CPTPP的擴容條款與路徑及中國加入面臨的障礙

【關鍵詞】??CPTPP??擴容路徑??日本因素??雙邊FTA??RCEP

【作者簡介】??張?zhí)旃?，上海社會科學院世界經(jīng)濟研究所助理研究員（上海??郵編：200020）

【中圖分類號】?F743???????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）03-0035-18

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202303003

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）于2018年12月30日正式生效，截至目前已在10個成員間實施。?隨著2021年2月英國正式向CPTPP保存方新西蘭提交加入的書面申請，CPTPP的擴容進程正式啟動。2021年6月，CPTPP就做出了啟動英國加入程序的決定，并設立了專門負責談判的英國加入工作組；2023年3月，宣布談判實質性結束。中國也于2021年9月正式申請加入CPTPP，但與英國加入的談判不同，截至目前中國仍未能獲準開啟加入程序。學界對中國加入CPTPP的研究大多聚焦于中國有無必要、是否可能的分析，通過對CPTPP與《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）具體條款及中國既有自由貿易協(xié)定（FTA）規(guī)則的對比，探討中國面臨的規(guī)則障礙與應對的策略路徑。?雖然已有學者在分析CPTPP加入程序中制度性權力的潛在表現(xiàn)、生成機理的基礎上指出，加入談判相比于規(guī)則談判階段更多體現(xiàn)非對稱性的權力作用，來自CPTPP既有成員的非對稱制度權力將進一步增加中國加入CPTPP的難度；?CPTPP在實踐上以英國的加入確立未來新成員加入的規(guī)則；?中國獲得成員一致同意難度高，CPTPP擴容也會進一步抬升中國加入的談判成本。?但對CPTPP擴容的研究相對集中于中國、韓國等特定經(jīng)濟體加入的經(jīng)濟效益的定量分析。?本文從CPTPP的擴容條款與擴容的可能路徑出發(fā)，并結合CPTPP在其最大推動者日本的FTA戰(zhàn)略演進中的角色與作用的分析，探討中國加入CPTPP非高標準規(guī)則層面的障礙及其應對策略。

一、CPTPP的加入條款與加入程序

繼CPTPP序言第5條對“加入”予以簡單規(guī)定后，2019年1月，CPTPP委員會首次會議專門以附件形式明確“CPTPP加入程序”；強調對能夠滿足、遵守既有全部規(guī)則，并可以其為基準承諾就特定議題提出最高標準市場準入出價的經(jīng)濟體開放。

（一）CPTPP加入條款對擴容成員屬性與目標的淡化

TPP在第30章最終條款中以“第30.4條”的第6款對“加入”予以詳細規(guī)定，并將開放供加入的“國家或單獨關稅區(qū)”劃分為“屬亞太經(jīng)合組織成員的”和“締約方可能同意的”兩類。而CPTPP僅在序言中以第5條短短一句話的形式對“加入”予以規(guī)定，即在協(xié)定生效之日后，只要遵守締約方與其可能議定的條款與條件，任何國家或單獨關稅區(qū)均可加入。從這一變化也可以看出，CPTPP相對于TPP已不再強調后來者的地域或組織成員屬性。相類似的還有CPTPP的序言中僅明確“歡迎其他國家或單獨關稅區(qū)加入”，而TPP的序言中則提到通過鼓勵其他國家或單獨關稅區(qū)的加入來擴大伙伴關系，以進一步加強區(qū)域經(jīng)濟一體化，并為亞太自由貿易區(qū)（FTAAP）奠定基礎。

（二）CPTPP“加入程序”對擴容協(xié)商一致、特定議題最高標準市場準入出價的強調

CPTPP“加入程序”共包括“有意加入經(jīng)濟體的通知”“請求啟動加入程序”“加入工作組”“委員會批準”“基準”5款。概括地講，有意加入的經(jīng)濟體均需通過嚴格的加入程序。其必須首先向CPTPP交存方正式提交請求加入的通知，CPTPP委員會在合理限期內對其請求如果作出啟動加入程序的決定，那么就會設立專門負責展開談判的加入工作組。有意加入的經(jīng)濟體不僅須在加入工作組首次會議上證明自身已作的努力，并確定為遵守CPTPP義務需對自身法律法規(guī)進行額外修改之處，還應在此會議召開30天內向加入工作組提交自身的市場準入出價/不符措施。而各締約方只有在認為這一出價與基準相一致時，才分別向有意加入的經(jīng)濟體確認或提交自身的市場準入承諾；進而通過加入工作組并酌情以雙邊渠道就市場準入出價展開具體談判。CPTPP委員會一旦就加入工作組在談判結束后及時提交的有意加入經(jīng)濟體加入條款與條件的書面報告，作出予以批準及邀請有意加入經(jīng)濟體成為CPTPP成員的決定，就應正式向其致函告知決定。而有意加入的經(jīng)濟體則須在6個月內或經(jīng)CPTPP締約方同意予以延長的期限內，完成自身適用的法律程序，并向CPTPP交存方交存自身的加入書，證明自身已完成為遵守CPTPP義務對其法律法規(guī)所作的全部修改。有意加入的經(jīng)濟體只有在向CPTPP交存方提交加入書之日，或所有締約方書面通知交存方已完成各自核準程序之日的60天（以較晚者為準）后，才能成為CPTPP成員。在這里，有三點需要注意。

第一，協(xié)商一致的決策方式。無論CPTPP委員會是否對有意加入的經(jīng)濟體啟動加入程序、任命加入工作組主席、批準加入工作組提交的有意加入經(jīng)濟體的“加入條款與條件”，還是加入工作組向CPTPP委員會提交的自身批準的有意加入經(jīng)濟體“加入條款與條件”的書面報告，都需符合CPTPP第27.3條“決策”、第27.4條“委員會議事規(guī)則”的規(guī)定，即以協(xié)商一致的方式經(jīng)所有締約方同意。

第二，鼓勵非正式接觸和酌情經(jīng)由雙邊渠道。對于有意加入CPTPP的經(jīng)濟體，既鼓勵其在正式向CPTPP交存方提交加入申請前與CPTPP的所有既有成員就自身加入的興趣進行非正式接觸，也鼓勵其在加入工作組成立后，除通過加入工作組談判外，就各締約方感興趣和關注的問題與之進行雙邊磋商，盡管這并不構成談判進程的組成部分。

第三，強調遵守既有全部規(guī)則，并以此為基準，承諾提出特定議題最高標準市場準入出價。CPTPP創(chuàng)始成員通過取消關稅及非關稅壁壘實現(xiàn)的全面市場準入承諾目標，是有意加入的經(jīng)濟體承諾水平的指引。后者必須證明自身將遵守CPTPP所有現(xiàn)行規(guī)則，并承諾就貨物、服務、投資、政府采購、國有企業(yè)、商務人員臨時入境等提出最高標準市場準入出價。而各締約方認為其提交的市場準入出價與基準相一致，是各締約方向其確認或提交自身市場準入承諾、加入工作組具體談判得以展開的前提。

二、CPTPP擴容的可能路徑

由于經(jīng)濟體量大且處于全球經(jīng)濟增長重要中心的亞太區(qū)域，貿易制度先進且規(guī)則標準準入門檻較TPP又有所降低，CPTPP具有先天的擴容條件與優(yōu)勢。就目前正式提交加入申請與明確表示加入意向的情況看，CPTPP的擴容前景良好，影響力也有望進一步提升。

（一）CPTPP業(yè)已展現(xiàn)的可能路徑：相對分散但仍以亞太經(jīng)濟體居多

截至目前，除英國外，中國和非APEC成員厄瓜多爾、哥斯達黎加及烏拉圭等經(jīng)濟體，已先后正式向CPTPP交存方提交加入的書面申請。東南亞的泰國、印尼、菲律賓和東北亞的韓國等《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）成員及南美國家哥倫比亞，也已明確表達加入CPTPP的意愿。其中，韓國已于2022年4月由經(jīng)濟長官會正式簽署申請加入CPTPP的書面決議，并計劃開展相關國內程序、報請國會批準后提交正式申請。而由日本任主席的英國加入工作組首次會議已于2021年9月召開，英國加入CPTPP的談判實質性結束的聲明也已于2023年3月發(fā)布。

從申請加入的態(tài)勢與開啟談判的情況看，這些經(jīng)濟體分屬不同大洲，也并非均為太平洋兩岸經(jīng)濟體，甚至將CPTPP視為FTAAP可能路徑的APEC成員亦不占優(yōu)，CPTPP業(yè)已展現(xiàn)的擴容路徑相對分散。英國作為首個申請加入并展開談判、實質性結束談判的有意加入經(jīng)濟體，遠在大西洋東岸的歐洲。雖然其本身就是發(fā)達經(jīng)濟體、支持所謂基于規(guī)則的貿易體系并對外簽訂了多個高標準貿易協(xié)定，有利于保持CPTPP這一21世紀高標準貿易規(guī)則和市場準入水平，但也意味著作為后續(xù)加入模式基礎參照物的CPTPP擴容的第一步，就已偏離TPP相對聚焦于APEC成員的擴容路徑，而其所具有的示范效應亦不容小覷。在CPTPP的影響力與吸引力日益增長的態(tài)勢下，其主要創(chuàng)始成員向周邊區(qū)域擴容的欲望與市場準入要價相應增強，而有意加入CPTPP的經(jīng)濟體的市場準入出價與高標準規(guī)則的壓力則會被迫增大。尤其是隨著地緣政治經(jīng)濟格局的加速重構，特別是地緣經(jīng)濟分裂風險的日趨顯現(xiàn)，經(jīng)貿合作也被政治化、意識形態(tài)化、安全化，亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的既定進程很可能因此受到損害。即使沿著目前的申請順序開啟相應的談判進程，CPTPP的擴容空間也已大大超出APEC成員的范疇，并向太平洋東岸、大西洋西岸與CPTPP大多數(shù)非美洲創(chuàng)始成員尚未建立雙邊或多邊FTA的經(jīng)濟體傾斜。盡管如此，其仍然是除英國之外相對集中于太平洋沿岸的亞洲與美洲經(jīng)濟體。

（二）CPTPP可能的擴容路徑：相對清晰的促進FTAAP的亞太圖景

雖然CPTPP相對于TPP在序言及其“加入”條款中特意對擴容成員的屬性與目標進行了淡化，并將歐洲經(jīng)濟體英國作為開啟擴容進程的第一步，但CPTPP生效后其委員會首次會議發(fā)表的部長聲明就強調，在大力促進亞太及其他地區(qū)自由貿易與經(jīng)濟一體化中保持團結一致的重要性。此后CPTPP委員會舉行的幾次會議進一步明確，英國的加入將為CPTPP的擴容開創(chuàng)先例，促進亞太及其他地區(qū)的自由貿易、開放，并為有競爭力的市場及經(jīng)濟一體化提供機會，這對亞太及其他地區(qū)基于規(guī)則的貿易體系至關重要。?這一將“亞太地區(qū)”單獨列出的表述方式也在某種程度上意味著，CPTPP依然會將進一步促進亞太經(jīng)濟一體化作為自身的重要目標。

尤為重要的是，CPTPP創(chuàng)始成員均為位于太平洋兩岸的APEC經(jīng)濟體；盡管非APEC成員在已正式提出加入申請的經(jīng)濟體中占據(jù)多數(shù)，但APEC成員在已明確表示加入意愿的經(jīng)濟體中還是占據(jù)多數(shù)。CPTPP創(chuàng)始成員和已正式、有意向提出加入申請的經(jīng)濟體三者相加覆蓋17個APEC經(jīng)濟體，只有中國香港、巴布亞新幾內亞、美國、俄羅斯4個APEC成員未在其中。在FTAAP另一可能路徑RCEP的成員中，除東盟（ASEAN）新四國中的非APEC成員緬甸、老撾、柬埔寨外，要么為CPTPP的創(chuàng)始成員，要么已正式或明確提出加入CPTPP申請。因此，CPTPP未來更有可能的擴容路徑是以APEC成員為基礎，且相對集中于經(jīng)濟聯(lián)系更為密切的太平洋兩岸經(jīng)濟體。無論CPTPP擴容的主觀意愿是否強烈，均會在FTA復雜的經(jīng)濟利益與戰(zhàn)略博弈中不得不順應亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的內在要求，以達到21世紀貿易發(fā)展的高標準規(guī)則從而為FTAAP奠定相應的制度基礎，進而有利于FTAAP構建的相對清晰的亞太擴容圖景（見圖1）。

圖1??CPTPP擴容的可能路徑

三、日本對中國加入CPTPP的考量

日本既是CPTPP成員中最大的經(jīng)濟體，也是其得以簽署并生效的最大推動者，還在2019年成為CPTPP首任主席國，并于2021年擔任輪值主席國時成為英國加入工作組的主席。而日本之所以在加入TPP并在美國退出后選擇堅持并引領CPTPP，顯然與自身具有鮮明“日本特色”?的FTA戰(zhàn)略演進有著密切聯(lián)系。其中，變與不變共存，緊迫性日益凸顯與搖擺不定同在，而中國因素也始終揮之不去。雖然CPTPP擴容進程開啟后有利于中國加入的既有因素的作用相對增強，但在對華戰(zhàn)略制衡與遏制強化之時，日本作為CPTPP主導者對接納中國加入的難度相對上升。

（一）CPTPP在日本FTA戰(zhàn)略演進中的角色與作用

第一，CPTPP是日本FTA戰(zhàn)略重心從東亞轉到亞太、構建FTAAP的基本路徑與載體。日本在2010年6月的《新增長戰(zhàn)略》中將到2020年構建FTAAP作為重要目標。同年11月在日本召開的APEC領導人非正式會議也首次確認，應通過推進“10+3”、“10+6”、TPP等現(xiàn)有域內自由貿易安排，締結全面的FTA來實現(xiàn)FTAAP。?2011年日本時任首相野田佳彥在宣布加入TPP談判決定前表示已無必要再提東亞共同體，?2014年時任首相安倍晉三也在施政方針演說中將TPP視作日本的百年大計。?也正因如此，日本在2017年1月美國退出TPP后，依然積極引領其余成員展開CPTPP談判，并使之在相對較短的時間內完成簽署并生效。需要強調的是，美國主導的“印太戰(zhàn)略”經(jīng)濟支柱“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）已于2022年5月啟動，日本對此予以積極配合。但考慮到率先提出“印太戰(zhàn)略”的原本就是日本，且僅就經(jīng)貿合作而言，由“亞太”到“印太”的擴展最為關鍵的還是將印度洋沿岸的南亞國家印度納入其中；而RCEP最初進行的無疑就是這一嘗試，且印度已在2022年9月的IPEF首輪線下部長級會議上退出四大支柱之一“貿易”的談判。從這一角度講，日本FTA/經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（EPA）的推進依舊以亞太區(qū)域為中心，其也在一定程度上反映出日本仍在說服并期待美國重返TPP的原因。

第二，CPTPP是日本FTA戰(zhàn)略發(fā)揮“自由貿易旗手”作用的關鍵契機與平臺。奉行“貿易立國”的日本，在“被迫”首次于美國“缺席”下以領導者身份?引領CPTPP的簽署與生效的過程中，愈加主動地展現(xiàn)自身維護多邊貿易機制的形象與所謂責任擔當。繼2017年6月《未來投資戰(zhàn)略2017》將日本自身定位為“自由貿易的旗手”后，時任首相安倍晉三還于2018年9月聯(lián)合國大會一般性辯論中明確表示，日本將為歷史賦予自身的使命即維護和加強基于規(guī)則的自由開放的國際經(jīng)濟體系竭盡全力。?而日本在逆全球化思潮持續(xù)蔓延中進一步取得包括CPTPP、日本—歐盟EPA、RCEP簽署并生效在內的極富意義的重要成果，也使其以前所未有的進取姿態(tài)所樹立的“自由貿易的旗手”形象在全球范圍內獲得相對廣泛的認可和相對積極的正面評價。需要強調的有兩點。一是日本之所以能夠較快推進CPTPP的簽署與生效，與美國的默許甚至鼓勵不無關系。二是盡管日本在亞太區(qū)域經(jīng)濟合作中的“獨立自主性”因美國的“缺位”而較之以往有所突破與增強，但由于維護并強化日美同盟并以此為基礎的對外政策不會改變。日本的FTA戰(zhàn)略還是不可避免地受到美國的巨大壓力及美國因素的嚴重制約。日美同盟的基石作用和“印太戰(zhàn)略”及其經(jīng)濟支柱IPEF、價值觀外交及價值觀同盟的重要性進一步提升，最終會在多大程度上影響日本發(fā)揮“自由貿易旗手”的作用，則仍有待進一步觀察。日本首相岸田文雄2022年就曾在演講中宣稱，日本將化身連接美國與亞洲諸國的橋梁，促進IPEF成為具有包容性、可持續(xù)成長的平臺。

第三，CPTPP是日本謀求FTA戰(zhàn)略對區(qū)域經(jīng)濟合作、國際經(jīng)貿規(guī)則主導權的重要手段。時任首相安倍晉三就曾在2013年宣布加入TPP談判時表示，日本不可以被動，不能只“等待”規(guī)則，而是要成為全球、地區(qū)、雙邊貿易規(guī)則的創(chuàng)建者；TPP拉開了日本在區(qū)域貿易中占據(jù)一席之地的序幕，參與制定的新貿易規(guī)則不僅是TPP中的規(guī)則，也應成為此后RCEP和FTAAP規(guī)則的原案。?2019年《增長戰(zhàn)略的后續(xù)行動》進一步強調，通過締結與擴展高質量EPA，率先建立全面、平衡、高水平的全球規(guī)則。?而日本依托EPA謀求區(qū)域經(jīng)濟合作、國際經(jīng)貿規(guī)則主導權也已取得實質性進展和階段性成果。日本首次作為引領者使CPTPP得以相對快速的簽署、實施，并于擔任CPTPP輪值主席國時啟動擴容進程，搶占亞太區(qū)域制度性經(jīng)濟一體化的先機，實現(xiàn)了自身通過TPP/CPTPP為亞太區(qū)域建立21世紀規(guī)則模板，并將其作為談判藍本延伸至其他亞太區(qū)域EPA，進而推廣至全球這一既定目標的第一步。更使RCEP進程因TPP/CPTPP的推進而相應加快、覆蓋的議題擴展、規(guī)則標準亦有相應的提升，實現(xiàn)了自身借助TPP/CPTPP增強議價力，使RCEP成為“高標準協(xié)定”的又一既定目標。日本與歐盟的EPA、與美國的貿易協(xié)定和數(shù)字貿易協(xié)定、與英國的EPA相繼生效。日本在某種程度上成為發(fā)達經(jīng)濟體“抱團”制定并推進高標準國際經(jīng)貿新規(guī)則的巨型FTA網(wǎng)絡的“軸心”，其在相關領域的話語權和議題設置能力亦相應提高。

（二）CPTPP開啟擴容后日本對中國加入的考量與態(tài)度

日本既需要與中國這一東亞最大經(jīng)濟體的合作，又要限制中國在亞太經(jīng)濟合作中的作用；日本希望通過主導或與擁有相同價值觀的同盟經(jīng)濟體共同引領區(qū)域制度性經(jīng)濟一體化進程，使中國因參與時間的較晚或“相對孤立”的地位而在一定程度上喪失調整規(guī)則的議價能力而成為被動接受者。這是日本FTA戰(zhàn)略萬變不離其宗的重要目標。作為CPTPP的主導者，日本無疑會盡可能利用CPTPP提升自身的區(qū)域經(jīng)濟一體化地位與作用，積極謀求包括政治大國地位在內的戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，因此不會輕易接納中國成為其中的一員。但隨著CPTPP的不斷擴容，其成為亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化最重要的制度性基礎框架，從而為日本更好地發(fā)揮并拓展其主導權與領導力提供了平臺。因此，CPTPP擴容進程啟動后，日本FTA戰(zhàn)略的進一步推進對于中國加入CPTPP而言，消極與積極因素都需要考慮。

第一，日本巨型FTA的推進尤其是在亞太區(qū)域構建巨型FTA，始終無法繞開中國。從某種程度上講，這對于中國申請加入CPTPP是相對有利的因素。首先，日本仍需進一步提高自身EPA的貨物貿易覆蓋率。根據(jù)日本貿易振興機構的數(shù)據(jù)，2022年與已生效EPA伙伴的進出口額占日本貨物貿易總額的63.8%，?而中國是日本的最大貨物貿易伙伴國，占其貨物貿易的20.3%，比CPTPP國家、美國分別高出2.7%和6.4%。其次，CPTPP和RCEP均為FTAAP業(yè)已明確的可能路徑。僅就FTAAP的實質性推進而言，在RCEP生效后接納中國成為CPTPP的一員，不但能使其相對快速地提上日程，而且會使之變得相對容易。尤為重要的是，這與日本依托CPTPP大力拓展國際經(jīng)貿規(guī)則制定權空間、全力把握亞太區(qū)域制度性經(jīng)濟一體化先機的戰(zhàn)略目標與初衷并不存在根本性矛盾。再次，日本“自由貿易的旗手”的定位需要表現(xiàn)出更加堅定地維護多邊貿易體制和推動貿易投資自由化、便利化的立場，并使之切實轉化為有效的行動。

第二，具有鮮明政治外交考量，獲得區(qū)域經(jīng)濟合作主導權、國際經(jīng)貿規(guī)則創(chuàng)建權是日本推進FTA戰(zhàn)略的重要目標，這對于中國申請加入CPTPP是相對不利的因素。尤其是在日美同盟進一步強化，美國“印太戰(zhàn)略”加速推進、IPEF已啟動的背景下，日本對美國的戰(zhàn)略追隨日益緊密。日本不但強調基于價值觀同盟與伙伴關系的合作和集體實力與韌性的提升，而且加快自身“印太”政策的調整與布局，試圖通過配合IPEF打造“自由、開放的印太”。根據(jù)東盟統(tǒng)計，日本與東盟之間的貨物貿易總額已經(jīng)由2003年為東盟與中國的1.85倍降為2021年的35.9%，雙方貨物貿易額占東盟貨物貿易總額的比重相應由13.7%下降至7.2%。東盟與中國的貨物貿易額則由7.4%大幅上升至20.0%，而且東盟－中國自由貿易區(qū)于2022年11月宣布啟動3.0版談判。中國對東亞區(qū)域經(jīng)濟合作的積極主動參與，正是日本FTA戰(zhàn)略形成并得到相對快速推進的重要原因。

日本希望通過EPA的構建盡可能形成對中國的戰(zhàn)略包圍、稀釋中國的戰(zhàn)略作用，其對有中國參與的且有可能提升中國影響力與主導性的東亞區(qū)域制度性一體化尤其謹慎。這也是日本將與中國構建EPA置于次要地位的重要原因，也是日本FTA戰(zhàn)略將重心從東亞轉向亞太乃至向兩洋擴展的重要原因。岸田文雄在其就職及施政方針演說中宣稱，“對中國堅持應該堅持的主張”。日本對中國加入CPTPP的態(tài)度，已由謹慎但總體歡迎轉變?yōu)閷χ袊壳笆欠襁_到可加入狀態(tài)的質疑；岸田文雄在2021年APEC領導人非正式會議上聲稱，中國的某些做法不符合加入條件，將與其他成員合作維持CPTPP在市場與規(guī)范等方面的高標準。日本強化“戰(zhàn)略捆綁”、對華戰(zhàn)略制衡與遏制也呈強化態(tài)勢，而日本的立場很可能意味著其采取相對強硬的政策。日本能否隨著形勢變化，不再過度執(zhí)著于贏得談判籌碼而采取拖延策略，仍有待進一步觀察。

四、中國加入CPTPP非高標準規(guī)則層面的障礙及應對

作為全球第二大經(jīng)濟體和亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化的關鍵成員，無論CPTPP如何擴容，中國的加入對CPTPP的現(xiàn)實及潛在影響毋庸置疑是巨大的。但截至目前中國仍未能獲準開啟加入CPTPP的程序，除通常所強調的與CPTPP既有高標準規(guī)則的差距即規(guī)則性障礙外，顯然非規(guī)則性障礙?才是更為重要的原因。中國也需據(jù)此采取相應的策略。

（一）中國加入CPTPP的非高標準規(guī)則層面的障礙

CPTPP創(chuàng)始成員在“加入程序”中擁有的制度性權力，?會在一定程度上提升中國加入CPTPP的困難程度，尤其會放大作出啟動加入程序的決定需面對的地緣政治經(jīng)濟障礙。而這既與“加入程序”中對協(xié)商一致、特定議題最高標準市場準入出價的要求有關，也與地緣政治格局加速重構下CPTPP成員尤其是主導者的戰(zhàn)略考量密不可分，還與地緣經(jīng)濟分裂風險日益顯現(xiàn)時CPTPP擴容可能路徑的相對分散存在關聯(lián)。

第一，“加入程序”中的協(xié)商一致與CPTPP成員的態(tài)度分歧增加了中國加入的難度。協(xié)商一致是CPTPP“加入程序”的基本決策方式，關于有意加入經(jīng)濟體的任何決定均需CPTPP所有成員一致同意，因此作出啟動加入程序的決定也需要所有成員一致同意。雖然中國也積極與CPTPP成員就加入問題進行非正式接觸、展開溝通與磋商，但就目前而言，CPTPP成員對于中國加入未能形成共識，且存在著明顯分歧。

在中國提出正式申請的2021年9月，新加坡、馬來西亞、文萊均已明確表示歡迎與支持，越南也表示愿隨時與中國分享自身加入的經(jīng)驗與信息。智利總統(tǒng)亦在2022年11月重申對中國加入的支持。盡管截至目前尚未看到秘魯官方的公開表態(tài)，但綜合考慮其在美國決定正式退出TPP前后的表現(xiàn)、對與中國雙邊FTA和經(jīng)貿合作的認可，還是有理由對其立場持相對樂觀的態(tài)度。雖為“五眼聯(lián)盟”成員但對外政策具有明顯獨立性的新西蘭對中國加入CPTPP也持開放態(tài)度，其時任總理曾在2021年11月美國全國廣播公司的節(jié)目中強調，只要滿足最低要求，就應允許中國加入CPTPP。

當然，一些國家的立場搖擺不定。受到美國“毒丸條款”制約的墨西哥，其外長曾在2021年9月表示，“贊賞并歡迎”中國申請加入CPTPP；但主管貿易的高官在同年11月接受采訪時稱，墨西哥未做任何決定，不會為吸納中國而扭曲規(guī)則，CPTPP相關事宜的決定權不在外交部而在經(jīng)濟部。?同樣，質疑的聲音也不絕于耳。除日本外，始終以澳美同盟為自身外交政策基石的澳大利亞的態(tài)度，與在美國將要退出TPP時主張接納中國相比，明顯反轉。澳大利亞時任貿易、旅游和投資部長不僅提出中國必須滿足協(xié)定的“高標準”要求，并證明自身已履行WTO及現(xiàn)有貿易協(xié)定的承諾、遵守“自由開放的貿易規(guī)則”，?還曾表示需首先恢復雙方部長級溝通，才會考慮中國加入的談判進程。即使澳大利亞現(xiàn)政府展現(xiàn)出改善兩國關系的意愿，對華態(tài)度也很難在相對較短的時間內作出根本轉變。加拿大一直對中國是否能達到CPTPP的門檻并愿意修改自身法規(guī)以遵守CPTPP條款的義務疑慮重重。而CPTPP“加入程序”對特定議題最高標準市場準入出價的強調，不僅意味著遵守CPTPP既有全部規(guī)則的必要性，也在某種程度上使有意加入的經(jīng)濟體的加入成本在CPTPP作出啟動加入程序決定前的非正式接觸中就已被抬高。對中國而言顯然更是如此。

第二，擴容成員屬性的淡化及可能路徑的分散與地緣政治經(jīng)濟格局加速重構的疊加效應。由于CPTPP“加入”條款本就對擴容成員的屬性與FTAAP目標進行了淡化，具有示范效應的擴容首先選擇的也是亞太區(qū)域外經(jīng)濟體英國。日本于2021年2月在英國正式提交加入書面申請時就強調，這是CPTPP高水平貿易投資規(guī)則跨越亞太擴展至其他地區(qū)的第一步；?2021年9月，CPTPP委員會第五次會議在對英國表示歡迎的同時，認為如果英國加入將意味著CPTPP已超越亞太的地域限制。

在亞太區(qū)域始終具有重要影響的美國，強化“印太戰(zhàn)略”并啟動IPEF，寄希望于在2023年11月APEC領導人非正式會議前就IPEF內容達成一致。地緣政治經(jīng)濟格局的重構也在“價值觀同盟”經(jīng)濟體的供應鏈合作及“近岸貿易”“友岸外包”中不斷加快步伐，地緣經(jīng)濟分裂的風險愈加顯現(xiàn)。CPTPP的11個成員中有7個（日本、新加坡、馬來西亞、文萊、越南和澳大利亞、新西蘭）參加了IPEF，并且是全部四個支柱貿易、供應鏈、綠色經(jīng)濟、公平經(jīng)濟的談判方，但美國的鄰國加拿大、墨西哥和被其視為“后院”的拉美地區(qū)的智利、秘魯并不在其中。

美國商務部長雷蒙多（Gina?Raimondo）就曾公開表示，IPEF標志著美國將重塑地區(qū)經(jīng)濟領導力，通過包括“限制向中國出口敏感產品”等協(xié)調出口管制在內的“毒丸條款”，為地區(qū)經(jīng)濟體提供“替代中國”的方案。?美國貿易代表戴琪（Katherine?Tai）亦曾宣稱，IPEF將履行美國作為地區(qū)國家合作伙伴的堅定承諾，并將有效限制中國日益增長的地區(qū)影響力。?IPEF以更為鮮明的地緣政治與意識形態(tài)色彩重構價值觀同盟、推進供應鏈“去中國化”。無論其前景如何，都會在一定程度上對既有亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化進程形成一定的沖擊。?除了區(qū)域內部經(jīng)濟體的分化之外，IPEF還會放大非經(jīng)濟因素的影響，并使CPTPP成員尤其是發(fā)達經(jīng)濟體的態(tài)度發(fā)生或多或少的變化。在FTA戰(zhàn)略博弈的復雜與激烈程度及協(xié)調難度上升的同時，或將進一步強化CPTPP擴容路徑的相對分散化，進而不可避免地影響作出啟動中國加入程序的決定。

（二）中國加入CPTPP非高標準規(guī)則層面障礙的應對策略

中國應對加入CPTPP非高標準規(guī)則層面的障礙，不僅需要持續(xù)深化改革，繼續(xù)推進高水平對外開放，加快自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的實施，擴大規(guī)制、標準等制度型開放，營造國際化一流營商環(huán)境，有針對性地切實縮小與CPTPP既有的規(guī)則差距；也需要盡可能加深與CPTPP成員及有意加入的經(jīng)濟體與中國的經(jīng)濟聯(lián)系和依賴程度，尤其是進一步釋放中國國內大市場的潛力與優(yōu)勢。同時，需要增強中國可“全面達到CPTPP規(guī)則標準”、要有在市場準入領域作出超過自身“現(xiàn)有締約實踐的高水平開放承諾”?的信心，減少一些CPTPP成員對阻攔中國加入尋找借口的機會。還需要密切關注CPTPP的擴容動態(tài)，按照CPTPP“加入程序”，專門針對其作出啟動加入程序的決定環(huán)節(jié)做好相應準備和更為充分的工作。在盡可能獲得更多支持的同時，降低CPTPP擴容過程中對中國產生的負面沖擊，降低啟動及談判成本，降低時間成本和難度。

第一，加強與CPTPP成員及有意加入經(jīng)濟體的雙邊溝通，通過優(yōu)先展開雙邊FTA談判形成共識及制度保障。CPTPP“加入程序”鼓勵非正式接觸?？紤]到中國加入CPTPP絕非易事，繼2023年對中國加入持開放態(tài)度的新西蘭后，疑慮重重的加拿大將在2024年擔任CPTPP輪值主席國，任何有可能早于中國加入CPTPP的經(jīng)濟體都是未來需要磋商的對象，繼續(xù)加強與CPTPP既有成員的雙邊溝通、磋商，充分了解其現(xiàn)實關切及潛在訴求，在盡可能達成基本共識，獲得必要支持的基礎上，適當將雙邊接觸、溝通、磋商的范圍擴展至有意加入的經(jīng)濟體，以早作預案。

英國在正式提交加入CPTPP的書面申請之前，已分別與日本、加拿大、智利、墨西哥、新加坡、越南簽署了FTA，與秘魯?shù)亩噙匜TA也已實施。2020年6月，英國－澳大利亞FTA、英國—新西蘭FTA開始談判，分別在2021年12月、2022年2月正式簽署，成為英國脫歐后在自主談判基礎上達成的超出原歐盟FTA網(wǎng)絡的新協(xié)定，為英國能夠相對快速地獲準啟動加入CPTPP的談判奠定了良好基礎。

截至目前，中國尚未與CPTPP成員馬來西亞、文萊、越南、墨西哥、加拿大、日本單獨構建雙邊FTA；與已提交加入CPTPP書面申請的烏拉圭的FTA聯(lián)合可行性研究在2022年7月完成，與已明確表達加入CPTPP意向的哥倫比亞的FTA聯(lián)合可行性研究早在2012年5月就已啟動?；诖?，中國可從中選擇合適伙伴優(yōu)先展開雙邊FTA談判，尤其是加快與東盟成員國的雙邊FTA的構建步伐，推動2023年2月確認結束談判的中國－厄瓜多爾FTA盡快簽署與生效。通過有次序的談判，盡可能為CPTPP作出啟動中國加入程序的決定提供便利。

第二，升級與CPTPP既有成員及有意加入的經(jīng)濟體的雙邊FTA，通過提質增效強化對中國持續(xù)提升FTA規(guī)則標準意愿與能力的信心。除升級議定書已于2019年3月生效的中國—智利FTA、2022年4月生效的中國—新西蘭FTA外，盡快簽署于2023年4月宣布實質性完成升級后續(xù)談判的中國—新加坡FTA相關議定書，加快推進于2022年11月宣布啟動的中國—東盟自由貿易區(qū)3.0版談判，尤其是力爭早日結束早在2018年11月宣布啟動的中國—秘魯FTA升級談判。對于已提交加入CPTPP書面申請的哥斯達黎加，其與中國的FTA早在2011年8月就已實施，可適時聯(lián)合展開FTA升級可行性研究。對于已明確表達加入CPTPP意向的韓國，中國與其FTA第二階段談判早在2017年12月就已簽署啟動諒解備忘錄，可按照雙方達成的加快推進后續(xù)談判的共識，適當加快談判進程，爭取早日取得實質性成果。雙邊FTA貿易投資自由化、便利化的進一步提升，尤其是覆蓋議題及規(guī)則標準與CPTPP的接軌，不僅有利于激發(fā)雙方貿易與投資合作的潛力，還能夠推動雙邊關系邁上新臺階，為CPTPP作出啟動中國加入程序的決定提供支持與助力。

第三，擴容并升級RCEP，通過與CPTPP成員與規(guī)則的逐步融合，積極推進FTAAP可能路徑建設，形成有助于中國加入CPTPP的良好外部環(huán)境與推動力。RCEP已于2022年1月生效，隨著菲律賓參議院在2023年2月批準了RCEP核準書，所有成員均已完成RCEP的國內核準程序。以開放包容、漸進靈活為基本特點的RCEP，無論擴容還是升級均擁有相對較強的吸引力。根據(jù)RCEP第20章“最終條款”中的第9條“加入”規(guī)定，協(xié)定自生效之日起18個月后開放加入，任何國家或單獨關稅區(qū)均可申請；第8條“一般性審查”明確，為更新和完善協(xié)定，確保其與貿易和投資相關的問題及挑戰(zhàn)得以有效應對，RCEP締約方應在協(xié)定生效5年后，并于此后每5年對其進行一次一般性審查。

中國商務部國際貿易談判代表已在2022年9月召開的RCEP生效后首次部長級會議上表示，希望各方為RCEP向新成員開放加入作好準備。?而推動RCEP升級與CPTPP擴容一樣，同為日本深化自身巨型FTA戰(zhàn)略的主要任務，利用CPTPP高標準規(guī)則模板提升RCEP規(guī)則標準水平正是其推動RCEP升級的主要策略之一。?雖然掌握規(guī)則制定主動權依然是日本的重要目的，但毫無疑問，RCEP的升級是中國與日本可以合作并且能夠加強合作的重要契機與平臺。

作為FTAAP的又一可能路徑，RCEP與CPTPP的文本相似度本就已達49.25%，?同樣超越傳統(tǒng)FTA，且新興議題“政府采購”“電子商務”“知識產權”等也均自成一章。而要適時升級，除了逐步提高標準、進一步提升貿易投資自由化、便利化之外，還需要根據(jù)數(shù)字貿易、綠色經(jīng)濟等貿易投資合作新發(fā)展，進一步完善相關規(guī)則并納入新議題、制定新規(guī)則，漸進靈活地對接CPTPP的高標準規(guī)則。RCEP與CPTPP的共有成員本就已達7個。在接納新成員適時擴容方面，除了2022年RCEP聯(lián)合委員會會議再次重申對印度開放且其可隨時重新參與之外，可優(yōu)先選擇APEC經(jīng)濟體、CPTPP創(chuàng)始成員進行擴員，如東盟對外構建的第6個FTA伙伴、已于2022年1月提交加入申請的中國香港，以及早在2016年11月就曾明確表示加入意愿的秘魯，進一步增大與CPTPP成員的重疊性。在進一步促進產業(yè)鏈、供應鏈的融合與延伸以鞏固并構建更具韌性的區(qū)域產業(yè)鏈、供應鏈的同時，通過RCEP與CPTPP規(guī)則與成員的進一步融合，為亞太區(qū)域制度性經(jīng)濟一體化奠定堅實的基礎，并盡可能減輕區(qū)域外部因素對中國加入CPTPP的牽制。

需要進一步強調的有三點。一是RCEP的擴容與升級，依然需要支持并發(fā)揮東盟的主導作用。二是中日韓FTA談判的加速推進及其“RCEP+”協(xié)定的打造，不僅有利于RCEP的適時升級，還會在RCEP基礎上進一步促進中日制度性經(jīng)濟合作，有助于彌合分歧。三是無論CPTPP如何擴容，中國都依然需要立足自身，加快自由貿易區(qū)提升戰(zhàn)略的實施。在緩解CPTPP貿易投資轉移效應、降低CPTPP擴容壓力的同時，使高標準自由貿易區(qū)網(wǎng)絡的構建和既有FTA的高質量實施尤其是高標準FTA承諾的切實履行，成為中國反對保護主義、維護多邊貿易體制、擴大制度型開放、推動貿易投資自由化便利化的窗口與平臺。提高中國對CPTPP的市場吸引力與履約可信度，為CPTPP作出啟動中國加入程序的決定提供必不可少的氛圍與助力。

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