地方政府債務風險：形勢、成因與應對

【關鍵詞】地方債 債務風險 政府綜合財務報告 現代財政制度 高質量發展

【中圖分類號】F812.5 【文獻標識碼】A

2022年12月15日，習近平總書記在中央經濟工作會議上就當前經濟工作的幾個重大問題發表重要講話，其中包括有效防范化解重大經濟金融風險，并對防范化解地方政府債務風險提出了具體要求。這些要求對于我們理解地方債問題有著重要的指導意義。

近年來，地方政府債務規模增速較快，再加上個別地方政府債務危機的出現，這一問題得到關注是很正常的。關鍵的是，我們如何正確看待地方債形勢，全面深入分析地方債風險的成因，理性看待地方債風險，并找到防范化解地方債風險的對策。

地方政府債務風險總體可控。

經第十三屆全國人民代表大會第五次會議審議批準，2022年全國地方政府債務限額為376474.3億元，其中一般債務限額158289.22億元，專項債務限額218185.08億元。截至2022年12月末，全國地方政府債務余額350618億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務143896億元，專項債務206722億元；政府債券348995億元，非政府債券形式存量政府債務1623億元。地方政府一般債務余額和專項債務余額均控制在限額之內，說明地方政府債務風險總體可控的說法完全成立。過去五年，中國平均財政赤字率控制在3%以內，債務率在50%左右，說明中國政府財政總體是健康的。財政總體健康更進一步印證了地方政府債務風險總體可控的判斷。

局部地區地方政府債務風險仍然需要引起重視。

近年來，少數基層政府財政運行一度遇到麻煩。例如，2020年9月4日，中國政府網發布《關于貴州省畢節市大方縣拖欠教師工資補貼擠占挪用教育經費等問題的督查情況通報》 就指出了當地拖欠教師工資和挪用教育經費的問題。拖欠和挪用的背后是當地財政的收不抵支，財政風險可見一斑。又如，個別地方基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）也在經受挑戰，但總體上看，財政為基層“三保”提供了有力的財力保障，促進了基層政務的正常開展。根據現行體制，省級政府在防范化解地方債風險上負有主體責任。到現在為止，沒有一個省級政府財政出現無法正常運行的情況。這也說明縱然有少數地方政府債務存在風險問題，但地方財政總體健康的判斷仍然是成立的。

在地方一般債務和專項債務風險（顯性債）總體可控的同時，專項債券項目投資進展問題也得到了關注，這一問題主要是由于項目儲備不到位，前期準備工作不充分，部分地方資金到位后出現閑置，出現了“錢等項目”的問題，在一定程度上帶來了專項債的風險。

隱性債問題引發地方債風險爭議。

引起地方債風險問題爭議的主要是地方政府的各種隱性債。隱性債本來不容易統計，這直接導致基于不同口徑的隱性債統計結果有較大差異。有的甚至將地方國有企業債務等同于地方隱性債，有的將地方融資平臺公司的債務視為地方隱性債，有的簡單地將地方通過PPP方式建設的公共項目所形成的債務當作地方隱性債……這些都是不能成立的。地方國有企業、地方融資平臺公司都是法人，法人本來就應該承擔相應的償債責任，將企業（公司）法人該承擔的償債責任推卸給地方政府，是無視企業、公司和地方政府責任界限的結果。按此方法計算的地方債嚴重夸大了地方債規模，人為提高了地方債風險。有些國際機構或人士不了解中國國情，有些國內機構或人士簡單照搬所謂國際做法，都容易犯這種錯誤。有的將上述各類債務與地方政府直接債務簡單加總，就算出所謂地方債的“真實規模”，顯然，這樣的判斷是錯誤的。不同種類的地方債所代表的地方政府負債責任有很大差異，甚至可以視為性質不同的債務，簡單加總忽略了二者的差異，相應地夸大了地方債風險。

包括地方隱性債在內的地方債形成的原因很多，既有經濟原因，又有財政原因，還有財政治理的原因。一些地方出現的財政緊平衡有經濟增速放緩的原因，因為經濟增速放緩，財政收入增長也隨之相應放緩，而財政支出強度保持，出現財政緊平衡是自然而然的事。為應對全球范圍內的經濟下行壓力，中國實行積極的財政政策，大規模減稅降費是政策的重要組成部分，政策性減收也讓地方財政收入增速放緩，甚至個別出現負增長。那么，一方面財政收入增長放緩，一方面財政支出保持一定的強度，地方財政較長時間內處于緊平衡狀態。在這樣的背景下，地方政府就可能設法通過債務融資，以確保各項事業發展的正常運行。

過去地方各級預算不列赤字容易產生隱性地方債。

一般來說，沒有財政赤字，就不會有公債，公債用來彌補赤字。在2015年之前，我國實行了20年不允許地方各級預算列赤字的規定，因此，當時地方政府債務是沒有年度赤字對應的債務。既然不允許地方政府列赤字，那么這在預算上的表現就是，地方政府即使有赤字，也得不到反映。地方財政赤字不在預算中體現，而是直接融入社會中。這種狀況的出現，可以理解為經濟社會的發展需要資金，需要政府去做一些事，但由于政府直接可支配財力占比下降，只能通過經常性收入之外的方式來融資。

地方債正式啟動后隱性債仍不同程度存在的成因。

2014年《中華人民共和國預算法》修正后，地方財政赤字的安排不再是問題，地方政府可以在債務限額范圍內正式舉債，但是地方隱性債的問題仍然不同程度存在。對這一現象，我們或可理解為經濟社會發展所需的資金通過正式發行的地方政府債券融資依然得不到完全滿足，地方經濟社會發展仍然有資金缺口。為彌補這種資金缺口就出現了包括后來被認定為隱性債等在內的多種融資途徑。那么，這種情況究竟是如何造成的呢？

地方政府主導的經濟活動，有市場主體參與，市場主體墊支了本該由地方政府直接支付的資金，就可能形成地方隱性債。問題是，市場主體為什么愿意或能夠墊付資金？資金的供給和需求以及相應的體制機制，可以對此作出回答。市場主體有資金可以墊，特別是銀行體系墊支大量資金。現實中，社會資金的主要配置者是金融體系，特別是以銀行為中心的金融體系。如果政府行為過度增加了對經濟的扭曲，就會使資金不按照市場配置的要求流動，而是更多流入了政府參與的經濟活動。然而，并不是資金流入政府參與的經濟活動就會形成地方隱性債，需要區分兩種情形：第一種是政府參與的經濟活動有回報且回報足以償還所欠資金的情形。這種情形最終不會形成地方隱性債。第二種是政府參與的經濟活動或無回報，或回報較低，不足以償還市場主體墊支資金，相應的債務就可能形成地方隱性債。而且對于后者，也不是所有項目債務都會被界定為隱性債。現實中，只有非經營性項目如一些公益性項目才可能被界定為隱性債。

但問題也因此而生。只要有債務存在，就需要有相關的經濟主體承擔相應的責任。并不是所有政府參與的項目債務一開始就注定成為地方隱性債。市場活動有諸多不確定性，只有在特定條件下，不確定性才會轉化為風險，轉化為需要地方政府承擔責任的隱性債風險。從理論上說，一個社會中，每個部門所占有的資金，與其所對應的社會責任是相匹配的。在計劃經濟時期，財政資金較多，經濟社會發展所需資金多來自財政。改革開放以來，金融體系占有了越來越多的資金，有承擔較多責任的能力。承擔責任有相應的風險收益，這樣的責任承擔才有可持續性。關鍵的是風險與收益要匹配。如果二者在經濟活動中地位不對等，那么金融體系就可能承擔更多的風險。

地方發展需要資金，資金使用效率高低，會影響隱性債的形成。

對于地方政府來說，公共項目資金不足，那么不發展就不會有債務問題。但是，不發展是任何地方政府都難以接受的。地方政府作為經濟發展型政府，相互之間形成了一定的競爭機制。發展型政府的地方官員主政一方，就不能不考慮當地的發展。在發展的道路上，地方隱性債也不一定會形成。發展對資金的需求如不受約束，就會無限增長，這樣，地方政府財力不足就會持續存在。即使是發達地區的地方政府，也會遇到此類問題。此外，地方政府所籌措的資金使用效率高低，也會影響隱性債的形成。資金使用效率高，可能不會形成債務。在資金使用監督體制機制不夠完善的背景中，特別是在一段時期內，一些地方政府資金使用的壓力不足，相關官員問責不夠，再加上錯誤的發展觀的作用，在一定程度上助長了地方隱性債的形成。

但是，如今，傳遞給地方政府的資金使用壓力已經很大，為什么仍有個別地方出現隱性債務風險？這與隱性債不容易被發現從而不容易被問責的特點有關。地方隱性債與地方國有企業有千絲萬縷的關系。理論上，只要地方有國有企業，地方隱性債務問題就可能持續存在。如果政企關系不明確界定，企業管理層聽命于地方政府，執行政府指令，包括為地方政府舉債或企業債務融資后執行地方政府的某些職能，這些都會帶來地方隱性債問題。

一些地方政府預算約束作用未能充分發揮。

政府收支均應進入預算，這是現代國家治理的應有之義。地方隱性債務的形成在很大程度上是預算約束作用未能充分發揮的產物。

發展需要資金，需要地方政府的投入，但是由于財政體制改革相對滯后，導致地方政府可支配財力不夠充分。解決此問題，或減少地方政府的事權和支出責任，或增加地方政府的財權和財力。但另一方面，預算約束作用如果不能充分發揮，即使給地方政府再多的財權和財力都是不夠用的。發展型政府有內在的支出沖動，會想方設法擴大支出。在地方債正式啟動之前，預算沒能約束住地方債；預算法修正后，地方隱性債問題仍然不同程度存在，因此，要讓預算的約束作用真正有效發揮，需要考慮如何讓預算“長牙”，讓不遵守預算的責任人受到應有的處罰。地方隱性債問題的實質是預算能不能得到真正執行的問題。政府支出即使有必要，也不一定要用隱性債形成的財力。尤其要警惕公益性項目招牌下的債務融資違規問題，一般公共預算支出中的隱性債務（如墊資施工、延后付款）、PPP項目所涉的隱性債務等。

正確看待地方債在經濟社會發展中的積極作用。

理性看待地方債務風險，需要充分肯定地方債在經濟社會發展中的積極作用。計劃經濟時期，我們曾經“無債一身輕”，將“既無外債又無內債”作為優勢。但這樣卻不能充分利用一切可以利用的資金來幫助我們發展。改革開放后，公債的作用得到重視，公債為經濟建設籌集了大量的資金，在穩定經濟中也發揮了重要作用。1998年為應對國際金融危機，中國啟動積極的財政政策，國債轉貸所形成的地方債，本身就是推行積極財政政策的重要措施之一。2008年新一輪積極財政政策的實施，同樣離不開地方債的作用，而且地方債的規模持續擴大。如今，隨著地方債規模的擴大，地方債對經濟社會發展的作用更是得到充分體現。

地方債運行中的問題已經得到高度重視并正采取有效措施加以解決。

地方債運行中出現的一些問題，已經得到高度重視，有關部門已采取有效措施，以防范化解地方債務風險。風險最為突出的地方政府隱性債，是政府特別是財政部門直面的問題。隱性債問題不是某個地方或部門就能單獨解決的，因此，進一步壓實地方和部門責任，推動建立防范化解地方政府隱性債務風險長效機制，就顯得尤其重要。在北京、上海、廣東等地區率先開展的全域無隱性債務試點，已經取得積極成效，為進一步全面解決全國的地方隱性債問題，探索了有效路徑。

此外，還應通報隱性債務問責典型案例，讓各地更加重視地方隱性債風險問題。地方債風險的防范化解，省級政府負有兜底責任。因此，創造條件，引導省級政府加強資源統籌，支持高風險市縣緩解還本付息壓力，在地方債務風險防范化解中發揮了重要作用。地方債問題雖然主要表現在隱性債上，但無論是哪種債務，都一樣會構成地方政府的債務負擔，都一樣會帶來地方債風險，因此，各級政府和財政部門既要用好地方債資金，又要有效防范地方債風險。積極探索專項債券資金的新用途就是用好地方債資金的重要途徑之一。在加強清產核資、追責問責審核等基礎上，穩妥推進專項債券補充中小銀行資本金。現實中，隨著地方政府債務管理體系的逐步完善，常態化跨部門協同監管機制的建立，地方債風險的應對已經有了體制機制的保障，包括地方隱性債風險在內的地方債風險已經做到緩釋可控。

直面地方債務風險問題并樹立解決問題的信心。

對于地方債務風險，我們不能掉以輕心，同時我們要有解決問題的信心。這種信心的確立，不是盲目的，而應該是建立在對風險問題的充分把握上。對于地方債風險中最為突出的地方隱性債風險需要高度重視，但不需要談“隱性債”就色變。應對地方隱性債風險，需要直面隱性債，摸清隱性債的底數。掌握各種與地方政府有關的或必須由地方政府承擔償債責任的債務規模，是解決問題的基礎工作。地方國有企業如果運營得當，那么企業的債務償還問題完全可以得到解決，企業債就不會轉化為地方債。即使地方國有企業運營不夠有效，所產生的收益或多或少也可以覆蓋部分成本，也就是說，地方國有企業債務可能不會轉化為地方債，或只有部分轉化為地方債。地方融資平臺公司同樣如此。有些市場人士將地方融資平臺的債務加總作為地方政府隱性債的規模，顯然也是錯誤的。

PPP（政府和社會資本合作）所引發的地方政府隱性債務往往與PPP項目運行中地方政府承諾的服務購買有關。如某些地方政府承諾項目運行后將會購買項目所提供的公共服務，未來所需要的財政支出就形成地方隱性債，其規模與公共服務的數量和價格直接有關。相關承諾是地方政府為了PPP項目順利推進而作出的。有了這樣的承諾，社會投資方才有更強的動力參與PPP投資，否則PPP項目很難推行。PPP項目未來收益可能來自地方政府事先承諾的服務購買。購買服務的資金，有相當部分可能是未來預算安排的資金。事實上，未來的預算尚未經人大表決通過，再加上未來預算能否擠出資金用于PPP項目的服務購買，這些不確定性都可能造成地方財政風險。需要注意的是，這樣的作為特定歷史階段產物的PPP并不是規范意義上的PPP。規范意義上的PPP要求PPP參與各方以平等的身份參與，并以承擔的風險獲取相應的收益。因公益性項目實行PPP所帶來的地方政府隱性債，主要發生在PPP非規范進行的時候。即使是這樣的隱性債，也要達到一定規模，才可能帶來風險。

樹立全面系統辯證的觀點來看待和解決債務問題。

地方債務風險問題需要高度關注，但這不等于問題無解。對于一些唱衰地方債風險的論調，要特別小心。地方債風險總體可控，同時局部地方債務負擔較重，但局部不代表整體。防范化解地方債務風險，中國具有制度優勢。中國擁有大量政府資產，公有制經濟占主導地位，國有經濟占比高于一般市場經濟國家。觀察負債不能只看債務，還要看資產。政府在舉債的同時還留下了大量優質資產。因此，對于解決地方債風險問題，要有充分的信心。

市場上有人統計的所謂隱性債，有些根本夠不上隱性債的標準。有些債務形成分明是作為法人的企業作為，且不是為了公益性項目，怎么可能將這樣的企業債務算作地方隱性債呢？即使是國有企業也不能這么計算。地方隱性債的認定，需要把握兩個原則：一是時間節點原則。2014年預算法修正并生效，地方債放行之后，理論上地方的債務融資訴求應該通過正式的地方債發行，在此之后，未進入地方預算管理的債務，再不能隨意定性為地方隱性債。二是債務資金的籌集和用途是否為政府指令，是否用于公益性項目。企業代地方政府舉債，企業債務融資用于政府職責履行，所形成的債務才可能算隱性債。

此外，地方債風險問題，并不只是單方面出現的問題。還需要與房地產行業風險、金融風險問題聯系起來。房地產行業風險，直接導致各地土地收入下滑，從而影響了一些地方政府的可支配財力。地方政府債務資金的來源，有不少來自金融機構。地方債不能償還，會影響金融機構的運行，進而引發金融風險；金融機構風險暴露，反過來也會影響地方政府的債務融資。

第一，實現高質量發展，為防范化解地方政府債務風險提供最有力的支持。

發展是第一要務。現實中的許多問題，需要通過發展來解決。地方政府債務風險的防范化解，也不例外。要樹立正確的發展觀，按照高質量發展的要求，推動經濟社會的發展。

用發展的眼光看問題，好多問題都可以迎刃而解。地方政府債務風險的問題，最終要靠發展來解決。發展可以讓債務融資的公益性項目正常運行，這樣，項目的風險就不會外溢。所有項目都可能有風險，這種狀況不是整個社會都無法承受的。但經濟一旦停滯，沒有風險的項目都可能有風險。債務規模，只要用發展的眼光審視，我們就會發現，隨著時間的流逝，隨著經濟的增長，原先看上去很大的債務規模，也相應縮小了。因此，除了發展，別無選擇。要讓項目可持續地進行下去，讓項目盡可能通過自身的調整來消化項目遇到的風險。發展，還會帶來更多的經濟增量，這些增量也為防范化解風險提供財力支持。

要直面發展型政府的固有特征，按照高質量發展的要求，轉變地方政府觀念。隱性債的產生與地方政府的發展觀有著密切關系。謀發展，是地方政府應有之義，但是，發展不是盲目的發展，發展更不是只為了經濟總量。發展只能是高質量的發展，要實現質的有效提升和量的合理增長。地方政府的債務融資項目投入與產出不匹配，就容易引發債務風險。發展型政府所推動的發展必須是有限度的，是在財力約束下的發展，相應地，地方政府投資也要有限度。

第二，守住地方政府債務風險底線，為高質量發展爭取更多的時間和空間。

守住風險底線，就是守住安全，意義非同小可。地方政府債務風險底線守住，就意味著為問題的全面解決爭取了時間和空間，為統籌發展和安全提供了強有力的支持。

要直面局部地區短期內出現或可能出現的風險，以迅雷不及掩耳之勢化解風險。經濟體量較小的市縣政府債務風險一旦發生，也不能輕視。風險具有傳染性，小風險經傳染，也可能變成大風險。實際上，經濟體量小的地方政府債務風險，如果省級政府統籌應對得當，完全有把握解決，而不會進一步擴大。要用好政府財力統籌機制，通過有效的財政轉移支付，防范化解基層政府債務風險。

地方政府債務風險的化解，切忌用引發其他風險的方式來進行。防范化解地方政府債務風險要與防范房地產行業引發系統性風險和防范化解金融風險統籌進行。土地、金融、財政關系密切。房地產市場出問題，會引發金融風險，也會直接影響土地出讓金收入，進而影響政府可支配財力。

要密切關注地方政府債務風險的動態變化。隱性債風險與公益性項目的推進密切相關。市場在不斷發生變化，市場利率也在發生變化，項目的收益和成本費用同樣在發生變化，債務風險也相應發生變化。應從減少不確定性入手，探索一條代價最小的路，讓公益性項目自身可持續。

第三，進一步規范地方政府和地方國有企業的關系，從根本上切斷地方政府的企業債務融資通道。

地方政府和地方國有企業之間有著密切關系。隨著全面深化改革的不斷深入，地方政府行為將不斷得到規范，政府職能也必然按照高水平社會主義市場經濟的要求作相應的調整。市場在資源配置中發揮決定性作用，更好發揮政府作用，是規范地方政府和地方國有企業關系的根本遵循。讓企業是企業，讓政府是政府，不要讓融資平臺公司或地方國有企業承擔地方政府融資的功能，也不要讓地方國有企業承擔地方政府的職責。地方國有企業，實行分類管理。市場化的國有企業，其行為遵循市場規則。只有承擔政府職責的國有企業，才能承擔政府延伸出來的職責。地方國有企業的債務融資，應該視為企業債務融資，而不能視為地方政府融資，否則地方債限額就會失去意義。沒有政府職責的地方國有企業，是市場經濟中參與公平競爭的市場主體，按照市場信號的指引，按照國有經濟定位目標行事。地方政府和地方國有企業各司其職，各盡所能，在合作中分工，在分工中合作，形成規范的政企關系。因此，切斷地方政府的企業債務融資通道是問題的關鍵。進一步完善政府信息公開機制，讓地方政府的行為得到更有效的監督，將為這一目標的實現提供有力的支持。

第四，加快預算改革，進一步加強預算的約束力和全口徑預算管理。

地方政府隱性債務問題與預算支出的控制機制不夠完善有關。為此，要進一步加強預算的約束力，讓編制好的預算得到切切實實的執行。預算當有必要的權威，“無預算不支出”的法規要得到真正的落實。

地方政府隱性債，在很大程度上是地方政府收支行為沒有嚴格按照預算管理的產物。加強全口徑預算管理，理想的做法是真正做到讓政府的全部收支行為都能在預算體系中得到全面充分的反映。中國已經建立了包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的政府預算體系，全口徑預算的基本框架已經形成。但目前看來，這一預算體系仍然需要進一步完善。并不是所有的政府收支都能在預算體系中得到充分的反映。

從預算體系的完善來看，政府預算體系中的“四本預算”各有特點。其中，國有資本經營預算的收入只反映國有資本經營的收益，而不是所有國有資本的收入。這與國有資本經營預算的特點有關。全面反映國有資本經營收入，涉及所有國有資本投入企業的財務報表合并問題，這有一定技術難度，但是無論如何，國有資本經營預算應該全面反映國有資本經營的全部財務信息，因此在預算報表披露財務信息技術有難度的背景下，需要進一步增加國有資本經營的附注信息，以作為預算報表的補充。

一般公共預算和政府性基金預算所反映的政府收支信息，只是年度政府收支信息，并不足以反映地方政府的財政健全情況，特別是在地方政府資產可以通過變現形成可支配收入的條件下就更是如此。為此，需要進一步加快構建和健全政府綜合財務報告體系，已經在實施的政府資產負債表試編工作需要加快推進，該表應盡快投入使用并向社會發布。地方政府的預算收支信息與資產負債信息相互補充，地方政府財政的實際情況才能看得更加清楚。判斷失誤、夸大地方債風險等不能對地方政府債務的實際情況作準確評估的狀況，需要改變。政府綜合財務報告體系的構建和健全可以為準確評估地方財政實際情況提供技術支持。此外，還應有能反映地方政府現金流量的報表，以準確反映地方政府的現金流情況。地方債資產負債表所提供的資產信息，并不是實際可支配資金的信息。地方政府資產變現是有條件的，在不同的市場條件下，政府資產的變現值還會有差異，這就需要能夠反映地方政府現金流的財務報表。構建和健全地方政府綜合財務報告體系，是應對地方債風險之所需，更是地方財政現代化的必要條件之一。從加強地方政府預算全口徑管理到建立健全地方政府綜合財務報告體系，把地方債置于政府預算收支表、政府資產負債表、政府現金表中，可以更全面地掌握地方債風險信息。有這樣的信息，政府才可能真正做到未雨綢繆，統籌財力才有更可靠的依據。

（作者為中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員）

【參考文獻】

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⑤[美]阿倫·威爾達夫斯基（AaronWildavsky）：《預算：比較理論》，北京：中國財政經濟出版社，2009年。

責編/谷漩 美編/宋揚