數(shù)字政府建設(shè)背景下省級(jí)公共支撐能力建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展研究

朱春琴 李萍 孫毅 魏房忠

一、引言

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)日新月異，在政府管理、社會(huì)治理和公共服務(wù)等領(lǐng)域產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。數(shù)字技術(shù)與政府治理耦合日益緊密，集約建設(shè)共性技術(shù)支撐平臺(tái)成為數(shù)字政府主流建設(shè)模式，公共支撐能力趨向敏捷賦能。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）集約建設(shè)成為重點(diǎn)任務(wù)

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)歷經(jīng)萌芽期（1996—2001年）、探索期（2002—2011年）和鞏固期（2012—2018年）三個(gè)階段之后，現(xiàn)已進(jìn)入全面提升階段。2022年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為開(kāi)創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面做出部署，要求“整合構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、智能集約的平臺(tái)支撐體系”，數(shù)字技術(shù)作為支撐賦能工具，推進(jìn)數(shù)字化共性應(yīng)用集約建設(shè)，已成為數(shù)字政府建設(shè)任務(wù)體系之一。

（二）總體建設(shè)效能顯著增強(qiáng)

省級(jí)公共支撐能力的集約建設(shè)，加速各地各部門(mén)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，形成全國(guó)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，提升了政府?dāng)?shù)字化履職效率。據(jù)《2022聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)電子政務(wù)排名進(jìn)入全球第一梯隊(duì)，在線(xiàn)服務(wù)已達(dá)到“非常高”的水平，實(shí)現(xiàn)從“追趕者”到“領(lǐng)跑者”的角色轉(zhuǎn)變。《2022省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》中指出，我國(guó)公共支撐能力建設(shè)成效顯著。截至2021年底，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在統(tǒng)一身份認(rèn)證上基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)名用戶(hù)超10億人，總使用量超620億次。國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一電子證照系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和有關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)的對(duì)接，匯聚電子證照近900種，提供電子證照共享服務(wù)50億余次。2021年全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)辦件的主動(dòng)評(píng)價(jià)中，好評(píng)率高達(dá)99%。

（三）各地創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)

全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）中，有20多個(gè)地區(qū)印發(fā)數(shù)字政府或數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)政策文件，提出公共支撐能力建設(shè)任務(wù)。總體來(lái)看，各地均強(qiáng)調(diào)避免重復(fù)建設(shè)，增強(qiáng)一體化賦能和統(tǒng)籌管理，形成了各具特色的建設(shè)模式。

北京市加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化全市感知終端共建共用，建設(shè)全市感知人工智能算法中心，實(shí)現(xiàn)“共性AI能力統(tǒng)建共用”，各部門(mén)個(gè)性化AI算法依需求自建，納入全市統(tǒng)一管理。上海市打造面向未來(lái)的城市級(jí)共性技術(shù)賦能平臺(tái)，豐富隨申碼、電子證照、電子印章、電子票據(jù)等基礎(chǔ)應(yīng)用組件的應(yīng)用場(chǎng)景，針對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等通用技術(shù)組件，提供面向數(shù)字城市不同場(chǎng)景的技術(shù)支撐。江蘇省推進(jìn)數(shù)字政府政務(wù)中臺(tái)建設(shè)，采用業(yè)務(wù)中臺(tái)、數(shù)據(jù)中臺(tái)、技術(shù)中臺(tái)與服務(wù)調(diào)度“3+1”架構(gòu)，打造可擴(kuò)展應(yīng)用技術(shù)平臺(tái)，提供組件化、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)能力。浙江省強(qiáng)化組件管理樹(shù)立典型示范，編制全省應(yīng)用組件目錄。其中，強(qiáng)制類(lèi)組件要求本省數(shù)字化改革必須使用，推薦類(lèi)組件選擇使用；采用“一地創(chuàng)新、全省共享”模式，匯聚各地各部門(mén)優(yōu)秀組件，同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，提升組件利用率。廣東省創(chuàng)新運(yùn)用“政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)思維”構(gòu)建開(kāi)放生態(tài)，大力推動(dòng)公共支撐能力的集中建設(shè)，通過(guò)智能網(wǎng)關(guān)調(diào)用系統(tǒng)建設(shè)所需的共性組件，推動(dòng)創(chuàng)新應(yīng)用。

（四）建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)四大趨勢(shì)

綜合先進(jìn)地區(qū)建設(shè)實(shí)踐以及國(guó)內(nèi)各地公共支撐能力建設(shè)政策指引，省級(jí)公共支撐能力建設(shè)呈現(xiàn)四大趨勢(shì)。一是建設(shè)內(nèi)容持續(xù)優(yōu)化電子印章、身份認(rèn)證、電子證照等組件能力，同時(shí)增強(qiáng)人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等新技術(shù)的平臺(tái)應(yīng)用。二是建設(shè)方式從過(guò)去各部門(mén)單一粗獷模式逐漸轉(zhuǎn)化為統(tǒng)籌集約的“一盤(pán)棋”模式，更加注重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在公共支撐能力體系中的保障支撐作用。三是建設(shè)主體從政府部門(mén)的“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、公眾參與的“大合唱”模式，建設(shè)生態(tài)不斷完善。四是運(yùn)營(yíng)管理從過(guò)去的重建設(shè)、輕應(yīng)用、少考評(píng)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、建設(shè)、應(yīng)用、考核并舉。

三、面臨挑戰(zhàn)

（一）管理協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順

省市層面公共支撐能力建設(shè)的統(tǒng)籌部門(mén)主要有政府辦公廳（含代管政務(wù)服務(wù)局）、大數(shù)據(jù)管理部門(mén)和政務(wù)管理部門(mén)，其職責(zé)存在差異，部分統(tǒng)籌部門(mén)職責(zé)權(quán)限不高，現(xiàn)行的管理架構(gòu)不利于形成省市縣“一盤(pán)棋”局面。身份認(rèn)證、電子證照、電子印章等基礎(chǔ)性通用性支撐能力在部分省份內(nèi)整合不到位，重復(fù)建設(shè)等遺留問(wèn)題尚未得到有效解決。

（二）公共支撐建設(shè)發(fā)展不均

受區(qū)位環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)等因素影響，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的情況仍客觀(guān)存在。中西部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅面臨資金不足、人才短缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等困境，還存在本地化生態(tài)伙伴不足的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)質(zhì)量不高。此外，這種建設(shè)差距也體現(xiàn)在省份內(nèi)部之間，廣州、南京、杭州、深圳等城市打造城市級(jí)智慧應(yīng)用支撐，與各省內(nèi)其他地市相比建設(shè)超前。

（三）應(yīng)用場(chǎng)景還需拓展延伸

在公共支撐能力的應(yīng)用上，職能部門(mén)往往關(guān)注自身業(yè)務(wù)需求，缺乏資源整合、業(yè)務(wù)協(xié)同、跨界治理的意識(shí)和動(dòng)力，導(dǎo)致部門(mén)間數(shù)字治理參與配合度不高，難以產(chǎn)生跨部門(mén)的新業(yè)務(wù)模式和應(yīng)用場(chǎng)景。除此以外，部分省級(jí)公共支撐能力建設(shè)聚焦“一網(wǎng)通辦”領(lǐng)域的高頻政務(wù)服務(wù)場(chǎng)景，對(duì)城市運(yùn)行、城市管理和城市決策等治理領(lǐng)域提供支撐不夠。時(shí)空地理信息平臺(tái)、物聯(lián)感知平臺(tái)等涉及“一網(wǎng)統(tǒng)管”領(lǐng)域的支撐能力建設(shè)相對(duì)滯后，區(qū)塊鏈、智能算法等省級(jí)新技術(shù)平臺(tái)尚在建設(shè)之中，新技術(shù)應(yīng)用還不充分。

（四）管理使用還需改進(jìn)加強(qiáng)

管理方面，省級(jí)公共支撐平臺(tái)建設(shè)及應(yīng)用領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范專(zhuān)題培訓(xùn)不夠。一些技術(shù)支撐組件、平臺(tái)建成之后在推動(dòng)使用上力度不高、利用率低，成為“僵尸系統(tǒng)”，在使用效果上缺乏跟蹤問(wèn)效機(jī)制。而在技術(shù)支撐能力向其他部門(mén)和地市賦能的過(guò)程中，組件適用性改造的費(fèi)用承擔(dān)方不明確，也給技術(shù)支撐能力應(yīng)用推廣帶來(lái)困難。

四、意見(jiàn)建議

（一）深化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理

省級(jí)政府作為政府治理體系的重要層級(jí)與主體，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型遵循國(guó)家層面數(shù)字政府改革頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)市縣（區(qū)）地方政府?dāng)?shù)字化發(fā)展方向，應(yīng)堅(jiān)持集約建設(shè)，確立高位統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)格局。建立健全政府首席數(shù)據(jù)官管理體系，組建覆蓋省市縣（區(qū)）三級(jí)、省各有關(guān)部門(mén)的首席數(shù)據(jù)官工作隊(duì)伍，定期舉行聯(lián)席會(huì)議，加大協(xié)同和決策水平，在源頭上規(guī)避重復(fù)建設(shè)。

（二）放大集約建設(shè)效應(yīng)

集約打造省級(jí)公共支撐能力集成平臺(tái)，從智能感知、云網(wǎng)環(huán)境、數(shù)據(jù)共享、應(yīng)用技術(shù)支撐等方面，構(gòu)建支撐能力體系，推廣“一地創(chuàng)新、全省共享”建設(shè)模式。結(jié)合省級(jí)部門(mén)業(yè)務(wù)場(chǎng)景和應(yīng)用需求，優(yōu)先完善統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子證照、電子印章等基礎(chǔ)性共性組件集成，逐步拓展區(qū)塊鏈、物聯(lián)感知、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用，建成省級(jí)公共支撐能力集成平臺(tái)總樞紐，促進(jìn)形成全省一體化格局。

（三）拓展場(chǎng)景創(chuàng)新應(yīng)用

從業(yè)務(wù)融合視角出發(fā)，重點(diǎn)聚焦跨層級(jí)跨部門(mén)應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，適應(yīng)新形勢(shì)下政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。深化現(xiàn)有“一件事一次辦”“跨省通辦”“免申即享”等政務(wù)服務(wù)場(chǎng)景，滿(mǎn)足老年群體和特殊群體的數(shù)字化服務(wù)需求。在城市管理方面，圍繞經(jīng)濟(jì)、應(yīng)急、安全等治理領(lǐng)域，強(qiáng)化對(duì)突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)急指揮，為各級(jí)政府綜合決策提供科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)的技術(shù)支撐。

（四）健全制度規(guī)范管理

制定各類(lèi)公共支撐能力的數(shù)據(jù)和應(yīng)用開(kāi)放接口規(guī)范，逐步完善技術(shù)規(guī)范、運(yùn)維規(guī)范、管理規(guī)范和監(jiān)測(cè)評(píng)估體系等，強(qiáng)化業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與省級(jí)公共支撐能力相關(guān)平臺(tái)對(duì)接的測(cè)試驗(yàn)證。在技術(shù)支撐能力改造費(fèi)用上，改變傳統(tǒng)以投資建設(shè)工程量來(lái)編制預(yù)算的模式，可根據(jù)服務(wù)類(lèi)別、服務(wù)內(nèi)容、性能要求等，以具體服務(wù)使用量作為核算依據(jù)。

（五）提升運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力

鼓勵(lì)省市合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，省級(jí)建設(shè)部門(mén)可根據(jù)實(shí)際與地市進(jìn)行多形式協(xié)作，協(xié)同發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高資源的共享、復(fù)用率。建立考核評(píng)估體系，尤其是數(shù)字政府公共支撐能力建設(shè)的效能評(píng)價(jià)，對(duì)驗(yàn)收后的公共支撐組件跟蹤問(wèn)效，實(shí)現(xiàn)以評(píng)促建、以評(píng)促改的良性運(yùn)營(yíng)。

五、結(jié)語(yǔ)

各省應(yīng)立足省情，結(jié)合數(shù)字政府改革推進(jìn)路徑，遵循“三融五跨”的頂層設(shè)計(jì)，銜接實(shí)際需求，宜從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集約建設(shè)、場(chǎng)景應(yīng)用、制度規(guī)范、運(yùn)營(yíng)管理等方面入手，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、構(gòu)建新發(fā)展格局提供更加堅(jiān)強(qiáng)有力的數(shù)字化支撐和保障。

作者單位：江蘇省大數(shù)據(jù)管理中心 數(shù)據(jù)安全與技術(shù)處