農地流轉效應分析

李秉謙 劉潼 劉巧芹

摘要 農地流轉效應實證分析是檢驗農地流轉成效和進一步完善流轉相關政策的重要途徑。通過實地訪談、調查問卷和統計分析等方法對撫仙湖徑流區龍街社區農地流轉效應進行了分析，結果顯示：①研究區實現農地100%流轉是政府扶持的外部驅動力與本地勞動力收入來源變化的內部驅動力共同作用的結果；②研究區農地流轉存在激發農戶土地經營熱情，促進農業產業化發展，推動產業升級，削減污染負荷四大正效應；③研究區農地流轉也存在農民再就業難、規模效益進一步提升難、流轉租金及時支付困難三大負效應；④建議通過發展農業產業集群、組織勞務輸出、完善農地流轉制度和農村社保制度等措施進一步提升農地流轉效益；⑤未來可從多案例、多尺度、多視角開展重要生態功能區農地流轉相關研究，以助力該類區域人地和諧發展，并為我國生態文明建設服務。

關鍵詞 農地流轉；流轉效應；流轉政策；撫仙湖徑流區

中圖分類號 F301? ?文獻標識碼 A

文章編號 1007-7731（2023）03-0130-05

Analysis on the Effects of Farmland Transfer

——Take Longjie Community in Fuxian Lake Runoff Area as an Example

LI Bingqian? ?LIU Qiaoqin

（College of Ecology and Environment， Institute of Disaster Prevention， Sanhe Hebei 065201）

Abstract The empirical analysis of farmland transfer effects is an important way to test the effectiveness of farmland transfer and improve the relevant policies. Taking Longjie community in Fuxian Lake runoff area as an example， the effects of farmland transfer were analyzed by means of field interview， questionnaire and statistical analysis in the paper. The results showed that： ①The realization of 100 % farmland transfer was the result of the joint action of the external driving force of government support and the internal driving force of the change of local labor income source in the study area.②There were four positive effects of farmland transfer， which include stimulating land management enthusiasm of farmers， promoting the development of agricultural industrialization， promoting industrial upgrading and reducing pollution load. ③There were three major negative effects of farmland transfer， which include the difficulty of reemployment of farmers， the difficulty of further improving scale efficiency， and the difficulty of timely paying transfer rent. ④It is recommended to improve the efficiency of farmland transfer by developing agricultural industrial clusters， organizing labor export， improving farmland transfer system and rural social security system. ⑤In the future， relative researches of farmland transfer can be carried out from multi-case， multi-scale and multi-perspective to help the harmonious development of people and land in such important ecological function areas as Fuxian Lake runoff area and serve the construction of ecological civilization in China.

Keywords farmland transfer; transfer effects; transfer policy; runoff area of Fuxian Lake

農地流轉政策是實現鄉村振興的重要抓手，有效推進了農業規模經營和農村經濟發展[1]，具有多維減貧效應[2]，提高農業機械化程度并實現更多先進農業生產機械的運用[3]，使農業生產呈現特色化并更具規模[4]等正效應，但也具有土壤肥力降低[5]，土地“非糧化”[6]等負效應。國外因土地私有缺失相關研究成果，國內對農地流轉效應研究不夠全面。從研究視角看，對土地流轉的經濟和社會效應研究多，而對生態環境效應關注研究匱乏；從研究區域上看，對宏觀區域的研究較多[7]，而對微觀的具體村落研究甚少[8]；從研究內容上看，對正效應研究多，而對負效應研究少[9]。因此，亟需從多視角、多尺度、多方面加強土地流轉效應研究，全面總結各地農地流轉的經驗和教訓，為進一步健全農地流轉政策提供實踐依據，以助力鄉村振興戰略目標的實現。

1 研究區概況與數據來源

撫仙湖位于云南省玉溪市的澄江、江川、華寧3縣（市）之間。該湖蓄水量分別占我國淡水湖泊和I類淡水湖泊的9.16％和90％，在我國具有極其重要的地位[10]，其水資源和生態環境保護對當地發展意義重大。龍街社區位于澄江市撫仙湖流域生態保護區內，屬澄江市龍街街道辦事處管轄，距澄江市政府在1 km以內，地理位置優越，海拔1 930 m，年平均氣溫16 ℃，年降水量769 mm。

2021年初，通過實地訪談、問卷調查和統計分析結合的方法對龍街社區開展了農地流轉效應調研，調查涉及9個自然村，共發放問卷204份，收到有效問卷204份，有效率100%。調查顯示，截至2020年底，龍街社區人口7 380人，其中農戶2 395戶。居民收入以第一產業為主，第二產業和第三產業為輔。社區響應政府環境保護和農地流轉號召，現有265.6 hm2的土地100%參與了土地流轉，流轉前主要種植蔬菜等大水大肥的作物，流轉后種植烤煙、油菜花、藍莓、金絲黃菊等節水節肥高效作物，以助力撫仙湖水質和生態保護。

2 研究區土地流轉概況

2.1 龍街社區土地流轉的原因

2.1.1 外部驅動力：國家政策的引導和地方政府的扶持。為降低撫仙湖徑流區環境污染，改善水質，提升生態質量，保證水資源安全，撫仙湖生態治理被納入國家發展規劃實行土地流轉，結合當地優勢發展生態觀光農業、節水節肥高效農業。澄江市政府積極落實撫仙湖保護治理相關規劃、國家強農惠農富農政策和土地流轉政策，對土地流轉、規模經營設置了多項補貼政策，如《澄江市2020年撫仙湖徑流區土地流轉休耕輪作區范圍內田煙生產扶持政策方案》規定對符合烤煙種植規范標準、考核驗收達標的種植主體補貼1 500 元/hm2（含保險、物資及現金補助），《2021—2023年農機購置補貼實施指導意見》規定對果蔬烘干機和大型輪式拖拉機等農機購置進行補貼。國家政策的引導和地方政府扶持的落實為農地流轉提供了法律保障和經濟支持。

2.1.2 內部驅動力：勞動力收入來源的變化和村內農地流轉政策的宣傳。與從事非農產業相比，農業生產收益較低，收益受天氣影響收益波動大，大多數農民特別是年輕農民更熱衷于將農地流轉出去，騰出時間從事非農產業，從而提高家庭總收入，并盡可能在城市安家，部分老人因沒有勞動能力也愿意流轉土地獲取租金。實地調查發現，當地土地流轉的最主要原因是有更好的收入來源（外出務工）及勞動力不足，龍街社區85.29%的農戶家庭都有勞動力外出務工，無務工人員的家庭僅占14.71%。當地農戶了解土地流轉政策的途徑主要是村干部進村入戶宣傳和閱讀村民小組發放的土地流轉政策解答宣傳冊。調查結果顯示，分別有6.37%、45.10%、40.20%的村民表示對當地土地流轉政策很清楚、了解、聽說過，占被調查人數的91.67%，僅有8.33%村民表示沒聽過。

2.2 龍街社區土地流轉的特點

2.2.1 土地流轉模式由農民自發轉變為政府主導。澄江市委、市政府對于撫仙湖流域農地流轉極為重視，由高層領導組成的領導小組高位統籌推進農地流轉和休耕輪作工作。2018年2月23日召開市、鎮、村、組4級800余名干部動員會，抽調300余名市鎮村組干部進駐村小組，對村民宣講土地流轉相關政策，形成其對農地流轉的正確認識，鼓勵村民積極參與，界定農地流轉范圍、農作物種植種類，分別出臺針對種植大戶、農業租賃和規模經營的扶持政策。

在充分尊重農民主體地位的前提下，根據市場供求形勢制定合理的土地流轉補償標準，保障農民權益不受侵害。玉溪市撫仙湖保護開發投資有限責任公司代表澄江市政府與沿湖5個鄉鎮，每個鄉鎮與轄區內各村（社區），各村（社區）與農戶層層簽訂土地流轉書面合同，龍街社區共有2 395農戶，合同簽訂率100%，所有合同備份都進行規范的存檔管理。合同規定土地流轉期為10年零9個月，即2018年4月1日至12月31日。第1個5年土地流轉價格每年60 000 元/hm2；第2個5年在第1個5年流轉價格基礎上每年增加10%；最后9個月，在第2個5年流轉價格的基礎上再增加10%。流轉價款按年支付，第1年流轉價款在2018年4月底支付完畢，以后每年4月前支付完畢。青苗補償45 000 元/hm2，與地上附著物補償一起在簽訂合同前一次付清。此外，政府每年再給土地流轉農戶540 元/hm2補貼。政府對撫仙湖流域內流轉來的農地統一規劃和整治后再租給農業種植大戶或企業，他們直接與政府簽訂土地租賃合同，種植的農作物類型必須符合政府規劃要求，租金為每年22 500 元/hm2，種植藍莓的土地租賃合同無期限，種植烤煙、油菜花等其他允許種植作物的合同期限為1年，到期時種植大戶或農業企業根據自身情況決定是否與政府續簽合同。

2.2.2 主要作物由大水大肥蔬菜轉變為節水節肥作物。由于龍街社區氣候和土壤比較適宜種植蔬菜，且地處澄江市近郊，蔬菜的市場需求量大，當地傳統多種植大水大肥的蔬菜，農戶分散經營，種植模式粗放，對于撫仙湖水質負面影響較大，土地流轉后只能種植烤煙、水稻、小麥、大豆、油菜花、藍莓等作物，種植結構的優化、種植規模的擴大和種植效益的提高促進了生態和經濟效益的提升。

政府主導的流轉模式規范了土地流轉程序，解決了農戶自發流轉時合同不規范、收益無保障、農戶與農戶及農戶與集體糾紛頻繁等問題，理順了流轉關系，保障了土地流轉規范、有序進行。土地統一規劃和整治改善了農業生產條件，種植作物類型的規范減少了環境污染并提高了經濟效益，有助于撫仙湖流域生態保護、農業增效、農村增美和農民增收目標的實現。

3 龍街社區土地流轉的效應分析

3.1 正面效應分析

3.1.1 激發土地經營熱情，提高土地質量。調查結果顯示，89%的村民認為流轉前土地經營效率低，主要原因是土地集中度低，規模擴大難，生產成本高，收入低。土地流轉、政府規劃與整治后的成片土地由有技術、有能力的農戶或農業企業規模經營，實現了機械化作業、規模化種植和集約化經營，降低了成本，增加了收益，激發了農民土地經營的熱情。同時，有計劃地對成片土地采取休耕輪作、減少化學肥料、增施有機肥等措施，提高了土地質量。

3.1.2 促進農業產業化發展，提高農產品附加值。土地流轉前，種植作物種類多、規模小、地塊零散，生產效率低，從生產到銷售各個環節成本高；抵御自然災害能力弱，生產經營風險大；農戶對市場需求了解有限，銷售風險大，收入低而不穩。流轉后，解決了農民大多無能力、種植能手和企業無土地開展規模種植的困境，可實現對農業生產整體布局、機械化、規模化生產適銷對路的特色農產品，實現規模效應，同時推動了當地農業生產專業化、產業化發展，提升了產品質量、特色產品知名度、銷售價格和產品附加值。

3.1.3 推動產業升級，提升生活質量。土地流轉前，該社區主要以家庭為單位從事農業種植，收入低。土地流轉后，撫仙湖徑流區按照政府統一規劃利用農地資源，南片區重點發展生態化桃梨生態園區，發展林下經濟；北岸片區以藍莓采摘為重點發展生態觀光農業，爭創云南省藍莓產業“一縣一業”示范點，打造云南藍莓交易中心，推進其精深加工和專業化發展，當地產業由第一產業向第一、二、三產業聯合的新型發展路徑轉型升級。澄江市梁王河公路以西只能種植藍莓，以東可種植烤煙、水稻、小麥、大豆、油菜花，金絲皇菊，其中龍街社區17.3 hm2土地種植高收益藍莓，種植大戶獲利頗豐。調查顯示，該社區轉出土地的農民分別有3.92%、5.39%、45.10%對土地租金示很滿意、比較滿意和基本滿意，合計占被調查人數的54.51%；被調查農戶85.29%的家庭有1人及以上、70.59%家庭有2人及以上勞動力通過外出務工獲得高于從事農業的非農收入，大多數農民家庭總收入提高，生活質量提升。

3.1.4 削減污染負荷，實現生態保護。土地流轉前，龍街社區種植的主要是大水大肥的蔬菜；土地流轉后，則主要種植生態污染小、節水節肥的藍莓、烤煙等農作物，從需求上減少了面源污染；而區域專業化種植，集中和規范用水用肥，從供給上降低了灌溉水量及化肥農藥施用量，亦削減了污染。土地流轉前，該社區采用明渠和漫灌方法澆地，不但灌溉保證率低、水資源浪費，而且農藥化肥大量排入撫仙湖；土地流轉后，政府統一規劃并安裝節能減排等水利設施，不僅實現了農作物及時供水，而且削減了污染負荷，實現了撫仙湖生態保護。

3.2 負面效應分析

3.2.1 農村勞動力剩余，農民再就業難。轉出農地的農民獲得租金，無需耕種自家土地。從土地上解放出來的農民為了獲得更高的收入或更好的發展條件，需要另尋就業出路。因土地流轉后實行規模化、集約化、機械化經營，對農業工人的需求量不大，且當地二三產業不發達，只有部分農民能在當地找到工作，部分農民則選擇外出務工。由于當地農民大多學歷較低、技能有限，再就業比較困難，即使就業，就業質量、收入水平和保障程度也較低。龍街社區50～70歲年齡段勞動力人數較多，這部分農民就業難度更大。被調查農民204人中有47人感覺無事可做，占被調查人數的23.04%。

3.2.2 地方補貼和災害保險政策欠完善，規模效益進一步提升難。地方扶持政策僅針對水稻、烤煙，對其他作物尚無補貼政策。烤煙種植驗收達標后，種植主體可獲補貼15 000 元/hm2，而種植金絲皇菊雖然化肥農藥用量很少，對保護撫仙湖的作用明顯，生態效益和觀賞價值都很高，但卻沒有補貼。金絲皇菊因生產成本高且無補貼，經濟效益差，種植大戶難以進行大規模生產，規模效益提升困難。

3.2.3 部分農民對土地流轉租金滿意度較低，土地流轉租金及時支付困難。經滿意度調查顯示，分別有27.94%和17.65%被調查人對土地租金不太滿意和很不滿意，認為自己家庭收入減少、政府支付土地租金不及時，分別占被調查人數的39.72%和29.58%。面對面訪談可知，這部分農民大多對土地收入依賴相對較高。撫仙湖徑流區農地流轉、休耕輪作項目投資巨大，僅2018年就投入6.8億元，以后每年尚需投入資金近3億元。政府每年從租地的農業經營主體收取22 500 元//hm2，而每年需支付給農戶60 000 元/hm2，持續不斷的巨額資金投入僅靠財政支撐舉步維艱，及時支付困難，資金兌付每年4月開始籌備，8月底才能完成兌付，時間跨度過長。

4 結論與建議

4.1 結論

撫仙湖徑流區龍街社區農地全部流轉和規模經營的實現，是國家政策引導和地方政府扶持的外部驅動力與當地勞動力收入來源變化和村內農地流轉政策宣傳的內部驅動力共同作用的結果，目前當地的土地流轉模式已由農民自發流轉轉變為政府主導流轉，種植的主要作物已由大水大肥的蔬菜轉變為節水節肥的藍莓、烤煙、金絲皇菊等作物。

通過實地訪談、問卷調研和統計分析等方法，發現研究區土地流轉后存在四大正效應和三大負效應。四大正效應：①激發土地經營熱情，提高土地質量；②促進農業產業化發展，提高農產品附加值；③推動產業升級，提升生活質量。④削減污染負荷，實現生態保護。三大負效應：①農村勞動力剩余，農民再就業難；②地方補貼和災害保險政策欠完善，規模效益進一步提升難；③部分農民對土地流轉租金滿意度較低，土地流轉租金及時支付困難。

在全球氣候變暖、自然災害頻發、生物多樣性喪失、人與自然關系亟需重塑的背景下，我國踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，加快推進生態文明建設，像撫仙湖徑流區這樣具有特別重要生態功能區域的人與自然關系、經濟發展與生態環境保護關系的和諧發展尤為重要，而土地流轉是我國生態文明建設新形勢下協調上述2種關系的紐帶，目前對這類區域土地流轉效應的研究很少。該研究試圖基于微觀社區尺度，對具有重要生態功能區域的土地流轉效應進行調研、分析并提出相應的政策建議，以期為新形勢下該類區域土地流轉政策制定和土地流轉實踐提供參考。未來可從多案例、多尺度、多視角開展重要生態功能區農地流轉相關研究，以助力該類區域人地和諧發展，并為我國生態文明建設服務。

4.2 政策建議

在該區農地流轉驅動力、特點和效應分析的基礎上，提出了強化正效應、控制負效應的政策建議，包括：①發展農業產業集群并組織勞務輸出，增加農民再就業機會。建議政府依托撫仙湖生態優勢，進一步加強生態產業統籌規劃，規模化生產適銷對路的藍莓、烤煙等無污染的特色高收益農產品，配套發展相應的特色農產精加工、深加工第二產業，大力發展其相關的種植、收獲、倉儲、供銷和物流等服務業；增加生態和觀賞價值俱佳的金絲皇菊種植面積并給予補貼；加大特色農產品產銷和生態旅游推廣等扶持力度，逐漸形成本地特色農業產業集群，延長產業鏈條并增加產品附加值，從而增加該地產業吸納農村剩余勞動力的能力，鼓勵該地種植大戶和企業優先雇傭本地勞動力。針對該地農村勞動力受教育程度較低、就業技能不足的實際，通過農民技能培訓平臺提高農民就業技能，設立專門的就業服務機構，搭建就業信息服務平臺，暢通勞動力雙向選擇就業渠道；同時，加強與經濟發達區域合作，建立勞務輸出基地，向區外轉移該地剩余勞動力。②完善農業發展相關制度，穩定和提升農業經營效益。農業是弱質產業，與第二、三產業相比收益較低，且易受旱澇等災害天氣影響，收益穩定性差，經營風險高，基礎設施建設對穩產、增產和增收至關重要，應首先加強農業基礎設施建設并健全其維護制度。如給予規劃和資金支持，幫助社區完善基礎設施或鼓勵各村籌集資金按已批準規劃進行建設，對驗收合格的給予補貼，再通過基礎設施維護和管理制度保障其持續運轉。其次，應進一步完善農業補貼和農業保險相關制度，以解決目前農業補貼和保險范圍窄、資金不足、保險理賠難度大等問題，這在近年來自然災害頻發的背景下更為重要。③完善農村社保制度，降低農民對土地的依賴程度。要想實現農地持續、高效流轉，離不開社會保障制度的支持，如最低生活保障、子女教育、社會保險、農民工保護等。農村社保制度的完善可增強農民抵御不可預見風險的能力，降低農民對土地的依賴，解除農民土地流轉的后顧之憂。④完善農地流轉制度，提升農民土地流轉滿意度。如針對該地流轉資金支付不及時的問題，建議通過爭取上級政府生態補償資金、該地財政投入、社會力量捐贈等多渠道及早籌集，提前補齊農地流轉租金收支缺口，盡量保證按合同及時支付，如若確實因不可控的原因導致支付不得不延期，建議地方政府如實告知農戶實情、預期可支付時間，并按合同法規定支付滯納金，提升農民土地流轉意愿、租金滿意度和政策信任度，更加積極地配合政府土地流轉和環境保護政策的實施。

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（責編：王慧晴）

基金項目 防災科技學院大學生創新創業訓練計劃項目（X202111775026）；中央高校基本科研業務費（ZY202105）。

作者簡介 李秉謙（1998—），女，云南玉溪人。研究方向：土地流轉、地理教學。

劉巧芹*通信作者

收稿日期 2022-04-10