口大

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和綜合財政實力不斷提高，公共財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)移力度也越來越大。但我國現(xiàn)階段的公共財政體系尚不健全，公共財政資金覆蓋農(nóng)村不足和支持力度還不夠強，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力很弱[2]。村集體籌資能力由于取消農(nóng)業(yè)稅后被嚴(yán)重弱化，剩下的“一事一議”制度也是會難開、事難議、錢難收，許多村到現(xiàn)在還是依靠國家補貼過日子。有些政府投入的公益項目，還需村級集體自行籌集落實配套資金，村集體找信用社或其他金融機構(gòu)籌資，或者直接找農(nóng)民借款。如五洲村農(nóng)田水利和環(huán)境整治需要投入60 萬元，爭取到上級補助資金40 萬元，其余款項找信用社和本村及外村人員借款20 余萬元；金城村建設(shè)公路和路燈要投入25 余萬元，只能爭取到上級政府補助15 萬元，但是為了完成相應(yīng)任務(wù)，其中10 萬元只能村集體自己承擔(dān)，并最后形成村集體債務(wù)，加上后期借款利息，村集體債務(wù)越積越多。

（三）公益事業(yè)包袱沉重

隨著社會的不斷發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距必須實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開政府財政、公共交通、通電通信設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利主干設(shè)施、飲水工程等公共產(chǎn)品供給體系的構(gòu)建與完善，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是一個關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的重大問題，對我國農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義[3]?？梢哉f，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的確是迫在眉睫的實際需求，供給和需求的不對稱也是村級債務(wù)產(chǎn)生的一個重要原因。

為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，政府超出農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和村級自身債務(wù)承受能力，超出村級財力強行開展了村級公路、路燈、教育、衛(wèi)生、水利等達標(biāo)活動，導(dǎo)致村級債務(wù)嚴(yán)重超標(biāo)。特別是改革開放以后，九年義務(wù)教育開始普及。村辦小學(xué)學(xué)生本來不多，但是按要求學(xué)校面積要擴大、教學(xué)樓要整修、教師要配齊，而上級政府配套撥款資金十分有限，大部分依靠村集體向金融機構(gòu)和村民集資，四處舉債用于校舍興建、重建、購置教學(xué)設(shè)施，欠下大筆債務(wù)。同橋村在2003 年為了完成達標(biāo)任務(wù)舉債15 萬建設(shè)同橋小學(xué)，由于學(xué)生人數(shù)逐漸變少，教師配備不齊，導(dǎo)致學(xué)生全部轉(zhuǎn)移到漁洋鎮(zhèn)中心小學(xué)就讀，村集體還欠下15 余萬元債務(wù)。

（四）村集體經(jīng)濟薄弱

2006 年國家取消農(nóng)業(yè)稅前，村里還有“三提五統(tǒng)”經(jīng)費和對農(nóng)民的集資攤派，農(nóng)業(yè)稅費改革以后，這些收入全部取消，很多村集體幾乎成了到處“化緣”的“和尚”，村級集體收入變單一[4]，只有發(fā)包收入和經(jīng)營收入。漁洋鎮(zhèn)很多村現(xiàn)在還是靠上級補助過日子，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)同橋村、新臺村、快嶺村、荊安橋村、新南村等10 個村沒有經(jīng)營和發(fā)包收入，全部靠上級財政轉(zhuǎn)移支付和補助收入來維持村級正常開支，村集體缺乏“造血”能力。部分村在生產(chǎn)責(zé)任制初期村集體就沒有預(yù)留機動田，后期進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革特別在清產(chǎn)核資工作上不積極、不作為，沒有復(fù)查清楚村組資產(chǎn)資源。對于村集體資產(chǎn)資源承包、租賃不規(guī)范、不合規(guī)、不公平的，沒有依法進行處理，本應(yīng)該屬于村集體自身的資產(chǎn)資源流失，不能為村集體創(chuàng)造收入，加上村級自身管理和經(jīng)營費用支出又較多，在入不敷出的情況下又增加了村級債務(wù)。漁洋鎮(zhèn)17 個村即使有經(jīng)營和發(fā)包收入，基本都是寥寥無幾，其中橫堤村發(fā)包收入最高為24 萬元，其次雷樂村發(fā)包收入14.7 萬元，其他有經(jīng)營收入村基本都在5 萬元以下，對于償還債務(wù)只是杯水車薪。

三、化解村級債務(wù)的對策與思路

（一）厘清歷史遺留債務(wù)

通過調(diào)查樣本村發(fā)現(xiàn)，村集體向本村及外村人員借款是村級債務(wù)大頭。首先要對債務(wù)進行分類匯總，厘清哪些能沖抵、哪些需減免、哪些能核銷，“誰借款，誰擔(dān)責(zé)”。其次建立合理的債務(wù)化解分擔(dān)機制，重點要清理政策性、經(jīng)濟性債務(wù)，將相關(guān)由政策原因造成的村級債務(wù)單列，并在一定時間內(nèi)予以核清銷賬，像農(nóng)田水利設(shè)施、義務(wù)教育、橋梁道路、醫(yī)療衛(wèi)生等債務(wù)，若其相關(guān)事權(quán)、財權(quán)和產(chǎn)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)走，那么隨之產(chǎn)生的債務(wù)也應(yīng)該轉(zhuǎn)走，但村級自身不當(dāng)支出而產(chǎn)生的債務(wù)，如村招待費和其他管理費用等不能隨意核銷。其次對往來單位或本村及外村人員因債權(quán)形成的“三角債”，應(yīng)該積極實行協(xié)商對話、相互抵沖，以沖銷村級債務(wù)額度。例如，橫堤村在2019 年村民欠村集體2.5 萬元，村集體欠村民15 萬元，清理發(fā)現(xiàn)債務(wù)和債權(quán)有同一村民，可以有效實現(xiàn)相互沖抵。

（二）理順村級債務(wù)管理體制

村級債務(wù)問題，不從源頭上治理，會導(dǎo)致解決老問題，又冒出新問題。因此，要標(biāo)本兼治，理順管理體制。首先要理順現(xiàn)行財稅體制。從樣本村數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)村公益性支出占比最高，政府應(yīng)出臺相關(guān)政策政規(guī)，抽出部分財政資金用于農(nóng)村的公益性支出，補償過去對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的相對不足。實現(xiàn)不同級別政府的財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會治理、生活文化服務(wù)的事權(quán)和財權(quán)屬于哪一級政府需界定清楚，更需簡政放權(quán)，優(yōu)化涉農(nóng)項目資金審批流程。其次從政策上大力扶持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)科技幫農(nóng)、教育支農(nóng)、人才扶農(nóng)，給予大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和企業(yè)入駐鄉(xiāng)村優(yōu)惠政策，如降低借款利息、發(fā)放創(chuàng)業(yè)補貼、子女教育等，促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的良性互動發(fā)展。最后要規(guī)范村級債務(wù)管理，建設(shè)高素質(zhì)財會隊伍。將村級債務(wù)化解工作列入村干部政績考核范圍，嚴(yán)懲新官不理舊賬行為，讓民主監(jiān)督貫穿整個債務(wù)管理流程。提高財務(wù)人員素質(zhì)，培養(yǎng)一批法治觀念強、視集體財產(chǎn)如自家財產(chǎn)、正確記賬核算的財會人員，有條件可引入高學(xué)歷財會人才。

（三）加強公益建設(shè)科學(xué)規(guī)劃

由上級政府主導(dǎo)的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項目，由于缺少切合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和需要的統(tǒng)一規(guī)劃，往往和農(nóng)村實際脫節(jié)，一方面上級政府補貼不足，另一方面造成村集體資源浪費。農(nóng)村人口普遍老齡化，“孤老村”不斷增加，導(dǎo)致村里學(xué)校生源不足，但學(xué)校的布局并沒有根據(jù)人口的變化進行合理的規(guī)劃調(diào)整，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)金城村依舊按照原有人口建立村級小學(xué)、體育設(shè)施、黨群服務(wù)中心，造成公益性資金的投入存在不同程度的浪費。因此，一是需要推進鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌農(nóng)村道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。二是整合農(nóng)村教育資源，對學(xué)生數(shù)量和教師資源不達標(biāo)的農(nóng)村中小學(xué)校，納鎮(zhèn)就讀；整合“孤老村”，通過合村并村使村莊居民達到合理規(guī)模[6]。三是政府公務(wù)人員要切實走進基層農(nóng)村，深入調(diào)研農(nóng)民真正需要什么，真正結(jié)合實際情況開展工作部署。例如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)五洲村村民急切希望政府加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。

（四）發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟

首先強化村集體三資管理，集體資產(chǎn)資源盤活投放市場，積極組織勞務(wù)輸出和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，積極引進社會資本、經(jīng)營人才參與農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品商貿(mào)服務(wù)，給予投資者相應(yīng)的福利待遇。充分利用農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造、增減掛鉤等項目實施，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，以此拓寬收入渠道。加強財務(wù)預(yù)算和決算管理，努力開展增收節(jié)支，增加村集體經(jīng)濟積累。其次堅持因地制宜，旅游壯農(nóng)。根據(jù)漁洋鎮(zhèn)養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)特色，建設(shè)一批生態(tài)農(nóng)業(yè)一體化景區(qū)，發(fā)展小龍蝦捕捉、油菜花鑒賞、農(nóng)家樂伙食、鄉(xiāng)村特產(chǎn)售賣新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營形態(tài)，力爭每年轉(zhuǎn)化一批經(jīng)濟落后的村，提升一批經(jīng)濟一般的村，做強一批經(jīng)濟較好的村。2022 年全鎮(zhèn)全面清除集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入空白村，做到村村有經(jīng)營性收入，村村有結(jié)余。力爭2023 年全鎮(zhèn)60%的村經(jīng)營性收入達到5 萬元以上，2025 年所有村集體經(jīng)濟收入超過5 萬元，80%的村集體經(jīng)濟收入超過15 萬元。

四、結(jié)語

使用村級債務(wù)很大程度上改變了村莊人居環(huán)境、推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引較多人才下鄉(xiāng)，能實現(xiàn)村莊跳躍式發(fā)展，但是村級債務(wù)過重也會產(chǎn)生不良影響。政治方面，村級債務(wù)不及時清理會進一步固化了村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，扭曲了鄉(xiāng)村健康治理關(guān)系；經(jīng)濟方面，村級債務(wù)間接阻礙集體經(jīng)濟的發(fā)展，造成了村集體組織主體性的進一步喪失；社會方面，村級債務(wù)加大了各村之間的經(jīng)濟分化，導(dǎo)致村與村發(fā)展不均衡。隨著村級債務(wù)的不斷增加，村干部和上級政府將面臨越來越大的經(jīng)濟政治壓力。村級債務(wù)危機一旦爆發(fā)，將不僅影響村級組織的正常運轉(zhuǎn)，還會使政府與村級組織陷入嚴(yán)重的信任危機，村莊發(fā)展將停滯不前。因此各級政府應(yīng)高度警惕村級債務(wù)問題，積極防范危機發(fā)生。