國資委信息公開監管職能的理論證成

摘要：從現有制度框架上看，現行法并未明確規定國資委的信息公開監管職能。但在實踐中，國資委已開始以督導和指導的名義投入到國有企業信息公開相關工作中，并取得了良好的效果。從法律性質上看，國資委“督導”工作的性質為“準監管屬性”，蘊含著“實踐先行”和“試點推廣”的政治智慧。國資委信息公開監管職能的法定化具有理論必要性和現實可行性，不僅能夠匹配國資委以管資本為主的改革方向、契合黨中央反腐倡廉的頂層設計，同時有助于吸納既有國資委信息公開監管的實踐成果、消弭國有企業信息公開難于監管的制度困境。在具體制度構建層面，國資委應當在“管”與“不管”間尋求平衡，在推動信息公開的同時，充分尊重國有企業的自主決策權。

關鍵詞：國資委；國有企業；信息公開；監管職能

中圖分類號：DF3? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2023）01-0031-11

一、問題提出：國資委是否有權監管國有企業信息公開？

在深化國家機構改革和加強國有資產管理監督的背景下，國有企業信息公開工作受到黨和國家的高度重視?！蛾P于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）明確指出國有企業應當實施信息公開加強社會監督，通過完善國有資產和國有企業信息公開制度，依法依規、及時準確披露國有資本信息，建設陽光國企。以之為基礎，《關于推進中央企業信息公開的指導意見》（國資發〔2016〕315號）、《關于全面推進中央企業信息公開工作的通知》（辦公廳函〔2018〕112號）等文件陸續出臺，形成了以中央企業信息公開為試點，全國范圍內國有企業信息公開工作逐步推進的整體格局。

從實踐層面看，自2015年以來，國有企業信息公開工作主要由國資委主導和推動。2016年6月，國資委根據國企國資改革總體部署，將中央企業信息公開工作列入“十項改革試點”，將中糧集團等4家企業確定為試點單位。2016年底，國資委向各中央企業印發了《關于推動中央企業信息公開的指導意見》（國資發〔2016〕315號），對中央企業開展信息公開工作作出安排部署。2018年7月，國資委向中央各企業發布了《關于全面推進中央企業信息公開工作的通知》（辦公廳函〔2018〕112號），要求各中央企業編制公開目錄，探索開展信息公開工作。2020年10月以來，國資委落實國企改革三年行動部署，在全面摸底調研的基礎上，推動中央企業全級次企業信息公開全覆蓋。

但是，我們并不能直接推導出國資委就一定具有信息公開監管的法定職能，因為現有法律并未明確規定，立法上留有真空。在理論界，既有研究主要集中在國有企業信息公開訴訟[1]、國有企業信息公開之公法模式與私法模式的理論辨析[2]、公共企事業單位信息公開的理論邏輯[3]等方面，而對國資委是否有權監管國有企業信息公開這一問題的研究甚少。盡管有學者認為應當強化國資委信息公開監管以解決國有企業信息公開監管不力的現實困境，[4]但并未認識到監管不力的根本原因在于法律層面國資委“監管職能”的缺失。因此，本文將對這一問題進行初步研究，以國資委信息公開監管的現狀作為邏輯起點，論證國資委信息公開監管職能法定化的現實必要性，并對國資委信息公開監管職能進行具體的制度構建，力圖從制度上有效應對國有企業信息公開法定監管職能缺失的現實困境。

二、以督導的名義：國資委信息公開監管的實踐檢視

（一）國資委信息公開“督導”角色的實踐形態

首先，從政治進程的角度看，在國資委的主導和推動下，國有企業信息公開工作總體按照“三步走”計劃推進。第一步是“試點先行”。國企信息公開工作由部分央企公開逐步走向全部央企公開，以積極穩妥推進原則為指引，積極探索中央企業信息公開有效工作途徑，堅持試點先行、總結經驗、穩步推進，確保取得實效。第二步是“覆蓋跟進”。信息公開工作作為國資委重點工作之一，受到高度重視。在《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》的要求下，國資委以深入實施國企改革三年行動為抓手，全面深化國資國企改革，力圖建立健全國有企業信息公開制度，打造陽光國企，在全面摸底調研的基礎上，推動中央企業全級次企業信息公開全覆蓋。第三步是“提質增效”，在數量覆蓋實現100%的基礎上，抓好信息公開質量提升。國資委通過“三步走”計劃，有序推進了國有企業信息公開工作。

其次，從中央制定的規范性文件角度看，國資委在國有企業信息公開進程中主要起到了指導和監管作用。國資委制定的《關于推進中央企業信息公開的指導意見》中授予自身以“強化監督問責”和“適時進行督導”的職能，第十五項規定：（國資委）對中央企業信息公開工作開展情況適時進行督導，對沒有履行主動公開義務或者沒有按照規定進行信息公開的，嚴肅批評、公開通報；對弄虛作假、隱瞞實情、欺騙公眾，造成嚴重社會影響的，責令其糾正，消除負面影響，并且依法追究相關單位及人員責任。在《關于全面推進中央企業信息公開工作的通知》中，國資委辦公廳對國有企業信息公開目錄的編制和調整、集團門戶網站信息公開的專欄或專題建設、信息公開發布和維護工作、信息公開年度總結工作做出了明確要求，并強調國資委辦公廳將根據中央企業信息公開工作的進展情況，適時開展工作督導。可見，在實踐中國資委對國有企業信息公開工作發揮著重要作用。

再次，從地方制定的規范性文件角度看，地方國資委在國務院國資委的號召下，同樣積極參與到推進國有企業信息公開的指導工作中。《安徽省國資委關于推進省屬企業信息公開的指導意見》（皖國資辦〔2017〕204號）中明確指出“省國資委負責對省屬出資企業信息公開工作開展情況進行督導”，并強調“各市國資委（辦）可參照本意見，指導所出資企業開展信息公開工作?！薄逗鲜Y委關于進一步推進省屬監管企業信息公開的指導意見》（湘國資〔2021〕140號）同樣指出“對省屬監管企業信息公開工作開展情況適時進行督導”，對國有企業及其工作人員的違法違規行為依法予以懲戒。此外，江蘇、江西、上海等地的省屬國有資產監督管理機構均出臺了相關指導性文件以推動地方國有企業信息公開進程。

（二）國資委信息公開“監管”職能的立法缺位

首先，從國有資產管理法律法規的層面看，相關法律規范性文件缺乏國資委信息公開監管職能的明確表述?！镀髽I國有資產法》第十七條規定了國有企業的經營活動應當“接受社會公眾的監督”，但該條款僅針對“公眾監督”問題，并未表明國資委具有對國有企業信息公開工作加以監督的“法定權限”?！镀髽I國有資產監督管理暫行條例（2019年修訂）》第十二條規定了國資委履行出資人職責，負責國有資產監督管理工作，第十三條和第十四條規定了國資委的主要職責和義務，但第十三條第六項“履行出資人的其他職責和承辦本級政府交辦的其他事項”作為兜底條款，具有較大的不確定性，從解釋論層面看蘊含著多種可能性。至于其究竟是否包含“國有企業信息公開監管事項”，很大程度上取決于地方政府是否將國有企業信息公開監管事項交由當地國資委負責。另外，《行政事業性國有資產管理條例（2021）》《企業信息公示暫行條例（2014）》《優化營商環境條例（2019）》等文件，也沒有涉及國資委對國有企業信息公開工作的監管職能。

其次，從中央出臺的相關政策文件方面上，并沒有明確規定國資委的信息公開監管職能，而是采用了“指導”等模糊的表述，蘊含著“實踐先行”和“試點推廣”的政治智慧。《關于深化國有企業改革的指導意見》第二十二項雖然指出應當“實施信息公開加強社會監督，完善國有資產和國有企業信息公開制度”，但卻并沒有規定由誰來行使國有企業信息公開監管職能。《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》和《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》采用了“進一步做好信息公開，自覺接受社會監督”和“加大信息公開力度，接受社會監督”的表述，其中蘊含著較強的自律邏輯，這也恰恰突顯出了監管邏輯的缺失?！蛾P于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》指出應當“完善國有資產和國有企業信息公開制度”，但并沒有揭示完善信息公開制度與國資委監管職能方面的內在關聯。《以管資本為主推進職能轉變方案》中指出國資委應當“指導中央企業加大信息公開力度，依法依規公開治理結構、財務狀況、關聯交易、負責人薪酬等信息，積極打造陽光企業”?！爸笇А焙汀氨O管”是存在差異的，而何謂“指導”也缺乏明晰的表述或規定。

再次，從地方層面國資監管權力和責任清單來看，絕大多數地方國資委權責清單并不包含國資委對國企信息公開的監管事項。例如，《山西省國資委權力和責任清單（2020年版）》《山東省國資委出資人監管權力和責任清單（2019年版）》《北京市國資委出資人監管權力和責任清單（2019年版）》等均未包含國資委信息公開監管職能的相關規定。較為例外的是，《咸寧市國資監管權力和責任清單》（咸國資文〔2016〕87號）規定了國資委“負責國有資產和國有企業信息公開工作的監督檢查，對信息公開項目進行定期或不定期的抽查”。不過總體而言，目前絕大多數地方國資委權責清單并不包含國資委對國企信息公開的監管事項。

（三）準監管屬性：國資委信息公開“督導”工作的法律性質

首先，國資委在客觀上發揮著對國有企業信息公開的監管職能。雖然國資委關于國有企業信息公開的相關政策文件往往以“指導意見”“工作通知”命名，看似不具備強制性的約束力，但實際上卻發揮了行政監管的客觀效果。其一，從相關指導意見中“督導”一詞來看，其本身就包含了“監督”和“指導”的雙重含義。“督導”有別于“指導”，更進一步強化了命令色彩和強制色彩。由此觀之，“督導”一詞的使用在很大程度上表達了“監管”的目的和意圖。其二，從相關指導意見中的責任條款來看，其中往往列明了批評、公開通報、責令糾正、消除影響、依法追究責任等責任承擔方式。如果將“指導意見”的性質理解為行政指導，則難以解釋上述強制性責任承擔方式的合理性。事實上，列明責任承擔方式和懲戒后果本身就已經表明國資委正在行使國有企業信息公開監管職能，而并非單純的行政指導。

其次，“試點推廣”“實踐現行”是國資委信息公開監管的鮮明特色。國資委之所以僅能以“督導”“指導”“推動”的名義展開國有企業信息公開工作，原因就在于現行法律規范性文件中并沒有明確規定國資委對國有企業信息公開的監管職能。一方面，國有企業信息公開工作亟需國資委的監管。國有企業信息公開存在內部動力不足的現實問題，面臨來自國有企業系統內部的較大阻力。因此，國資委的外部監管十分必要；另一方面，由于國資委缺乏明確的國有企業信息公開監管職權，就不能“名正言順”地以“監管”的名義投入到信息公開工作中。從某種意義上看，國資委的信息公開指導工作帶有“試點推廣”的色彩，力圖通過實踐探索出一條具有中國特色的國有企業信息公開監管道路。

綜上，國資委信息公開“督導”工作具有“準監管”屬性。其一，由于國資委的督導工作具有強制性的效力，所以不能將其理解為行政指導。其二，由于國資委并不具有國有企業信息公開監管的職能，所以督導工作并不能以“監管”來命名。其三，由于國有企業信息公開監管的現實需要，國資委必須“出場”，從而在客觀上行使了國有企業信息公開監管職能。其四，由于國資委信息公開監管工作處在剛剛起步階段，所以在實踐中采用了“試點推廣”和“實踐先行”的治理模式。

三、國資委信息公開監管職能法定化的必要性

（一）匹配國資委以管資本為主的改革方向

國資委的誕生旨在解決國有企業管理五龍治水格局，順應了國有企業對效率的追求，與國際上國有資產管理潮流相一致，這是歷史的進步。[5]但是，國資委的出現同樣面臨一定質疑。有學者認為國資委出資人職能和監管人職能的混同導致“政企不分”。國資委既有公司法賦予股東的“老板權”，又有作為監督管理機構的“婆婆權”，[6]也就相當于既當“運動員”又當“裁判員”，[7]不符合權力分立與制衡的基本要求。2008年《企業國有資產法》出臺后，有學者認為該法中的國資委應當是“干凈”“純粹”的出資人，該法朝著否定國資委現有監督職能方向邁出了腳步。[8]但是，立法者并沒有完全放棄國資委的“監管人”身份，仍然在很大程度上承認國資委的監管職能。[9]也有學者認為，圍繞國資委職能的認識經歷了“否定之否定”的過程，“干凈的出資人”之職能定位不具有可行性和可欲性，“干凈的監管人”身份才是國資委職能轉變的應然方向。[10]圍繞著國資委出資人職能和監管人職能的關系，學界展開了大量學術爭論，形成了一系列理論學說。本文在此無意評析何種觀點更具合理性，但上述觀點至少可以反映以下幾點：第一，國資委的存在具有現實必要性與合理性，廢除國資委的觀點難以站得住腳。[5]第二，上述觀點均在最低限度上承認國資委的總體性監管職能。即便是秉持出資人代表說觀點的學者，同樣承認國資委具有管資產的“權益監管”職能。[11]而秉持其他學說觀點的學者，則承認國資委具有或多或少的行政監管職能。第三，應當將應然與實然相區分。即便是秉持出資人代表說觀點的學者，同樣承認在現實生活中，國資委不僅僅扮演著“股東”角色，同樣扮演著行政監管者的角色。

在針對國資委管事過多、政企不分的批評聲中，國資委的職能也在悄然發生變化?！蛾P于深化國有企業改革的指導意見》明確指出應當完善國有資產的監管體制，謹防國有資產流失，以管資本為主促進國資委職能轉變?！蛾P于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）指出國資委要加強監管，針對改革中出現的違法違規轉讓或侵吞國有資產等行為，要依法嚴肅處理。《以管資本為主推進職能轉變方案》（國辦發〔2017〕38號）強調國資委應當以管資本為主加強國有資產監管，要求依法監管、分類監管、陽光監管。由此可見，國資委的監管職能正朝以管資本為主的監管模式轉變，強調監管的科學性、準確性和有效性，重視放管結合，在嚴防國有資產流失的同時，尊重企業的經營自主權。

國資委的信息公開監管職能匹配國資委以管資本為主的改革方向。其一，國資委的信息公開監管職能與資本監管職能具有內在契合性。在黨中央國務院各版本的政策文件中，信息公開工作與國資委監管工作的理論邏輯具有內在一致性。《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》第二十一項的“切實加強監管”先后規定了國資委監管與信息公開的要求。在《國務院關于國有資產管理與體制改革情況的報告》中，“以管資本為主加強國有資產監管”的內容中同樣強調了“推動國有資產和國有企業重大信息公開”。《以管資本為主推進職能轉變方案》明確強調了“推動陽光監管”，國資委應當“指導中央企業加大信息公開力度，建立陽光企業”?？梢?，信息公開監管與資本監管的理論邏輯是內在統一的，且這種內在統一性直接體現在了條文結構的內在邏輯中。其二，國資委信息公開監管是資本監管的必然要求?！镀髽I國有資產法》第十七條規定了“（國家出資企業應當）接受社會公眾的監督，承擔社會責任，對出資人負責”。信息公開監管的根本目的在于使民眾獲得國有資產管理信息，從而實現有效監督。如果缺乏國資委的信息公開監管，僅依靠國有企業的自律邏輯來推動信息公開，公眾對國有企業的監督很可能難以落實。可見，信息公開監管是其他監管方式的重要前提。其三，國資委的信息公開監管與資本監管的內在目的是一致的。國資委資本監管的目的在于通過加強監督，減少由于代理關系引發的內部人控制和利益輸送等問題，促進國有資產保值增值。而國資委信息公開監管的目的在于通過增加國有企業的透明度，促使國有企業依法運營、合規運營，杜絕內幕交易、私分國有資產等違法犯罪行為，實現“管資產”。從這一維度上看，國資委的信息公開監管實際上是資本監管的一部分，也體現出了手段與目的之內在關聯。

（二）消弭國企信息公開難于監管的制度困境

之所以要格外強調國資委對國有企業信息公開的監管職能，很大程度上是因為當前國有企業信息公開工作在制度上存在“無人監管”的“公地悲劇”問題，亟需形成以某一主體為核心的制度抓手，進而從整體上推進國有企業信息公開工作。

從國有企業的類型劃分上看，根據《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》以及《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，國有企業可以劃分成商業類國有企業和公益類國有企業。其中，商業類國有企業又可以劃分為“主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業”（競爭型國有企業）和“主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業”（壟斷型國有企業）。上述三類國有企業的戰略定位和發展目標不同，在混合所有制改革中發揮的作用不同。因此，在監管邏輯上，應當采用分類監管的基本原則。在國有企業信息公開問題上，公益類國有企業、競爭型國有企業和壟斷型國有企業各具自身的側重點。但是，在現行制度框架下，國有企業信息公開存在著難于監管的制度困境，特別是在國有企業信息公開內部動力不足的情況下，外部動力的補強顯得至關重要。

首先，公益類國有企業面臨著行政主管部門監管不力的現實困境。針對公共企事業單位，2007年公布的《政府信息公開條例》第三十七條采用了“參照邏輯”，規定了公共企事業單位信息公開“參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定”。但是在“參照邏輯”下，由于公益類國有企業并不是行政主體，所以其信息公開行為難以接受法院的司法審查，使該條文發揮的實際效果不佳。在2019年修訂的新《政府信息公開條例》第五十五條廢除了“參照邏輯”，規定了公共企事業單位信息公開“依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行”。但是，這樣的規定并不能有效解決監管缺失的現實困境。其一，新《條例》第五十五條最大問題在于“規范缺位”。一方面，雖然自新《條例》頒布后，國務院各主管部門或機構在短時間內制訂了《供電企業信息公開實施辦法》（國能發監管規〔2021〕56號）、《供水、供氣、供熱等公共企事業單位信息公開實施辦法》（建城規〔2021〕4號）等公共企事業單位信息公開條例，但這些條例并不能快速適應現實需要，究竟效果如何還需要經受實踐的檢驗；另一方面，雖然國務院部分主管部門制訂了公共企事業單位信息公開條例，但是仍然有大量的主管部門并沒有制定企業信息公開條例，尤其是在第五十五條“等領域”外的行業主管部門，仍然處在法律規制的空白區域。其二，即便新《條例》第五十五條得到了有效實施，也并不能實現對國有企業的充分監管?！豆财笫聵I單位信息公開規定制定辦法》將公共事業單位與公共企業相提并論，忽視了企業治理的專業性和復雜性，實際監管效果難以保證。相較而言，國資委自身具有專業優勢，更能實現對公益類國有企業信息公開的有效監管。

其次，對商業類國有企業而言，信息公開監管則更為單一。對商業類主體的信息公開監管主要沿用公司信息披露的治理邏輯，但這種治理邏輯遭到了學者的一致批判。王婭博士認為國有企業信息公開具有鮮明的政治治理色彩，具有“亦公亦私”的雙重面向，簡單地套用商法邏輯是“粗糙”且無效的。[4]高一飛博士認為國有企業信息公開不能以市場交易為邏輯起點，而應當充分考慮“國家所有”的政治面向，采用“移花接木”的方式只會導致配套制度與預期目標發生偏離，影響信息公開的實際效果。[2]商業類國有企業的信息公開監管應當走出“公司信息披露”的思維定式，以國資委信息公開監管為抓手，構建出新的制度邏輯。

在國有企業信息公開缺乏監管的現實困境下，賦予國資委對國有企業的信息公開監管職能顯得至關重要。國資委的統一監管能夠有效形成監管合力，消弭國企信息公開難于監管的制度困境，加快國有企業信息公開進程，促進國有資產優化布局，形成高效配置。

（三）吸納既有國資委信息公開監管的實踐成果

制度的構建應當從社會現實出發，吸納社會實踐的有益成果。目前國有企業信息公開工作是在國資委的主導和推動下推動開展的，那么賦予國資委以信息公開監管職能是最自然且合理的制度選擇。

國資委的信息公開監管具有自身的獨特優勢。其一，國資委的信息公開監管具有專業性。與其他政府機構相比，國資委在公司治理領域具有較強的業務能力。國資委從誕生伊始就與公司治理工作緊密相關，其掃除了國有企業多頭監管的弊病，使國企的經濟效益日漸好轉、轉虧為盈。[12]國有企業的信息公開工作與公司治理密切相關，需要專業人士操刀把關。更重要的是，國有企業有的信息涉及國家秘密、商業秘密和公民個人隱私等重要內容，與國家安全、經濟安全和社會秩序穩定密切相關，因此需要把握好公開與不公開、主動公開與依申請公開之間的界限，既要強調公民的知情權，也要強調社會秩序和公共利益?；诖?，將國有企業信息公開監管工作交由國資委來完成是較為妥帖的選擇。其二，國資委的信息公開監管具有統一性。與其他信息公開監管主體相比，國資委的監管屬于“集中統一”監管。能夠有效避免多頭監管、職責不清帶來的“公地悲劇”問題。在“大國資”監管體制背景下，推動國有資產集中監管有利于形成監管合力，在國有資產優化配置上打造大平臺，促進國有經濟的大發展。[13]雖然人大及其常委會、政府各主管部門、審計署、監察機關、社會公眾、會計師事務所等主體同樣可以作為監管主體，但由于其業務的分散性和監管的不連續性，并不能如國資委一樣發揮較好的監管效果。

（四）契合黨中央反腐倡廉的頂層設計

習近平總書記在多次講話中提及毛澤東與黃炎培的“窯洞對”，強調監督與自我革命的重要意義。[14]通過“人民監督”以克服“歷史周期律”的“民主新路”，至今仍具有戰略性的指導意義。[15]對國有企業而言，通過信息公開來加強社會監督不僅僅是法律和政策的明確要求，更與加強國有企業腐敗治理的政治任務相匹配。國資委信息公開監管職能的法定化，也契合了黨中央反腐倡廉的頂層設計。其一，將國資委信息公開監管職能法定化有助于加快國有企業信息公開進程，進一步推動陽光國企、透明國企建設。在國資委的外部力量推動下，國有企業信息公開進程中的內部阻力將得以有效稀釋。其二，將國資委信息公開監管職能法定化有助于督促國有企業在合規的框架下運營。根據權力制約原理，只有當國有企業信息公開工作得到有效監督時，相關制度目的才能真正得到落實。其三，將國資委信息公開監管職能法定化有助于進一步保障公民的知情權和監督權。當國有企業的信息得到充分、真實、準確的公開時，公民才有可能真正享有和行使監督權。國資委的信息公開監管工作恰恰是促進國有企業信息公開的重要推手，能有效解決國有企業不敢公開、不會公開、不愿公開的現實問題，讓公民監督權從“紙面上的權利”成為“行動中的權利”。

綜上，國資委信息公開監管職能的法定化具有充分的現實必要性。它不僅匹配國資委以管資本為主的改革方向、契合黨中央反腐倡廉的頂層設計，同時能夠消弭國企信息公開難于監管的制度困境、吸納既有國資委信息公開監管的實踐成果。因此，亟需通過立法的方式明確國資委的信息公開監管職能。

四、國資委信息公開監管職能的制度邏輯

（一）國資委信息公開監管的基本立場

從國資委信息公開監管實踐的角度看，最重要的問題在于國資委應當把握信息公開監管的邊界和限度，既要落實全面監管，又要尊重國有企業的“自我決斷”，強調有效監管、適度監管和分類監管。

首先，全面監管是國資委信息公開監管工作的邏輯前提。全面監管要求國資委對國有企業信息公開進行全方位監管，不留遺漏和死角。與人大及其常委會監督、政府各主管部門監督、審計署監督、監察機關監督、社會公眾監督、會計師事務所監督等監督方式相比，全面監管是國資委信息公開監管的首要特征。全面監管能夠有效防止國有資本流失，保障國有資產保值增值。對于應當重點監管的國有企業信息公開事項，國資委應當做到絕不缺位、重點把握，防止由于監管不徹底而造成的國有資本流失。

其次，有效監管是國資委信息公開監管工作的必然要求。有效監管是指國資委應當重視對國有企業信息公開監管的實際效果，減少和避免無效監管。有效監管要求國資委提高信息公開監管的科學性和針對性，充分把握國有企業治理的客觀規律，嚴格按照規律加強信息公開監管工作。在具體措施上，應當充分將大數據等前沿技術投入到信息公開監管工作中，充分把握公司治理領域的前沿理論成果，運用更加科學的考核方式和評價機制，克服既有的監管體制機制障礙。

第三，適度監管是國資委信息公開監管工作的核心要義。適度監管是指國資委應當把握好對國有企業信息公開監管的限度，不過度干涉企業的正常運營。根據《關于深化國有企業改革的指導意見》的基本要求，強化監管和增強活力是國企改革必須把握的重要關系，應當高度重視，并實現兩者的有機統一。一方面，國資委應當對國有企業的信息公開事項做到依法全面監管；另一方面，國資委應當在一定程度上給予國有企業“靈活處理”的空間，充分尊重國有企業對經營信息的“自我判斷”。在具體措施上，應當制定相應的國有企業信息公開事項目錄清單，為國企提供具有可操作性的方法論引導。對于信息公開目錄清單之外的事項，在不涉及重大公共利益的情形下，國有企業原則上不需要進行公開。

第四，分類監管是國資委信息公開監管工作的有效保障。分類監管是指國資委應當對國有企業信息公開實施分類監管。競爭型商業類國有企業、壟斷型商業類國有企業和公益類國有企業，存在著由低到高的信息公開義務。針對上述三類國有企業的信息公開監管，國資委應當把握不同的監管強度。一般而言，國有企業的信息公開義務越高，國資委的信息公開監管強度也應該相應提升，兩者呈現正比例關系。在此過程中，國有資本所占比例也是確定國資委信息公開監管強度的重要參考因素之一。

（二）國資委信息公開監管的制度銜接

國資委的信息公開監管職能并非孤立的制度設計，而是與其他相關制度處在緊密關聯中。一方面，國資委的信息公開監管職能與國資委自身的監管信息公開問題具有緊密關聯；另一方面，國有企業信息公開不僅有賴于國資委的監管，同樣有賴于審計署、政府主管部門的監管。因此，需要把握好國資委信息公開監管與相鄰制度之間的銜接問題。

首先，國資委信息公開監管與國資委監管信息公開是問題的一體兩面。根據權責一致原則，國資委在監管國有企業信息公開的同時，也應當實現自身監管信息公開。國資委監管信息公開的目的在于提高監管工作的透明度，發揮監管信息對人民群眾日常工作的積極作用。國資委監管信息和國有企業信息相比，屬于經過二次處理的信息，因而在內容側重點上與原始信息有所差異?？傮w而言，國資委應當將信息公開監管工作與監管信息公開工作同步推進，發揮信息公開工作的疊加效應，實現良好的社會效益。

其次，審計署監督是對國資委信息公開監管的必要補充。黨中央國務院在多個政策文件中高度強調審計監督的重要意義，對其監督職能給予高度期望。《深化黨和國家機構改革方案》強調對審計監督力量進行整合，強調構建權威、高效的審計監督體系。《關于加強國有資產管理情況監督的決定》更進一步強調國務院審計部門的審計監督職責，推進審計全覆蓋，并定期向人大常委會進行報告。與國資委信息公開監管相比，審計監督的主要職責范圍在財務領域，具有更強的專業性和針對性。[2]而國資委的信息公開監管則具有全局性，涉及國有企業信息公開的全方面。因此，審計署監督相較于國資委信息公開監管，更具獨立性，是對國資委信息公開監管的必要補充。

再次，國資委信息公開監管與政府主管部門監管具有弱關聯性。根據《公共企事業單位信息公開規定制定辦法》，政府各主管部門具有監管公共企事業單位信息公開的職能，但其監管職能僅局限在公益類國有企業范疇，且以制定相關信息公開實施辦法為前提?？梢?，政府各主管部門對國有企業信息公開的監管主要針對涉及公共性的事項，且僅能涵蓋一部分國有企業。而國資委的信息公開監管具有全局性，涉及全國范圍內的所有國有企業，且采用了集中統一監管的方式。在國資委信息公開監管與政府主管部門監管的關系上，應當以國資委信息公開監管為主導，并重視兩者各自的側重點。

（三）國資委信息公開監管與公民信息公開申請機制

國有企業信息公開的方式有主動公開和依申請公開兩種，原則上國有企業應采用主動公開方式。當國有企業未主動公開相關信息時，公民也可以根據自己的需要申請公開相關信息。具體而言，信息公開申請人有權向國有企業申請信息公開和向國資委申請國資委監管信息公開；當信息公開申請人要求國資委公開自身未掌握，且國有企業未公開的信息時，國資委應當以尊重國有企業“自我判斷”為原則進行實質性利益衡量。

首先，信息公開申請人有權向國有企業申請信息公開。國有企業是信息公開義務主體，公民有權向國有企業申請信息公開。在申請方式上，應當采用書面申請，并鼓勵公民采用信息化等便捷方式。其次，信息公開申請人有權向國資委申請國資委監管信息公開。國資委在進行國企監管過程中，負有公開其所收集信息的義務，因此公民同樣有權向國資委申請監管信息公開。當國有企業拒絕公民的信息公開申請時，公民有權獲得申訴等救濟途徑。再次，信息公開申請人要求國資委公開自身未掌握，且國有企業未公開的信息時，國資委應當以尊重國有企業“自我判斷”為原則進行實質性利益衡量。國有企業具有“亦公亦私”的雙重屬性，國資委對國有企業的監管應當以尊重企業“自我判斷”為原則，避免過分干涉國有企業的正常運營。

五、結語

是否賦予國資委信息公開監管職能，是國有企業信息公開制度設計層面的關鍵問題，我們必須在理論上予以高度重視。由于目前國有企業信息公開相關立法并不完善，現行法中并未明確規定國資委的信息公開監管職能。通過對現有實踐經驗的考察，可以發現國資委已開始以督導和指導的名義投入到國有企業信息公開相關工作中，并取得了良好的效果。國資委信息公開監管職能的法定化具有理論必要性和現實可行性，不僅能夠匹配國資委以管資本為主的改革方向、契合黨中央反腐倡廉的頂層設計，同時有助于吸納既有國資委信息公開監管的實踐成果、消弭國有企業信息公開難于監管的制度困境。在具體制度構建層面，國資委應當在“管”與“不管”間尋求平衡，在推動信息公開的同時，充分尊重國有企業的自主決策權。在未來的綜合性國有資產立法或國有企業信息公開立法中，應當明確規定國資委的信息公開監管職能，從而深入貫徹習近平總書記兩個“一以貫之”的指示要求，促進我國經濟社會健康有序發展。

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責任編輯：周? 覓

收稿日期：2022-11-10

作者簡介：蔣逸天，男，江蘇常州人，東南大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法學。