村民自治視域下民主監督問題探究

張鵬越

摘 要：鄉村振興戰略實施以來，村級權力行使出現了一系列新情況、新特點、新問題。要真正做到權為民所用，就要加強對村級組織及村干部權力的監督。民主監督是村民自治中的重要內容，也是強化對村級組織監管的重要途徑。可以從完善監督體制機制、強化村民教育、創新村民自治形式等方面探索民主監督路徑，完善村民自治機制，為鄉村振興奠定堅實群眾基礎。

關鍵詞：村民自治；民主監督；村級組織

一、村民自治視域下民主監督概況

自1998年我國頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》以來，我國村民自治中的民主監督形成了以民主集中制為基本準則，以全體村民為主要監督主體，以村內財務走向等為主要監督內容，以村民監督委員會為主要監督機構，以村務公開等為主要監督形式的民主監督體系。

（一）監督內容

村民集體決策事項及其實施情況應當接受村民監督。村民會議是村內事務的決策機構，其決策是由大多數村民經過討論協商決定，具有民主性與科學性。在每次村民會議結束后都應把相關決策事項進行公示，以便村民監督。在決策實施階段，應及時公布實施方案、實施進度、相關實施人員及資金。在決策實施結束后，應公布實施結果，對后續效能予以評估并歸檔統一管理與保存。對于該內容的監督，不僅可以有效保障村民的民主監督權，更能夠使涉及村民切身利益的決策實施發揮實際效能。

國家相關政策落實情況應當接受村民監督。國家發布的政策是符合大政方針、符合人民利益的政策，各村級單位應嚴格遵守實施。無論是土地、宅基地等常規性政策，還是惠農專項政策、鄉村振興政策等，都需要各村級單位積極主動配合實施并將其公示于本村村民。近年來，黨中央高度重視農村地區發展。涉及農村經濟發展、農村社會治理、農村文化建設、農村生態建設等方面的政策相繼出臺。相關政策的及時公示不僅能夠保障村民民主權利的發揮，而且能夠提升村民建設鄉村的主動性。

村內財務收支狀況及資金使用明細應接受村民的監督。村干部是村內資金的直接支配者，擁有村內最大的經濟權力。權力是一種可支配的資源，若缺乏對其有效監督，就會使意志薄弱的權力行使者無法控制自己，滋生腐敗。例如，在脫貧攻堅過程中就出現過貪污專項資金、近親利益勾結等違法行為。因此，村內財務收支及資金使用狀況應成為村務公開的常規內容。

涉及村民相關利益以及大多數村民普遍要求監督的其他事務應接受村民的監督。我國地域性風俗各異，每個行政村有不同特點，村民關心的事情也千差萬別。因此，應根據不同地域特點實行村內專項事務監督。此項監督可增強村民向心力和民主參與意愿。

（二）監督形式

村民通過村務公開制度對村委會等村級組織及其成員進行監督，其間雙方掌握信息數量對稱，是交流的前提，村務信息透明是有效監督的基礎。在實踐中，村民作為監督者與村委會等被監督者的信息掌握程度不一致是制約監督效果的重要因素。因此，村務公開制度是村民對村干部監督的首要依據。村務公開制度是村委會依照相關法律法規規定，對村內的公共事務按照一定程序、一定時間、一定形式向村民公開的制度。最常見的村務公開形式是村內的財務公開。進入新時代以來，民主監督的范圍和職責不再依照以往的行政設定，而是給予了村級組織更多自主權，更強調依照村內的實際情況創新民主監督形式，提升監督質量與效率。

村民通過村委會報告制度對村委會等村級組織及其成員進行監督。村委會定期向本村村民報告近期工作，村民可以對相關干部進行批評與罷免。這項制度作為村干部與村民之間溝通的良好渠道，提升了雙方信息互通程度，有利于村民民主監督權力的行使。

村民通過民主評議制度對村委會等村級組織及其成員進行監督。目前，民主評議制度以村民代表參加的會議為主要形式。評議主要包括自我評議和村民評議兩項內容，含綜合評議、財務評議、專項評議、個人評議等。該制度增強了村民的話語權，強調了村民在村務管理和民主監督中的主人翁地位。

（三）監督特點

村民在民主監督中的主體地位彰顯了人民性。村民自治實施以來，村民的監督權隨著制度的不斷完善逐漸衍生出評議權、罷免權、裁決權、表決權等。村民會議也向多元化發展，有針對性的“一事一議”會議、村民質詢會議等新型會議形式不斷出現。列寧曾經指出，無論是何種形式的機關和會議，只有承認選舉人對所選人員具有罷免權，才是真正人民當家作主的機關。我國《村民委員會組織法》賦予了村民罷免權，這是賦予村民在民主監督中最高地位的體現。

自治監督系統與黨政監督系統雙向融合形成雙軌制監督系統，彰顯整體性。黨政監督是依據黨的紀律和國家相關法律，黨的上層組織對下層組織以及黨組織對黨員個人的監督。作為“軟性監督”的村民監督則更加凸顯民主性與特殊性、自治性。目前，隨著我國國家政策對鄉村建設的傾斜，黨政監督的影響力遠大于村民監督的影響力。村民自治在于民主，若單靠黨政監督，村內民主性不能得到充分發揮。

二、村民自治視域下民主監督路徑探究

村民自治是人民當家作主的真實生動體現。早在2004年，時任浙江省委書記習近平就在浙江推行建立村監委會的經驗，推動村內權力制約機制的建立，以保障人民民主權力的有效實現。習近平總書記指出：“村民自治在共建共享中推進，基層民主不再是抽象的概念，而成為農村生活常態，融入農民日常生活。”這給村民監督工作指明了方向，就是要把監督融入村民生活的方方面面。在村民自治的視域下加強對村級組織的監督可以從問題入手，在監督體制機制、村民教育以及監督形式等方面進行完善與建設。

（一）村民參與村級組織建設，拓寬民主監督外延

“參與”一詞與民主息息相關，人民只有真正參與到公共事務管理之中，對公共事業的自覺意識才會真正覺醒。因此，只有代表村內最普遍利益的普通村民直接參與到村級組織的建設之中，真正的民主監督才能夠實現。從一定意義上講，民主參與也就代表著人民有一定的決策權。民主決策和民主監督相互貫通，更有利于人民權利落實和權益得到保護。民主監督是農村基層民主建設的重要組成部分，也是其重要保證。只有不斷完善基層民主自治所包含的基本內容，才能夠不斷引領基層權力規范運行、村民自治制度不斷完善。

（二）推進監督體制機制結構性改革，使村民監督行之有效

增強監督體制機制制度化法制化水平，為民主監督提供制度支撐。自村民自治以來，村干部的制約和監督體系一直處于整體相對穩定、一些方面動態調整之中。監督體制框架主要是由村民內部監督、制度內同級監督以及黨內監督共同構成的多維立體結構。要強化體制機制的法制化建設，一方面要明確各方責任與監管邊界，設立監督問責環節。這樣不僅能夠明確村民的民主監督權力邊界，也能夠使各方對村干部監督的具體實施更加明晰。另一方面，要設立村民否決制度和村干部違法違紀負面清單。村民否決制度在一定程度上能夠發揮村民當家作主的民主權利主體地位。村干部違法違紀負面清單的設立則可以大大減少村民監督的煩瑣程序，對于提升村民民主監督積極性具有重要意義。

加強村監委會建設，使其切實發揮作用。自2010年修訂的《村民委員會組織法》發布以來，我國村監委會的設置在各村也逐步落實。村監委會作為村民監督村干部的一個重要途徑，要健全其職能，充分發揮其作用，將村民的民主監督權落到實處。首先，在村監委會的人員選拔與培訓上要做到公平公正公開，使村監委會在源頭上具有公信力。其次，村監委會要具有威懾力，使村干部不敢貪腐。威懾力來自上級紀委的支持與監督。上級紀委不僅要對村監委會進行引導支持，更要對其展開監督。只有自身經得起嚴格的監督，威懾力才能夠在一定范圍內形成。再次，要加強對村監委會的制度性規范。對于其監督程序以及考核標準要有嚴格的制度規定，建立個人責任追責機制。最后，要始終保持村監委會的中立地位。要與村委會保持相對獨立的關系，在人員設置、村務辦理、福利設置等方面盡量做到沒有交叉。

建立內外部協同監督體制，優化監督體系。只有把來自外部的黨政監督同來自內部的村民監督相融合，使其相互補充協調，才能夠發揮合力，使整個監督體系發揮最優效能。一方面，要搭建起內外部監督主體的溝通互動橋梁。原有的監督體制中的各方監督主體的監督路徑比較單一，監督重點各不相同，監督效果難以達到預期。搭建溝通橋梁，可使各方信息資源互通，減少監督死角，加大監督力度。另一方面，明確各方監督地位與關系，減少在監督工作中出現的摩擦，銜接監督邊界，實現動態互動，可收到優勢互補的監督效果。

（三）強化村民教育，使監督從“自發”走向“自覺”

強化村民教育，增強其政治參與意識。村民是村民自治的主體，其政治素養與自治效果存在直接關系。增強村民的政治參與意識以及參與能力對村民監督效能的更好發揮具有重要意義。一方面，要強化對村民的教育和培訓。依托學校教育、村民大會等多種教育形式，向村民講授相關法律法規知識，提高村民運用法律手段保護自身合法權益的能力。搭建鄉村文化建設平臺，營造良好鄉村文化氛圍，大力宣講國家有關鄉村建設的政策，使村民們對關乎自身利益的相關事務達到充分了解。另一方面，開展有關村民監督的系列活動，例如“村民監督村委會工作一日行”“村干部述職”等，不僅可以增強村民的參與感，而且可以提升村民的實際參與能力。

設置相關激勵措施，提高村民監督積極性。村民作為村集體中的一員，其個人利益不容忽視。在村民監督過程中，村民感受到了切身的利益聯系，才會主動參與村民監督。在一項政策剛剛頒布的時候，其公信力處于低位。可通過與之相關的激勵措施，增加群眾的了解與信任度，此項政策才能夠盡快推行。所以，不僅要對村民進行法制教育，而且要提升村民進行監督的獲得感。要在村民監督前做好激勵措施宣講與鋪墊，在監督結束后保證村民的激勵福利發放到位。此外，應重視村民的監督意見與反饋，為后續工作積累經驗。

發揮相關典型村的示范作用，提高村民監督自覺性。在村內部，要發揮黨員、楷模的先鋒帶頭作用；同時，打破鄉村壁壘，增加村落之間的信息溝通渠道，使村民看到村外的世界。發揮相關典型村的示范作用，使村民自覺加入到村民監督的行列中去。

（四）創新村民自治形式，使自我監督行之有效

開展民主監督評議會。目前，各村村民的常態化監督工作僅僅局限在村務公開方面，創新村民監督形式刻不容緩。可定期開展民主監督評議會，使村民的監督權融入日常生活。評議會的評議人員要涉及全體村民，使每個村民的評議權和監督權真正落實。積極推行村戶代表制，代表組成要有年齡、性別、職業上的分布差異，努力實現監督權的全覆蓋。評議會的內容要涵蓋村干部權力行使的全過程，使全過程監督成為現實。評議形式也應符合時代發展趨勢，可借助網絡等新媒體進行網絡評議、無記名評議等多元化評議，激發廣大村民的監督積極性。

開展行政村交叉監督與交流活動。我國村落之間的交流雖然隨著交通設施的發展變得更加密切，但交流內容鮮有涉及村干部權力的監督。可開展一系列行政村交叉監督與交流活動，一方面有利于打開監督思路，豐富監督形式，提升監督效能。另一方面，在一定程度上能夠規避部分隱性利益交換而導致的私下勾結、監督不力等現象。

在基層民主中，民主監督是“四個民主”中貫穿時間最長、程序最為復雜的自治環節。只有在黨政機關、全體村民、村干部的高度重視、共同努力下，才能夠實現對村干部的全方位監督。

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責任編輯：王麗