鄉村數據應用問題及法律規制

王馨慧

摘 要：隨著城鄉融合不斷深入，鄉村社會結構發生了改變，傳統的發展模式已經不能滿足農業農村現代化的需要，數字鄉村建設應運而生。但是，在鄉村數字經濟快速發展的同時，鄉村數據應用面臨一些問題。本文從鄉村數據的3種類型入手，分別闡述了目前鄉村公共數據、鄉村企業數據、村民個人數據應用方面存在的問題，并提出針對性的應對措施，以促進鄉村數據應用發展。

關鍵詞：鄉村數據；應用困境；法律規制

一、問題的提出

數據應用不僅在發達地區舉足輕重，在鄉村也有廣泛前景。黨的二十大報告中，習近平總書記對加快構建新發展格局作出了重要論述，其中就包含全面推進鄉村振興和加快建設數字中國。數據作為新的生產資源和要素，在鄉村建設中發揮著重要作用。首先，數據應用在農業現代化、精細化生產和科學種植方面發揮了重要作用；其次，數據應用為建設服務型政府、鄉村治理現代化提供了契機，讓數據多“跑路”、讓群眾少“跑腿”成為新農村建設的一大亮點；最后，數據應用為民生服務應用場景提供了有力支撐，在鄉村交通、醫療等方面發揮了作用。全國多地出臺了有關鄉村數據應用的支持政策，如上海市農業農村委員會正式提出探索數字農業道路，《陜西省大數據條例》特別強調要在智慧農業發展基礎上推進大數據技術的應用。雖然數據在鄉村應用廣泛，但是我國關于鄉村數據應用的法律規范和學理研究還存在較大空白。拓展鄉村數據應用場景，要在制度層面保障鄉村數據應用的安全性和有序性。我國現階段出臺的數據應用及數據安全相關法律法規，更傾向于構建高層級的如國家級、省級制度，對鄉村數據應用的針對性制度較少。

二、鄉村數據及其分類

數據是信息的載體。鄉村數據不僅僅是數字、數值，還是一系列具有一定意義、用來表示鄉村社會客觀事物的特殊符號的組合。學界對數據的分類標準有很多，如根據價值不同分為基礎數據和增值數據，根據產生方式不同分為原始數據和衍生數據等。主流的分類方式是根據數據產生主體的不同進行分類，如《深圳經濟特區數據條例》將數據分為個人數據、公共數據和數據要素市場。結合鄉村的特點，筆者認為鄉村數據可以分為鄉村公共數據、鄉村企業數據和村民個人數據。

鄉村公共數據是鄉（鎮）政府在提供公共管理和服務時收集保管的數據，涉及鄉村公共利益。鄉村公共數據分為3類：一是可以無條件公開的，如鄉村公共衛生數據、天氣數據等；二是限制公開的，如有正當理由才可以查詢的財政數據等；三是禁止公開的，如涉及國家安全、個人秘密、商業秘密等數據。

鄉村企業數據是鄉村企業在經營過程中掌握的數據，如生產經營數據，加工、脫敏后的客戶個人數據等。本文所指的客戶個人數據，是經過個人的明確同意，并對個人信息進行脫敏后得到的數據。數據經過主體的同意，再經過企業商品化加工和匿名化處理后，便有了財產屬性，可以進行交易。因此，此類數據雖然內容上與個人有關，但是經過企業的再加工、匿名化后得到的是客戶群體數據，而非某個人的數據，所以權利歸屬上應屬于鄉村企業。

村民個人數據是可以對個體進行識別的數據，包括個人普通數據和敏感數據。村民個人數據屬于個人所有。個人數據在脫敏前，很容易與具體個人聯系在一起，此時應嚴格保護村民隱私權。村民個人可以選擇將自己的某個數據作為交易對象來獲取利益，此時村民個人數據就有了財產屬性，數據權屬也隨之轉移。需要強調的是，村民個人對數據授權享有撤銷同意權，村民一旦撤回授權，交易對方要立即停止使用個人信息的行為。

三、鄉村數據應用存在的困境

（一）鄉村公共數據公開的困境

一是權屬不明。鄉村數據是新興的生產資源和要素，對于鄉村公共數據的權利歸屬問題法律并未明晰，學界對此也有很大爭議。目前，關于鄉村公共數據的權利歸屬主要有3種觀點：第一種認為屬于國家所有，第二種認為屬于政府所有，第三種認為屬于村集體所有。各地政府部門在制定地方性規章時，也出現了公共數據歸屬不一的情況；如《西安市政務數據資源共享管理辦法》第七條規定“政務數據資源所有權歸國家，屬于國有資產管理”，《廣東省政務數據資源共享管理辦法》第四條規定“政務數據資源所有權歸政府所有”，有些地方性法規則直接規避了對數據所有權的表述。

如果將鄉村公共數據認為是國家所有，那么當村民要求公開某一數據時，鄉（鎮）政府可能以數據不能公開為由拒絕；若認為是政府所有，當一個部門想利用其他部門收集、保管的數據時，可能也會遭到拒絕；若認為是村集體所有，鄉（鎮）政府可能就會疏于對數據的管理和保管，導致一些禁止公開的數據泄露。由于鄉村公共數據權屬不明，而數據又具有實時性、變化性、發展性的特點，導致鄉村公共數據的保護、開發和利用效率較低。

二是公開范圍不明。鄉（鎮）政府掌握的數據不僅涉及無條件公開的數據，還涉及限制公開的數據，甚至還有涉及國家機密、商業機密等禁止公開的數據。農業安全是國家安全的基石。農業涉密數據一旦被泄露、盜取，會帶來巨大危害。雖然法律規定了禁止公開數據的情形，卻沒有詳盡羅列禁止公開的具體范圍，限制公開的條件和程序也不夠完善。加之部分鄉（鎮）政府工作人員專業水平不高，對3種數據的界定不夠清晰，造成現實操作中鄉村數據歸類成為難題。在工作人員對數據公開范圍把握不準的情況下，為了不承擔責任，就會選擇能不公開就不公開，導致數據公開率較低。

（二）鄉村企業數據交易的困境

一是鄉村數據交易規范場所較少。數據交易模式可分為依托互聯網進行交易的線上模式、依托數據存儲技術進行交易的離線模式以及依托第三方交易平臺介入進行交易的托管模式。隨著數字化產業不斷發展，我國已經建立起多所數據交易機構。借助規范化的第三方交易平臺，有利于更好地對數據交易進行監管，提供更專業的服務，減少交易成本，還可以避免私下交易產生的灰色交易等亂象。但是，數據交易場所基本都建立在發達城市，鄉村數據交易場所較少，且大部分為企業所建的線上平臺，如“公拍網農村資產交易云平臺”“振興鄉村數字化采購交易平臺”等。在鄉村采用線上數據交易平臺的模式，不僅不利于農民利用，還容易被大企業搶占資源，甚至導致農民個人信息泄露。

二是鄉村企業數據利益保護不足。經加工的數據本身就是一種生產要素，是商品，在不損害國家利益、社會公共利益或第三方利益，且不違反強制性規定的前提下，數據擁有者和使用者可以訂立合同進行數據交易。然而，很多鄉村企業怕因數據交易遭受處罰，不敢、不愿參與數據流通。另外，由于交易定價規則缺乏，導致數據壟斷行為的認定存在困難。我國現行有關數據交易的法律規定主要集中在支持數據市場發展、維護數據安全和個人隱私等方面。雖然《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《價格法》對濫用市場支配地位、限制競爭協議、價格歧視等作出規定，但數據交易是一種新興的交易對象，其價值無法以固定標準進行衡量，鄉村企業是否實施了惡意抬價行為或數據壟斷行為難以認定。

（三）村民個人數據保護的困境

一是“同意制度”在鄉村實行收效甚微。在鄉村實行個人敏感信息“同意制度”收效甚微。政府、企業收集村民個人信息時，往往采用格式條款類的“授權說明”，村民對于“隱私條款免責聲明”往往不夠重視，隨意勾選“同意”選項，相當于在“不知情”的情況下就將個人信息授權給他人。且很多平臺或軟件對個人敏感數據進行收集時沒有進行顯著標識，甚至如果不同意授權將無法享受基礎服務。因此，農村居民個人數據信息較城市居民而言更易被泄露或被不當使用。另外，有些虛假App獲得利益的途徑主要就是依靠竊取用戶隱私、倒賣用戶數據等，鄉村無疑成為電信詐騙的“重災區”。

二是對鄉村數據交易的監管較弱。雖然數據交易相關法律法規為監管提供了有力支撐，但是缺乏專門的數據交易監管機構。鄉（鎮）政府收集的數據之所以在助力鄉村發展、一體化服務、便捷村民等方面發揮了重要作用，是因為其收集的都是與村民相關且涉及范圍廣泛的數據。鄉（鎮）政府掌握了大量村民信息，但沒有專門的監管部門來保障村民個人數據不被泄露，鄉（鎮）政府部門間的權責劃分缺乏有效銜接，而數據交易具有瞬間完成性、內容復雜性、手段隱蔽性等特點，導致鄉村數據交易監管困難。

四、鄉村數據應用的法律規制

（一）建立多元化的權屬規范體系，強化鄉村公共數據公開

一是明確權屬。由于鄉村公共數據分為禁止公開、限制公開和無條件公開3種類型，上文已論述如果將這3種類型的數據歸屬權簡單化地歸為一個主體會導致許多問題。如果根據鄉村公共數據的不同情況進行不同權利歸屬，則可以避免單一權屬路徑所產生的問題。即對于鄉村公共數據來說，禁止公開的數據所有權歸國家所有，由國家對數據保密和安全負責；限制公開的數據所有權歸當地鄉（鎮）政府所有，由鄉（鎮）政府根據國家授權清單具體審核是否公開；無條件公開的數據所有權歸村集體所有，任何村民均有權獲取此類數據并進行利用。當然，如何界定公共數據屬于哪一種類型，還是應當由國家來進行辨別和分類，制定詳細的權限和范圍清單，由鄉（鎮）政府執行國家數據分類清單并進行歸類，這樣一方面可以保證保密數據在制定清單時沒有被泄露的風險，另一方面可以利用國家公權力提高清單說服力，以減少清單在鄉村應用時的阻力。

二是建立清單制度。國家要出臺相關法律法規，建立清單制度，對無條件公開的數據、限制公開的數據、禁止公開的數據范圍詳盡表述。要借助清單制度破除鄉（鎮）政府各部門之間的壁壘，利用頂層設計，加強部門之間的聯系，提高共享意識。同時，要明確數據公開的渠道，不僅要有線上公開渠道，還要有線下公開渠道，甚至可以設計數據“上門”渠道。如對于涉及農業生產、民生保障等數據可以由鄉（鎮）干部主動向村民進行數據說明。總之，要促進公共數據在安全可控的范圍內最大限度地公開。

（二）滿足鄉村企業發展需求，規范鄉村企業數據交易

一是成立線下數據交易場所。2022年10月，農業農村部大數據發展中心牽頭研發的農業農村大數據公共平臺基座上線，為跨部門涉農數據共享交換設置了窗口。在鄉村成立基于當地實際的線下數據交易場所，不僅可以借助交易平臺的準入機制、使用機制、責任承擔機制有效補充法律規范未涉及的問題，維護數據交易安全，還可以對鄉村企業數據交易進行實時監管，減少交易風險。要加強各鄉村數據交易所的聯系，促進各級農業農村大數據公共平臺互通互聯、業務協作協同、數據共建共治。

二是維護鄉村企業數據利益。企業的本質是盈利。要充分發揮數據在市場發展中的作用，盡量滿足鄉村企業對數據應用的期盼。在鄉村企業對其所收集的數據進行一系列的提取、加工、處理、保存、整理過程中，會耗費金錢、人力甚至知識產權，且在對敏感信息進行脫敏處理后，數據就脫離了人格權屬性，屬于鄉村企業的財產權利。鄉村企業可以基于市場供需在合理范圍內對數據的使用、轉讓、處分進行合理定價。應當制定專門的數據定價相關法律法規，填補數據壟斷認定方面的空白。

（三）提高安全防范意識，加強村民個人數據保護

一是提高村民知情同意門檻。要將村民隱私數據的授權規范化，避免霸王條款。在平臺或軟件設計上增加顯著標識，明確告知數據收集的范圍、授權后讓渡權利的法律后果。增添“撤回授權”選項，并嚴厲禁止平臺或軟件因村民不同意授權而拒絕提供服務。對涉及村民敏感信息的數據，要有針對性地出臺行政法規、地方性法規等加以保護。

二是加強監管。明確鄉村數據監管的主體，可以設立專門的政府監管部門。同時，加強村集體組織對村民個人數據安全的監督。加大普法宣傳力度，讓村民對數據安全有清晰的認識，提高辨別能力，保障村民的合法權益。

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責任編輯：王芳玲