論我國公共利益舉報制度的構建

陳維君　劉蘊深

〔摘要〕 公共利益舉報制度在發現社會風險、預防重大災害等方面發揮著重要作用。2019年國務院已提出建立公共利益舉報制度，但目前我國公共利益舉報制度尚處于起步階段，存在關于公共利益舉報的法律規范缺乏統一性、舉報保護主體和舉報內容不明確、舉報人身份信息未得到充分保護等不足。為此，應通過對公共利益舉報進行統一立法、明確保護主體和保護范圍、允許舉報人匿名舉報等路徑構建公共利益舉報制度。

〔關鍵詞〕 公共利益舉報；舉報制度；舉報人；保護主體；舉報內容

〔中圖分類號〕D921〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）01-0069-05

社會發展往往伴隨著風險，當風險在不受控制的情況下發展到一定程度時，危害公共利益的事件就會發生，給人民的生命和財產帶來重大損失。如果能在風險前期采取有效監管措施，把握抑制風險的有利條件，就可以將損失大幅降低，甚至避免事故的發生。在整個監管過程中，盡早獲得涉及風險的真實信息就顯得極為重要。這需要監管機關防患于未然，發現風險、抑制風險，也需要人們在發現社會異常和潛在風險時敢于舉報。公共利益舉報制度作為一種特殊信息傳遞制度和溝通渠道，在發現社會風險、加強組織的合規治理、實現社會綜合監管等方面具有重要價值，是提升國家治理能力和治理水平的基礎性制度之一，因此對其研究具有重要意義。

一、公共利益舉報制度的特征與社會價值

公共利益舉報是指由組織內部或外部成員主動向國家機關、社會公眾等披露有關腐敗或其他違法行為的重要信息，以保護社會公共利益的助法行為。因其所具有的公共利益立場，各國對公共利益舉報冠以不同的稱謂，使其區別于帶有負面評價屬性的“告密行為”，如美國稱之為“吹哨人”，日本稱之為“公益通報者”，韓國稱之為“公益舉報者”。與傳統印象中的社會公眾舉報相比，公共利益舉報的特征主要表現為四個方面：一是舉報主體的內部性。公共利益舉報人大多為機關或企業的工作人員，且大部分是專業人士，對所處領域的發展和存在的風險有比公眾更高的敏感性。二是監督對象的專業性。公共利益舉報人主要針對其所處行業的違法行為和可預見的風險進行舉報，行業一般較為封閉，行業違法行為和潛在風險難以被公眾所察覺〔1〕。三是舉報信息的高價值性。公共利益舉報人接觸的大多是行業核心信息，涉及行業核心問題，因此舉報的信息一般具有重要價值。四是受報復的高風險性。公共利益舉報內容往往牽涉范圍較廣，加上舉報人自我保護能力不足，易導致其因舉報而受到報復。

實踐和經驗證明，公共利益舉報制度在我國有存在的必要性和重要價值。近些年，社會運行呈現專業化、復雜化的趨勢，盡管政府試圖通過擴大監管范圍、提高監管能力實現對社會的良好治理，但現有社會治理模式仍然存在漏洞：一方面，隨著規模的不斷擴大、專業化的不斷發展、內部管理的持續強化，組織越來越趨向封閉和自治，跨組織邊界的信息交流越來越困難。另一方面，政府完全介入監管對象的內部管理活動，發現各行各業隱藏的違法違規行為并作出適時、合理的規制，還存在一定難度。另外，由于掌握信息的不及時、不充分，政府基于信息收集整理所作出的相關決策就可能出現偏差甚至錯誤，造成不良后果和影響。而公共利益舉報制度在某種程度上能夠有效彌補這種社會治理的不足，其通過獲取組織內部人員提供的信息，有助于解決政府治理、決策制定中的信息不對稱問題，使管理、決策行為更加準確、科學。從社會治理成本的角度出發，公共利益舉報人提供的信息能夠幫助有關部門縮短調查問題的時間，提高辦事效率，減少時間等無效支出，降低社會治理成本。此外，允許和鼓勵公共利益舉報人的存在，可倡導民眾勇于捍衛行業規范，對破壞行業正常運行的行為進行正義舉報，共同保護公共利益。

二、我國公共利益舉報制度存在的不足

我國政府積極鼓勵民眾對違法犯罪行為敢于發聲，且在食品安全、藥品管理、金融保險等領域有一些關于舉報人的立法①，但這些立法更多的是對民眾道德層面的倡導性規定，可操作性較弱，實踐中舉報人遭受不同程度報復的現象仍然存在。2019年9月，國務院印發《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》，提出要“發揮社會監督作用。建立‘吹哨人、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護”〔2〕。這是我國首次在全國層面明確規定建立“吹哨人”制度。目前我國的舉報制度主要是針對個人私益舉報問題進行規定，且多為原則性規定，對舉報人的保護力度不足，關于公共利益舉報的立法更為空白，無法滿足舉報人的需求。

（一）關于公共利益舉報的法律規范缺乏統一性

公共利益舉報制度涉及很多方面，具體包括對舉報人身份的認定、對舉報內容的判斷、對舉報人的保護和獎勵、對被報復舉報人的賠償等〔3〕。目前我國針對公共利益舉報的法律大多是行業內碎片化、原則性的立法，散見于社會保險、工傷保險、女職工勞動保護等方面。同時，不同法律規范對舉報人、舉報內容、保護措施等的規定也存在明顯差異：勞動法領域的立法重點是告發程序中的保護機制，如舉報人的身份保密措施；金融法領域則對保障勞動者的工作權和限制雇主報復性措施作出了更細致的規定，如《中華人民共和國食品安全法》明確規定了侵犯勞動者工作權的違法責任，要求不得對舉報人以解除、變更勞動合同或者其他方式打擊報復?！吨腥A人民共和國會計法》第46條規定，單位負責人對依法履行職責、抵制違法行為的會計人員以降級、撤職、調離工作崗位、解聘或者開除等方式實行打擊報復，應當依法追究刑事責任或給予行政處分。由于不同部門法對舉報人的保護程度、保護方式明顯不同，很多時候舉報人不清楚向誰舉報、如何舉報、自己是否受法律保護、被報復后如何尋求救濟，因此有必要完善相關法律，對公共利益舉報的各項制度進行系統化、具體化規定。

（二）公共利益舉報保護主體和舉報內容不明確

確定公共利益保護主體是將舉報人納入法律保護的第一步。美國法律規定吹哨勞動者為對違法行為有一定的了解并對此進行告發以避免危險結果發生和擴大的行為人。日本在2020年修訂的《公益通報者保護法》中將公共利益舉報主體由“僅限定為正式員工”擴大為勞動者、離職不超過一年的勞動者及管理人員。我國法律對何為公共利益舉報主體無明確規定，造成實踐中一些舉報者在不清楚是否能夠舉報、向誰舉報、如何舉報的情況下放棄告發。此外，公共利益舉報與一般舉報在舉報主體、舉報對象、受報復風險等方面存在很大差異，有關法律需要作出相關規定。

（三）制度實施保障機制缺失

公共利益舉報制度覆蓋社會各個行業和領域，確保其實施是法律發揮作用的關鍵環節。美國、英國、日本等國家在對公共利益舉報制度進行立法的同時，一般會要求相關部門和企業內部建立保障其實施的機構。目前我國并未規定在政府、企業內部建立相應的公共利益舉報制度實施保障機構，舉報人往往因沒有舉報途徑而放棄或不敢舉報。

（四）公共利益舉報人獎勵激勵性不足

古語有言，“重賞之下，必有勇夫”。國外心理學研究也表明，金錢獎勵是將偶然的舉報行為轉化成高效、值得信賴的公共利益舉報行為的有效手段。從收益與風險的角度來看，只有當獎勵具有激勵性時，才可能達到鼓勵舉報人勇于舉報、敢于舉報，共同保護公共利益的效果。我國在一些領域規定了對公共利益舉報人的獎勵，但是獎勵額度還不夠大。以金融證券領域為例，美國證券交易委員會（SEC）在2020年向一位舉報人發放了近5 000萬美元，以獎勵其對所在公司不當行為的舉報。從2012至2020年，SEC已經向83人發放了超過5億美元的獎勵〔4〕。與之相比，我國《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》第13條規定，對于舉報事實清楚、線索明確，經調查屬實，已依法作出行政處罰且罰沒款金額在10萬元以上的，按罰沒款金額的1%對舉報人進行獎勵；對于舉報在全國有重大影響或涉案數額巨大的案件線索的，獎勵金額最高不超過30萬元；對于提供了重大違法案件線索的內部知情人員，最高獎勵額度不超過60萬元。按照這樣的獎勵規定，舉報人冒著職業、家庭甚至個人生命安全的風險向有關部門提供重要信息，得到的回報與風險不相匹配。

（五）舉報人身份信息未得到充分保護

在我國，目前舉報人可獲得的實質性保護不足，如舉報人身份信息尚未得到充分保護。我國通常不允許匿名舉報，在實踐中甚至會出現“前腳舉報，后腳電話就到”的現象，其中有監管部門工作人員違規泄露舉報人身份信息的可能，也有舉報人因缺乏保密意識被雇主發現或舉報人因參與訴訟程序被發現等原因。舉報人身份信息未得到充分保護的后果就是舉報人直接暴露在被舉報人的視野中，其生命、財產安全無法得到保障。

（六）舉報人可能面臨的違約責任風險和道德倫理風險

企業在勞動合同中通常設有保密忠實義務，舉報行為和這些義務直接沖突，舉報人隨后可能會面臨涉嫌損害企業商譽、泄露商業秘密等民事違約責任糾紛。另外，舉報人也可能因為舉報而面臨道德倫理方面的譴責。因此，很多情況下舉報內容即使被承認是有價值的，也無法確保舉報人不遭受報復。在人們的潛意識里，員工同意在一個組織工作，不僅要受合同的約束，還要承擔對組織和同事的忠誠義務。舉報在很多情況下會被視為告密，舉報人會被貼上泄密者、背叛者等負面標簽，遭到不公平對待，在職場上處于不利境地。

（七）對報復舉報人的行為未設置相應罰則，且舉報人遭報復后缺乏救濟

“治則刑重，亂則刑輕?！惫磐駚淼慕涷灡砻?，僅有保護而不設刑罰，保護往往淪為一紙空文。目前我國法律針對報復舉報人行為僅籠統規定為“不得進行報復”“報復將受到處罰”，而未設置具體罰則。這樣做，一方面不利于對舉報人的保護和救濟，另一方面會抑制舉報人的舉報熱情和勇氣。此外，舉報人因舉報行為遭受降薪、開除等不公正待遇甚至生命健康、財產或者親屬的有關權益遭受損害時，應當對其提供合理的救濟，而我國目前幾乎沒有一項立法規定了對舉報人遭受報復的事后救濟，這是在往后立法中應當解決的問題。

三、我國公共利益舉報制度的構建路徑

（一）應對公共利益舉報進行統一立法

綜觀世界各國公共利益舉報制度的發展，可以發現通過統一立法保護舉報人是各國的趨勢和方向。在20世紀八九十年代發生“自由企業先驅”號翻船、北海石油平臺爆炸等一系列事件后，英國政府發現舉報信息所具有的重要價值，并于1998年通過《公益披露法》。《公益披露法》的主要目的在于改變英國過去視檢舉為職員違反組織保守商業秘密的傳統價值觀，規定雇主不得違反法律規定解雇職員。2013年英國企業和監管改革法生效，規定舉報信息不是必須基于善意，但必須是與公共利益的保護有關。日本于2004年頒布了《公益通報者保護法》，并于2020年對其進行了修訂?！豆嫱▓笳弑Ｗo法》以禁止雇主濫用解雇權為主要途徑，鼓勵舉報人勇于對不法行為進行舉報。此外，美國作為最早探索建立公共利益舉報制度的國家，在1989年出臺了旨在保護聯邦政府工作人員的《吹哨人保護法》，并于2002年通過了《薩班斯—奧克斯利法案》，規定舉報人可以通過行政申訴與反報復民事索賠權捍衛自身權益，2010年生效的《多德—弗蘭克法案》則對舉報人的獎勵等作出了更加詳細的規定。盡管美國呈現出一種“拼接”型的多元立法狀態，但其仍然形成了較為完善的公共利益舉報人保護制度，維護了公共利益舉報人的合法權益。各國不約而同采取統一立法形式的原因在于，公共利益舉報涵蓋的內容眾多，零散立法的形式無法適應社會的發展，無法對公共利益舉報人進行及時、適當的保護，也不便于執法機關和司法機關適用法律。目前我國關于公共利益舉報的立法零散、缺乏統一性，有必要制定一部專門的法律，對公共利益舉報的范圍、舉報主體的范圍、舉報受理機構、舉報人的獎勵、報復舉報人行為的懲罰、舉報人的救濟等作出詳細規定。

（二）明確保護主體和保護范圍

第一，可以明確的是，企事業單位的內部員工屬于公共利益舉報主體范圍。第二，借鑒日本的法律規定，對于離職不滿一年的員工和管理人員，考慮到他們依然有較大可能掌握企業內部的重要信息，也應視為公共利益舉報制度的保護主體。第三，在實踐中，隨著信息獲取渠道的多樣化和人們信息交流頻率的增加，外部人員也有獲取組織內部信息的可能性，所以可以適當放寬公共利益舉報人的身份要求，使掌握重要信息的外部舉報人同樣可以受到法律保護。另外，為防止這樣做可能導致公共利益舉報制度成為個人或單位牟取私利或報復他人的工具，應當加強對舉報信息的審查，對完全扭曲事實或故意捏造舉報信息的個人和單位予以處罰。我國立法應將公共利益舉報范圍明確規定為與公共利益有關，如威脅公共生命、安全、財產或其他公共利益的事件。此外，如果對個人權益損害的同時也威脅到公共利益，同樣應納入公共利益舉報制度的保護范圍。

（三）明確公共利益舉報的受理機關和在大型組織內部設置舉報機構

1970年美國出臺了《職業安全衛生法》，隨后勞工部為了保障舉報人的安全和工作不受影響，專門設置了受理舉報人投訴的部門即OSHA。其后，為了保障舉報人的勞動環境，其他行政機關在其部門法中也將OSHA制定為保護舉報人的受理機構。日本《公益通報者保護法》在2020年修訂時將內閣設置為最高主管機關，以督促行政機關高效履職。有鑒于此，我國可以在中央層面設立專門受理公共利益舉報的機構，并實行垂直管理?？紤]到舉報人通常為企業職工或機構職員，可將主管機關規定為中央層面的人力資源和社會保障部，以及地方層面的各人力資源和社會保障廳、局。舉報受理機關的職能應主要體現在兩個方面：一是為舉報人提供有關法律信息、推薦適當的糾紛解決途徑。二是負有對企業、行政機關是否對舉報采取適當應對措施的監督之責。

此外，可以在一些大型組織里設置內部舉報機構，將其作為處理公共利益舉報的一種手段，這樣做能夠減少受理機關的工作負擔，同時遏制機構內部的不法行為，促進機構良好運行。例如英國的《公益披露法》規定了階梯式舉報程序：舉報人首先可以在機構內部向上級或雇主進行舉報，其次是向得到法律授權的指定人員舉報，最后是向社會層面的機構舉報。與英國相似，日本在綜合考慮公益通報影響力、舉報事項處理難易程度的基礎上，將舉報渠道從內而外分為“企事業單位內部通報”“行政機關通報”以及“第三方外部通報”，鼓勵勞動者優先選擇內部途徑進行通報，在無法解決糾紛的情況下再循序往外部通報。美國《薩班斯—奧克斯利法案》則要求上市公司審計委員會建立舉報接收程序，以便直接接收與會計、內部控制和審計事項相關的舉報與調查。從我國的實際情況來看，設置內部舉報機構需要經濟和人力成本，中小型企業難以負擔，因此不必強制要求。

（四）完善公共利益舉報人獎勵制度

如前所述，目前我國對公共利益舉報人的獎勵力度偏小、激勵性不足。盡管很多領域都規定有關部門對舉報有功的單位和個人給予獎勵，但在具體獎勵標準和數額上沒有明確規定。如《突發公共衛生事件應急條例》第24條規定，縣級以上各級人民政府及有關部門對舉報突發事件并作出貢獻的單位和個人予以獎勵，但實踐中因獎勵標準和數額不明并未得到落實。舉報人為保護公共利益將自己陷于危險之中，從保護公共利益的角度抑或鼓勵舉報人的角度，都應完善對舉報人的獎勵制度，提高對舉報人的獎勵標準，對具體獎勵數額作出明確規定，使獎勵制度能夠得到落實。同時，為了避免惡意舉報，可以借鑒日本《公益通報者保護法》，規定公益通報者有不得以敲詐勒索、故意損害企業名譽等“不正當目的”進行舉報的義務，對于惡意舉報可以依據《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民法典》等法律予以行政、刑事、民事處罰。

（五）允許舉報人匿名舉報

出于防止舉報泛濫、方便后續調查的原因，我國通常不允許匿名舉報，但這種規定使一些舉報人因考慮到人身和財產安全而選擇了沉默。此外，有些單位認為舉報會損害集體利益，因此會在事后對舉報人進行不同程度的負面評價。匿名舉報是保護公共利益舉報人最直接的措施，也是鼓勵舉報人勇于發聲的重要方式，因此我國應允許舉報人匿名舉報，并給予匿名舉報人和實名舉報人同樣的保護手段和保護力度。

（六）規定舉報人的免責條款

日本《公益通報者保護法》在修訂后規定，經營者不得以因公益通報而遭受損失為由向舉報人要求賠償。我國可參考日本的做法，在相關法律中免除舉報人與忠誠義務相關的違約責任，避免由于舉報而遭到雇主的責任追究。另外，可以在舉報信息屬實的情況下，主張舉證責任倒置，由企事業單位承擔舉證責任。

（七）嚴格限制對舉報人的報復行為，并對舉報人進行救濟

公共利益舉報人可能會因舉報行為而受到降薪、調離崗位、解雇、職場欺凌等報復，這也成為阻礙人們舉報的重要原因。從各國經驗來看，在明確舉報人的免責條款的同時，對實施報復行為的企事業單位設置懲罰制度，并給予舉報人救濟，是保障舉報人權益、增強舉報人信心的必要選擇。美國《薩班斯—奧克斯利法案》明文禁止任何人對舉報人進行干預，規定威脅侵害舉報人財產安全或人身安全、殺害或企圖殺害舉報人以達到阻礙其作證、協助調查、提供其他相關文件等目的的行為人，將受到不超過30年的有期徒刑監禁；意圖報復或干預舉報人，采取任何對舉報人不利的行動（包括干擾舉報人合法就業或生計），依法處以罰款及低于10年的有期徒刑。同時美國法律規定，當報復行為被認定時，舉報人可在訴訟中要求企事業單位為其恢復原職、賠償補償性賠償金與懲罰性賠償金。我國應明確規定對報復公共利益舉報人行為的相應處罰，對于情節較輕的案件可以由對應的行政機關提出建議、指導糾正，對于情節較重傷害到舉報人的人身、財產權益的，可以由舉報人提起訴訟，追究相應的民事、行政乃至刑事責任〔5〕。

〔注 釋〕

①具體如《中華人民共和國食品安全法》第12條規定，“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議”。《中華人民共和國藥品管理法》第106條規定，“藥品監督管理部門應當公布本部門的電子郵件地址、電話，接受咨詢、投訴、舉報，并依法及時答復、核實、處理。對查證屬實的舉報，按照有關規定給予舉報人獎勵。藥品監督管理部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。舉報人舉報所在單位的，該單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復”。《中華人民共和國證券法》第176條規定，“對涉嫌證券違法、違規行為，任何單位和個人有權向國務院證券監督管理機構舉報”。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕柴瑞娟.論我國公共利益舉報法律制度的構建〔J〕.中國軟科學，2021（04）：1-10.

〔2〕朱奇偉.企業“吹哨人”舉報行為的刑法評價——以法域協調為視角〔J〕.法學，2022（04）：88-101.

〔3〕郝銀鐘，胡云紅.域外公共舉報人保護制度比較研究〔J〕.中國應用法學，2021（03）：112-136.

〔4〕孫寶玲.美國證券吹哨人制度改革展望與鏡鑒〔J〕.證券市場導報，2021（11）：2-11.

〔5〕柴瑞娟，周建樹.我國公共利益舉報的制度現狀與建構路徑——日本《公益通報者保護法》的啟示〔J〕.山東大學學報（哲學社會科學版），2022（03）：152-162.

責任編輯 梁華林