歐盟碳邊境調節機制及中國的應對

摘 要：2019年歐盟出臺《歐洲綠色協議》，其中一項核心內容是實施碳邊境調節機制（CBAM）。歐盟提出碳邊境調節機制的直接原因是實現《巴黎協定》設定的溫控目標，解決碳泄漏問題，除此之外還有經濟、社會、國際政治等多方面的原因。碳邊境調節機制實質上是單邊貿易措施，會損害發展中國家的利益。南北國家圍繞WTO原則和氣候變化原則對碳邊境調節機制產生了合法性方面的爭議。我國作為全球氣候治理的重要領導力量，應當團結廣大發展中國家在多邊機制內進行氣候變化領域的合作，適時與歐盟開展協商談判。同時在國內大力發展低碳綠色經濟，推進碳排放權交易市場發展，積極應對碳邊境調節機制帶來的挑戰。

關鍵詞：碳邊境調節機制；碳泄漏；《巴黎協定》；全球氣候治理

中圖分類號：D996.9? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2023）01-0056-08

歐盟近年來將貿易政策與氣候變化政策掛鉤，積極開展綠色外交，意在提升全球氣候治理體系中的領導力和話語權。2019年新一屆歐委會出臺《歐洲綠色協議》，推進碳邊境調節機制（CBAM）實施。CBAM實質上是一種單邊貿易措施[1]，歐盟單方面將貿易政策與氣候變化政策聯系起來，以自身強大的經濟實力為基礎，向別國推行高標準氣候政策。這種做法可能會違反WTO原則并引起貿易爭端，同時歐盟此舉有違《巴黎協定》所堅持的“共同但有區別的責任原則”。

“共同但有區別的責任原則”經過《聯合國氣候變化框架公約》與《巴黎協定》確認，是維系發展中國家與發達國家共同應對氣候變化的基礎性原則。歐盟實施CBAM違反了“共同但有區別的責任原則”，有損廣大發展中國家應對氣候變化的積極性，歐盟將自身高標準的環境政策施加給發展中國家，必然會損害發展中國家的利益。全球變暖的氣候問題起因于歐盟等發達國家在工業化過程中不加節制地排放大量溫室氣體，這一點作為“歷史責任原則”被聯合國氣候變化框架公約所確認。歐盟應當尊重發展中國家的發展權，考慮發展中國家的實際情況，不應對發展中國家設置高標準的減排義務。

本文認為，不能簡單地將CBAM等同于碳關稅，要深入分析CBAM的發展歷程及其具體內容，以應對在全球氣候治理體系和國際氣候規則制定中面臨的挑戰。

一、碳邊境調節機制的主要內容及發展歷程

（一）碳邊境調節機制的主要內容

歐盟以《巴黎協定》的溫控目標作為國際法基礎，出臺以CBAM為核心的《歐洲綠色協議》，直接目的是完成《巴黎協定》制定的溫控目標，防止碳泄漏。在2022年3月15日出臺的最新CBAM條例草案中，歐盟采用了配額或證書的方案，沒有采用之前多數學者推測采用的碳關稅方案。根據CBAM條例草案規定，歐盟發放特定的配額或證書，對相同部門和商品中的溫室氣體排放進行定價。進口商需要購買CBAM證書，為了不影響自由貿易，CBAM證書數量不設上限。歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）的碳價配額每天都要進行拍賣，因此每天的碳價是變動的，而CBAM證書的價格每周公布一次，以避免由于每天公布價格造成信息接收的滯后性。

歐盟為CBAM設置了3年的過渡期，過渡期為2023年1月1日至2025年12月31日，目的是促進CBAM順利推出，減少對貿易破壞的風險。在過渡期，進口商只需要承擔進口商品的報告義務。CBAM適用于第三國出口至歐盟的產品，覆蓋范圍為電力、鋼鐵、水泥、化肥、鋁五個部門。這五個部門都屬于碳密集型產業部門，例如電力部門的溫室氣體排放量占歐洲溫室氣體排放總量的30%。CBAM最終的目標是覆蓋全部有碳泄漏風險的產業部門，在實施初期只選擇了這五個產品相對單一又存在碳泄漏風險的部門。冰島、列支敦士登、挪威、瑞士四國的國內碳市場與EU-ETS兼容，因此得到了CBAM豁免。

（二）碳邊境調節機制的發展歷程

1.歐盟碳排放交易體系的建立

2003年，歐盟出臺《碳排放交易指令》。根據《碳排放交易指令》，歐盟于2005年開始建立碳排放交易體系。歐盟碳排放交易體系實行較早，實行過程中經過不斷調整和完善，其對全球氣候治理中的內部治理起到示范作用。歐盟這方面的先進經驗給意欲建立國內碳排放交易體系的發展中國家提供了借鑒，歐盟與中國就建立碳排放交易體系曾進行過合作。目前歐盟碳排放交易體系實行至第17年，在歐盟的計劃表中，碳排放交易體系分四個階段實施，當前已經實行到第四階段。在實行之初歐盟為了減緩來自政界和企業的阻力，對產業部門給予免費配額，隨著實行的深入，免費配額不斷削減。當前受到碳泄漏影響的產業部門也可以得到歐盟的免費配額。

2.歐盟航空碳稅的失敗嘗試

2008年，歐盟計劃征收航空碳稅，規定從2012年起征收，將航空業納入歐盟碳排放交易體系。歐盟的航空碳稅遭到了包括中、美、俄等國的反對。航空碳稅的實質是以“碳泄漏”和所謂“公平競爭”為競爭實施的單邊貿易措施，屬于新型的綠色壁壘，美國甚至將歐盟征收航空碳稅訴至歐洲法院。歐盟征收航空碳稅以失敗告終。這是歐盟對于碳排放交易體系擴大補充的一次失敗嘗試。歐盟此舉也被認為是“氣候單邊主義”[2]。

在此期間，法國一直是征收碳關稅的積極推動者。法國曾提出對美國、澳大利亞等未簽署《京都議定書》的國家征收關稅以懲罰其在減排方面的不作為。二十多年來法國歷屆政府均向歐盟提出議案，建議歐盟征收碳關稅[3]。由于歐盟是一個統一的整體，各國需要統一行動，因此法國的提案在歐盟內部受阻，一直未被采納。

3.《巴黎協定》的簽署與實施

2015年《巴黎協定》簽署。歐盟是《巴黎協定》的重要推動者，在談判過程中，歐盟從以往在氣候變化談判中表現出的激進態度轉變為相對平和的態度，同意采用“自下而上”自主貢獻的模式，并且積極爭取與中國和美國進行合作，最終在外交主場達成《巴黎協定》[4]。

2017年特朗普政府宣布退出《巴黎協定》，削弱了歐盟在全球氣候治理中的領導力。美國退約導致對不發達國家和小島嶼國家的資金援助、低碳技術轉移、全球范圍內減排體量等壓力轉移到歐盟。世界實力最強的國家退出《巴黎協定》，如何讓其他國家繼續全面履行成為歐盟面對的重要問題。2020年拜登政府上臺后，美國重返《巴黎協定》使這些問題得到解決，但是隨著美國社會的撕裂與民主、共和兩黨的惡性競爭加劇，如何面對日后美國“退群退約”所帶來的不確定性成為歐盟面對的新問題。歐盟亟需重塑和加強在全球治理體系中的領導力。

4.《歐洲綠色協議》的出臺

2019年，歐盟出臺《歐洲綠色協議》，CBAM正式進入大眾的視野。《歐洲綠色協議》中指出，推出CBAM的原因是應對碳泄漏的風險。歐盟在文本中強調CBAM的設計會符合WTO原則和歐盟的其他國際義務[5]。

歐盟指出實施《歐洲綠色協議》是為了實施聯合國2030議程和可持續發展目標。《歐洲綠色協議》是新一屆歐盟委員會的政策，因此被各界認為是歐洲綠色新政。在《歐洲綠色協議》的第一部分，歐盟明確指出綠色協議的環境目標不會通過歐盟的單獨行動來實現，氣候變化問題是全球性的，不受國界的限制，歐盟會用影響力、專業知識和財政資源動員其他國家走可持續發展道路。這是歐盟對采用單邊措施倒逼別國實施和自己相同減排措施的一種委婉說法，CBAM本質上是一種單邊貿易措施，歐盟想通過貿易措施與氣候變化政策掛鉤，達到經濟、環境方面的雙重目的。

2020年歐委會對CBAM進行公眾咨詢，2021年歐洲議會通過CBAM決議，2022年歐盟理事會出臺了CBAM條例草案，歐洲議會2022年6月22日投票對碳市場改革的法律草案表示支持，呼吁對歐盟碳排放交易體系進行相應改革，并更快更廣泛地實施CBAM[6]。歐盟根據時間表按計劃推進CBAM實施。

二、碳邊境調節機制的出臺原因

（一）環境原因：應對氣候變化，緩解碳泄漏

歐盟是《巴黎協定》溫控目標的推動者，歐盟提出CBAM最直接的原因是為了解決碳泄漏的問題。引發碳泄漏的根源在于各國減排政策的差異性[7]。如果世界各國采取相同的環境政策并加以貫徹，碳泄漏的問題會不復存在。現實情況是各國發展階段、經濟能力、技術能力不同，必然存在不同的環境政策。

發達國家往往會制定嚴格的環境政策，以控制內部生產者的碳排放量。為了降低生產成本，生產者會將部分碳密集型產業從環境政策嚴格的國家轉移至環境政策相對寬松的國家。雖然碳排放在環境政策嚴格的國家內部得到了控制，但是被轉移的產業并沒有因此降低碳排放量，全球的碳排放量也不會因為其嚴格的環境政策而減少，這就是碳泄漏。環境政策寬松的國家化石能源消費價格會隨之降低，進而刺激化石能源消費，增加碳排放量[8]。控制全球變暖、實現《巴黎協定》的目標需要全球所有國家對碳排放總量進行控制，但歐盟對于域外國家沒有管轄權，無法在域外國家適用其內部的環境政策。

（二）經濟原因：提升產業競爭力，推動產業轉型升級

歐盟內部實施嚴格的環境政策，部分生產者將產業轉移至發展中國家，生產的產品通過進口回到歐盟的市場。歐盟內部的企業需要在EU-ETS中購買配額。近年來配額價格持續上漲，歐盟內部企業在生產過程中承擔的碳成本也隨之不斷提高。在環境政策寬松的國家進行生產無需承擔或只需承擔極低的碳成本，導致歐盟生產的同類或者具有競爭關系產品的競爭力會下降，在國際貿易中處于不利的地位。歐盟通過實施CBAM可以起到“杠桿”作用[9]，維護“公平競爭”，提高產品競爭力。

隨著《巴黎協定》在各國落實，低碳發展也成為世界各國的共識，發展低碳經濟必然是今后全球經濟發展的新一輪增長點，中國、美國等國家是歐盟的新一輪技術革命的主要競爭者，歐盟需要搶占綠色低碳發展先機。在歐洲綠色協議中，歐盟指出自己是全球氣候變革的領導者。面對世界經濟的發展藍圖，歐盟意在引領全球綠色技術革命，提升自己的話語權，進而引領世界經濟發展的方向[10]。歐盟通過實施CBAM倒逼其他發展中國家進行綠色產業轉型，其他國家需要采購歐盟的綠色低碳技術和設備，這會優化歐盟的產業結構，促進低碳相關產業的長足發展，推動歐盟在“綠色競賽”中的“良性循環”[11]。

（三）社會原因：歐洲民眾環保思潮高漲與綠黨興起

歐洲工業化的進程早，歐盟成員國在1990年整體完成了碳達峰。作為發達國家，歐盟成員國實行嚴格的環境政策，低碳發展的社會思潮呼聲很高。在工業化過程中歐盟等發達國家排放了大量溫室氣體，發展經濟以破壞生態環境為代價。歐盟前成員國英國的首都倫敦曾被稱為“霧都”，歐盟其他成員國也出現過多起嚴重的環境危機事件。因此歐盟公眾較早接受了低碳環保的氣候政策。

低碳環保的社會思潮反映在歐盟各成員國綠黨的出現及其積極參與政治進程，并將氣候目標融入政治訴求中[12]。歐盟綠黨引領了低碳環保的社會思潮，加快了低碳環保的社會進程。同時歐洲綠黨在歐洲選舉中取得了不俗的成績，2019年的歐洲議會選舉中，綠黨表現亮眼，成為左右本屆歐洲議會政策傾向的關鍵角色[13]，這也反映出歐盟社會民眾對于綠色環保低碳等理念的支持。綠黨的崛起還反映出氣候變化的議題已遠超出環境政策的范疇。支持綠黨的民眾將自己的政治訴求寄希望于綠黨，民眾中綠黨的支持率攀升，綠黨以“綠色”為核心的政治訴求也能進一步在歐洲議會和各國被表達與采納[14]。

（四）國際政治原因：領導全球氣候治理，提升氣候規則制定話語權

歐盟是全球氣候治理體系中一支傳統的領導力量，當前歐盟追求更加穩固的領導地位，進而提升在國際政治體系中的話語權和影響力。歐盟在全球氣候治理領域的話語權體現在歐盟科學家提出了氣候變化領域的基礎性概念，例如“溫室效應”“溫室氣體”“低碳經濟”[15]。歐盟也較早地開始了與氣候變化相關的立法，發展低碳經濟，開展強制減排，這為歐盟在全球氣候治理中成為傳統的領導力量奠定了基礎。歐盟在全球氣候治理的領導力表現在全球氣候談判中發揮的作用，在歐盟內部的氣候治理示范作用，對最不發達國家和小島嶼國家的援助等方面[16]。

隨著中國、印度、巴西等發展中國家實力的增強，以及美國在全球氣候治理中的愈發強勢，歐盟在全球氣候治理中面臨著更多挑戰。難民危機、英國脫歐、地緣政治等因素分化了歐盟在全球氣候治理中的資金與精力，進而造成歐盟在全球氣候治理中的領導力開始下降。當前全球氣候治理呈現出“碎片化的圖景”[17]，歐盟僅憑借自己的力量不足以在全球氣候治理中起決定性作用。歐盟在當前的時間點實施CBAM，意在提升全球氣候治理方面的領導力和話語權。2019年制定的《歐洲綠色協議》中，歐盟明確提出要開展綠色外交，將氣候變化議題與外交建立聯系。同時使用貿易、發展援助等手段促使其他國家實施更加嚴格的氣候政策和承擔更多的減排責任，歐盟標榜自己是全球的引領者。歐盟在《歐洲綠色協議》中針對CBAM的提出與實施使用了“雄心勃勃”這個詞，可見歐盟對于實施CBAM的自信和決心。

三、碳邊境調節機制的性質與合法性分析

（一）碳邊境調節機制的性質

當前國內學者大多認為CBAM是碳關稅，也有學者持不同觀點。例如張彥著認為碳邊境調節機制的手段是征收碳邊境調節稅[18]。劉斌、趙飛指出CBAM征收的是碳邊境調節稅，不同于傳統的碳關稅[19]。本文認為CBAM屬于邊境措施，不完全等同于碳關稅。

CBAM與碳關稅雖然有相似的方面，但是CBAM和EU-ETS掛鉤，二者在透明度、確定性、可預見性等方面存在不同。根據歐盟的設計，CBAM的價格是每周變動的，而在現實中，每個國家的關稅稅率是穩定的，在相當長的一段時間內具有較高的可預測性，并沒有像CBAM這樣每周進行價格波動，因此CBAM不是碳關稅[20]。CBAM是碳邊境調節機制，應當屬于邊境措施，這樣表述與界定更加科學嚴謹。美國于2008年出臺了《清潔能源法案》（后因特朗普政府上臺沒有實行），也采用了類似的設計。2009年，WTO和聯合國環境署共同推出了《貿易和氣候變化報告》，鑒于碳關稅表述的局限性，報告建議使用邊境措施的概念，即在有碳定價制度的國家，為了縮小國外生產成本與國內生產成本而采取的一種貿易措施[21]。

如果CBAM等同于碳關稅，歐盟不會大費周章對新的機制進行設計，歐盟有了航空碳稅未能實施的前車之鑒，絕不可能再進行一次失敗的嘗試。對于CBAM的認識不能簡單停留在碳關稅階段，否則可能會導致無法全面應對CBAM所帶來的挑戰。

（二）碳邊境調節機制構成對《巴黎協定》的違反

1.歐盟在《巴黎協定》下的基本立場

在CBAM條例草案中，歐盟指出“世界面臨氣候危機，需要全球合作應對”。歐盟對實行CBAM的國際法依據解釋為：全面履行《巴黎協定》，實現2050年實現碳中和的目標。在條例草案中，歐盟反復強調CBAM符合氣候變化原則，是為了實現《巴黎協定》所設定的目標，即將全球平均氣溫升幅較工業化前水平控制在顯著低于2℃的水平，并向升溫較工業化前水平控制在1.5℃努力。

歐盟認為實現《巴黎協定》溫控目標是最重要的任務，因而采取了包括CBAM在內的一系列應對氣候變化措施，但CBAM實際上是對《巴黎協定》共同但有區別責任的違反，會破壞發展中國家的積極性，不利于《巴黎協定》溫控目標的實現。

2.共同但有區別的責任原則與自主貢獻模式

《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》都確定了共同但有區別的責任原則。共同但有區別的責任原則作為氣候變化公約的基本原則，是維系發展中國家和發達國家合作應對氣候變化的紐帶。共同但有區別的責任原則既強調共同責任，又強調區別責任。既要締約國共同面對氣候變化，采取行動減少碳排放，也要考慮南北國家的不同國情，減排能力的差異，要根據國家能力的不同承擔有區別的責任。對所有國家設置相同的減排目標和減排標準是不公平的、不現實的。《巴黎協定》秉持這一原則，沒有為締約國設立強制性的減排義務，而是通過采用國家自主貢獻的方法來提高實施的靈活性。

《巴黎協定》確定了“自下而上”的模式應對氣候變化，各國可以自行制定行動計劃，從而確定應對氣候變化的“國家自主貢獻”。“自下而上”的模式保證了發達國家和發展中國家共同參與，提高了參與的廣泛性和積極性，加強了合作互信。但是“自下而上”的模式存在著現實的困境。在這種模式下具有強制力的條款主要對程序性問題作出規定，具有法律強制力的條款較少。沒有對國家賦予強制性的減排義務，會導致南北國家之間在控制目標和控制水平上存在較大的差異。西方學者認為《巴黎協定》中關于具體執行等強制性規定較少，會增加歐盟的減排成本，南北國家之間減排目標和結果的不對稱性和不確定性會影響集體氣候行動[22]。歐盟認為該模式會影響到溫控目標的如期實現，因此提出了CBAM。

3.歐盟碳邊境調節機制違反《巴黎協定》

歐盟作為一個整體已經于20世紀末完成了碳達峰，而很多發展中國家未完成碳達峰，而且還需要一段時間完成碳達峰。《巴黎協定》的自主貢獻模式具有較高的靈活性，有利于提高發展中國家應對氣候變化的積極性，能夠兼顧發展與減排的關系。《京都議定書》為發達國家設定了強制性的減排義務，導致部分發達國家拒絕簽署、退出甚至拒絕履行。《巴黎協定》沒有對發展中國家施加強制性的高標準減排目標也是因為考慮到發展中國家的實際情況。采取類似《京都議定書》的強制減排模式會引起某些國家的抵制，進而導致各國在應對氣候變化時無法集體行動。

碳排放權也是一種發展權。根據歷史責任原則和公平原則，發展中國家具有發展權。氣候變化公約所確立的公平原則是指人與人之間的人際公平，保障的應該是人的基本需求。公平原則既要考慮歷史上發達國家排放的責任，也要考慮當前階段發展中國家的人均排放權。歷史上發達國家的人均排放量較高，發展中國家則相反。滿足發展中國家發展的需要，提高人均排放份額，完成碳達峰進而實現碳中和，是發展的必然過程。

《聯合國氣候變化框架公約》在序言中確立了歷史責任原則，強調了在歷史上發達國家是溫室氣體的主要排放者，《聯合國氣候變化框架公約》是《巴黎協定》的基礎。歐盟實施CBAM刻意回避了歷史排放水平，意欲擺脫其歷史排放責任[23]。《巴黎協定》是全球范圍內多數國家所達成的共識，歐盟采取單邊行動提高減排的標準，違反了共同但有區別的原則。各國應當在以聯合國為中心的多邊框架下進行協商，制定減少碳排放的行動計劃表。歐盟作為《巴黎協定》溫控目標的推動方應當平衡發達國家與發展中國家的關系，而非采取單邊貿易措施倒逼發展中國家采取高標準的減排措施。歐盟作為全球氣候治理中的一支重要力量，應當增加各國互信。氣候單邊主義會導致南北國家之間信任受挫，不利于各國全面履行《巴黎協定》，影響《巴黎協定》確立的溫控目標如期實現。

四、碳邊境調節機制對我國的影響及中國應對

（一）碳邊境調節機制對我國的影響

1.經濟方面的影響

在歐盟CBAM征收費用初期，鋼鐵產業所受的影響相對較大，我國鋼鐵產業對歐盟出口額占CBAM初期征收費用的五個部門對歐盟出口額的3/4。我國的鋼鐵行業社會依存度高，能夠提供大量的就業崗位，但無法在短期內實現產業綠色低碳轉型。如果短期內加速進行綠色低碳轉型，融資成本和融資難度會加大。當前我國鋼鐵產業正處于去庫存階段，面臨產能過剩等問題，如果CBAM開始實施，整個行業將會面臨更大的壓力。除鋼鐵行業外，未來受影響的鋁行業和其他可能被納入CBAM范圍的高耗能產業也會面臨相同的問題，受影響部門的上下游產業也會受到影響。

從中長期來看，歐盟在對CBAM的設計中沒有排除加入其他產業部門的可能性。在CBAM的條例草案中，歐盟指出CBAM最終的目標是覆蓋廣泛的產品，因此在EU-ETS第四階段中納入的44個碳泄漏部門，也可能在CBAM的實施過程中被加入。如果這些產業部門被加入CBAM，據測算2030年我國將會由此被歐盟征收324.09億美元[24]。我國的產業部門完整，產業鏈齊全，我國的產品在國際上具有價格方面的優勢，如果越來越多的部門被納入CBAM征收費用的范圍，我國產品在國際上的競爭優勢就會被削弱。

CBAM對國外進口的碳密集型產品征收費用，而歐盟碳排放交易體系對其成員國內部的高排放產品實施免費配額制度，這會導致我國出口歐盟的相關產品成本增加，在歐盟市場的競爭力下降。根據歐盟CBAM的設計，納入歐盟CBAM的產業部門將會與歐盟承擔同樣的碳成本，由此會導致企業在歐盟和中國承擔相近的生產成本。在工業化和制造業回流的背景下，在華歐資企業有回撤到歐盟的可能性，這會加劇我國產業鏈不平衡的風險，進而引起全球供應鏈的連鎖反應。

2.在全球氣候治理方面的影響

歐盟在CBAM的設計中指出，會將CBAM收入用于對小島嶼國家和最不發達國家的援助。歐盟CBAM的收入來源是對中國、印度等發展中國家出口產品征收的費用。歐盟用從一部分發展中國家征收的費用去援助另一部分發展中國家，有可能加劇發展中國家在氣候變化問題上的分化。而歐盟將站到道德制高點上指責發展中國家的行動緩慢。我國等發展中國家因此會面對更加嚴峻的氣候政治形勢[25]。我們應當警惕歐盟在氣候變化問題上對我國的道德綁架，這種道德綁架忽視了歷史責任原則和人均排放權。發達國家對全球變暖有著不可推卸的歷史責任，全球變暖的開端與發達國家工業化過程中的無節制排放有著直接的關系。人均排放權也是公平原則的重要內涵，無論從當前還是歷史上來看，發達國家的人均排放量遠高于發展中國家。

（二）我國應對碳邊境調節機制的措施

1.堅持共同但有區別的原則

共同但有區別的原則強調共同努力也強調區別履行。發展中國家的發展權必須得到尊重與保障，但是在發展的過程中必須堅持低碳發展，履行《巴黎協定》中的義務，完成自己設定的減排目標。有研究指出，即便當前所有締約國全面執行提出的自主貢獻的目標，與實現《巴黎協定》目標所需的減排量仍然會有一定的差距[26]。因此控制全球氣候變暖面臨著嚴峻的形勢，需要廣大發展中國家處理好發展與減排的關系，設立合理的自主貢獻目標，也需要發達國家加大對發展中國家在氣候變化領域的援助與合作。

歐盟實行CBAM的直接原因是防止碳泄漏，落實《巴黎協定》所設定的溫控目標。在這一點上我國與歐盟的行動方向是一致的。我國是負責任的發展中國家，積極參與和引領全球氣候治理，堅持以聯合國為框架開展多邊氣候領域合作，團結廣大發展中國家進行氣候領域的談判協商，依托“一帶一路”、金磚國家等合作機制，利用多邊平臺加強與廣大發展中國家的合作，推動發展中國家低碳、可持續發展，加大對合作發展中國家的技術、人才、資金等方面的援助。

2.適時與歐盟開展談判協商

我國和歐盟是履行《巴黎協定》的堅定力量，也是推動全球氣候治理的重要領導力量。在特朗普政府退出《巴黎協定》后，中國和歐盟聯合其他國家繼續對履行《巴黎協定》做出努力，并達成多項合作。為推動《巴黎協定》目標的實現，2018年雙方發布了《中歐領導人氣候變化和清潔能源聯合聲明》，因此中歐雙方具有在氣候變化領域合作的基礎。

我國可以適時與歐盟開展談判協商，對我國相關出口產品進行豁免。瑞士、冰島等國在CBAM豁免國家行列，被豁免原因是這些國家內部的碳交易市場與歐盟的碳排放交易體系進行了連接。CBAM條例草案也指出，如果未來其他國家與歐盟的產業承擔相同的碳成本，建立與歐盟相兼容的碳交易市場，是可以得到CBAM豁免的。我國當前正在建立并完善碳排放交易市場，因此在歐盟CBAM的設計下具有豁免的可行性。根據歐洲綠色協議和CBAM條例草案，CBAM實施的目的是減少碳排放和控制碳泄漏，我國同樣也在大力實施減排行動并取得了明顯的效果，我國在歐盟的法律基礎上可以爭取甚至挑戰歐盟向我國征收CBAM的費用，尋求豁免。

3.加快國內碳排放權交易市場建設

歐盟實施CBAM依托于其成熟的碳排放交易體系，意欲通過實施CBAM和其他措施來爭奪碳定價相關領域的話語權，將歐盟的碳排放交易體系推向世界（美國短期內建立全國性的碳排放交易體系的可能性極小）。我國于2021年7月開始試點碳排放權交易市場，初期只覆蓋電力行業。當前我國正在進行地方與市場試點，計劃在“十四五”期間覆蓋八個碳密集型產業。我國應當確定碳排放交易的重點領域，擴大當前試點的行業范圍，為形成成熟廣泛的碳排放權交易市場積累經驗[27]。

我國的碳排放權交易市場還處于初步探索階段。而EU-ETS實施早，覆蓋國家多，機制相對成熟，是市場化減排機制的成果典范，不僅提高了減排效率，也解決了部分資金短缺的問題[28]。我們可以學習EU-ETS，為我國碳排放權交易市場的建設和完善積累先進經驗，建立符合我國國情同時符合全球氣候法治的碳排放權交易市場。歐盟CBAM中具有避免重復征收碳成本的設計，如果出口產業承擔過國內碳交易市場的碳成本，就有可能在歐盟碳市場中不被重復征收費用。完善碳排放權交易市場也可以為我國出口歐盟產業避免被征收費用創造制度條件。

4.大力發展綠色低碳經濟，建立經濟發展新引擎

我國是溫室氣體排放量最大的國家，也是最大的發展中國家，但人均碳排放量并不高。歐盟提出CBAM的底氣在于歐盟的綠色低碳經濟發展成熟。歐盟各國在工業革命期間為了發展經濟嚴重破壞了生態環境，而破壞生態環境的嚴重后果最終還是由內部的公民承擔。我們可以吸取歐盟的教訓，不走歐盟先污染再治理的老路，在發展過程中避免以破壞生態為代價發展經濟，注重發展綠色低碳經濟，將綠色低碳經濟作為發展的新引擎。

我國力爭在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。為了實現《巴黎協定》確定的目標，我國承擔了巨大減排壓力，這也給我國相關的產業尤其是碳密集型產業帶來了較大的挑戰。我國的碳密集型產業應當加快產業升級，以綠色低碳的方式進行生產，國家應當加大對相關產業在資金、技術等方面的支持力度。進行技術升級在短期內會加大資金投入，甚至使產業面臨陣痛期，但長期來看，產業升級對于減少碳排放，應對歐盟等發達國家對我國出口企業征收碳排放等費用方面會產生積極作用。

結語

歐盟作為發達經濟體，低碳產業和綠色經濟發展在世界前列，因此在世界應對氣候變化的背景下，歐盟追求的是加大力度控制溫室氣體排放，這可以為歐盟帶來國際政治、經濟、環境等多方面的效益。但是發展中國家大多并未完成碳達峰，無法制定準確的行動計劃表，不能像歐盟一樣有足夠的經濟基礎和技術條件來制定雄心勃勃的計劃。很多發展中國家已經表示抵制或者不支持CBAM。從現實角度來看，歐盟已經在根據計劃推進CBAM的各項細則出臺，并將在2023年開始正式實施CBAM，歐盟并未因為發展中國家的呼聲暫緩實施CBAM。

習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時指出，要積極參與和引領全球氣候治理，要秉持人類命運共同體理念，以更加積極姿態參與全球氣候談判議程和國際規則制定，推動構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系[29]。我們應當積極面對CBAM帶來的挑戰，堅持共同但有區別的責任原則，在多邊框架內解決氣候變化問題，堅持構建人類命運共同體，摒棄任何形式的單邊主義，以積極的態度參與全球氣候治理，為減少碳排放提出中國方案，做出中國貢獻，在世界范圍內樹立經濟增長與減少碳排放的典范。

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（責任編輯 曹彩霞）

EU Carbon Border Adjustment Mechanism and China's Response

JIN Yuan

（School of Law， Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract： In 2019， the European Union issued the European Green Deal， a core element of which is the implementation of the Carbon Border Adjustment Mechanism （CBAM）. The direct reason for the EU to propose the CBAM is to achieve the temperature control target set by the Paris Agreement and to solve the problem of carbon leakage. In addition， there are economic， social and international political reasons. The CBAM is essentially a unilateral trade measure， which will harm the interests of developing countries. The north and south countries have disputed the legality of the CBAM around WTO principles and climate change principles. As an important leading force in global climate governance， China should unite the majority of developing countries to cooperate in the field of climate change within the multilateral mechanism， and carry out consultation and negotiation with the EU in due course. At the same time， we should vigorously develop a low-carbon green economy in China， promote the development of the carbon emission trading market， and actively respond to the challenges posed by the CBAM.

Keywords： Carbon Border Adjustment Mechanism； Carbon Leakage； Paris Agreement； Global Climate Governance

收稿日期：2022-09-13

作者簡介：金源（1998-），男，漢族，內蒙古鄂爾多斯人，中南大學法學院碩士研究生，研究方向：國際法。

基金項目：國家社科基金重點課題“構建更加公正合理的全球人權治理體系研究”（20AZD104）