美國波斯灣護航聯盟的運行現狀與現實困境

黃海若

摘 要

自冷戰結束后，美國多次利用自己強大的實力和威望組建“自愿聯盟”，即通過構建臨時目標而組建超國家行為體，提升集體行動的“合法性”，增強政治威勢，在實現上述目標意圖的同時獲取自身成本—收益的最大化。2019年7月，由于美伊關系持續惡化，美國以多國油輪在海灣遇襲為由，組建新的“自愿聯盟”——波斯灣護航聯盟，該聯盟后升級為“國際海洋安全保障構想”（IMSC）。此次聯盟成立過程緩慢，盟友響應寥寥，且實際運行效果遠不及美國初始期望。本文系統分析了波斯灣護航聯盟從發起到運行的全過程，剖析了該聯盟的工作機理與運行成效，揭示了美國既想借助聯盟增加自身行為的合法性又不愿意為盟友提供更多公共產品的矛盾心理。本文認為，美國在印太地區會進一步沿用“盟主霸權意志輸出、盟友共擔地區安全風險”的聯盟路徑，我們對此既要高度警惕、積極應對，也要客觀看待聯盟優勢并加以學習吸收，優化我國的“全球伙伴關系”網絡。

關鍵詞 波斯灣 護航聯盟 自愿聯盟 聯盟路徑

聯盟體系是二戰后美國維持其霸權的重要工具。“自愿聯盟”（coalition of the willing），又稱為“意愿聯盟”或“志愿者聯盟”，通常指無論是否得到聯合國安理會授權，都可為了實現其特定的目標而臨時組建的意志聯合體。最早的自愿聯盟可以追溯到1945年的“曼哈頓計劃”（Manhattan Project）。當時的比利時加入了大不列顛英國（Great Britain）

此時的大不列顛英國還包括加拿大和南非聯盟，他們還沒有成為獨立的民族國家。和美國成立的聯合體（consortium）

（數家公司或銀行聯合組成的）財團或聯營企業；來自拉丁語，意為“共享、合作伙伴”。，稱作“默里山區域”（Murray Hill Area）。這個組織的目標是建立對世界高濃縮鈾礦石供應的“獨家壟斷”，防止大規模殺傷性武器和先進運載系統的擴散。2003年，美國實施“伊拉克自由行動”（Operation Iraqi Freedom），成立了由49個國家組成的自愿聯盟組織。此后“自愿聯盟”便成為一個實施軍事威懾行動的負面代名詞而廣為人知。相較于正式聯盟，自愿聯盟成員的加入與退出更為自由，聯盟目標和任務的調整更為便捷，這為我們分析聯盟成員和盟主的意圖提供了鮮活案例。

本文選取美國最新一次組建的自愿聯盟，即2019年成立的“波斯灣護航聯盟”為研究對象。該聯盟的成立是美國聯盟戰略發展的一個重要分水嶺：以往美國“建群”通常能一呼百應，但加入此次護航聯盟的成員國卻寥寥無幾，且組建過程較為緩慢，運行效果也不理想，最終未能實現美國建立“反伊朗聯盟”的初始目的。目前，國內學術界對波斯灣護航聯盟的研究較少，僅限于聯盟成立當年的少數研究成果

肖河介紹了聯盟組建初期的過程，認為美國此次的倡議強調參加者的實際投入而不是合法性支持，短期來看有助于美國鞏固其在中東和全球的安全作用，長遠看或許是美國安全秩序衰退的又一標志性事件。參見肖河. 波斯灣護航，新的 “志愿者聯盟”［J］. 世界知識， 2019（17）： 4243鈕松和伍睿認為，此次護航聯盟是道義上的弱勢聯盟，“護航聯盟”目前沒有贏得多數國家的支持，但它的推行極有可能成為進一步引爆海灣地區亂局的事件，刺激地區熱點問題的聯動性，繼而加劇地區動蕩，危害世界能源供應的穩定。因為“全面遏制伊朗”是當前美國中東政策的首要目標。參見鈕松，伍睿. 美國的中東 “護航聯盟”及其走向［J］. 現代國際關系， 2019（12）： 3945.。實際上，該聯盟成立后發生了諸多變動，但遺憾的是國內學術界未予以跟蹤研究。本文試圖對波斯灣護航聯盟建立與運行的全過程進行分析，在厘清世界主要國家對該聯盟立場態度的同時，總結美國慣用的“聯盟路徑”給中國帶來的啟示。

一、波斯灣護航聯盟成立的過程

波斯灣護航聯盟的成立經歷了一個較為曲折的過程，從發起之初美國聲稱響應者眾多，到最終成立時成員國寥寥，美國的傳統盟友和世界主要國家行為體對是否加入該聯盟均有自己的利益考量。

（一）美國籌建波斯灣護航聯盟的背景

2018年，特朗普政府執政后，調整了奧巴馬政府時期美國對伊朗的“接觸政策”，轉而對伊朗實行“極限施壓”。 在秉持“美國優先”和“國內政治第一”的特朗普看來，只要扶持親美國家承擔中東地區的安全責任，美國便可從中東撤軍并將主要力量集中于印太地區。同年5月，美國宣布退出《伊核協議》（Joint Comprehensive Plan of Action， JCPOA），并于同月恢復對伊朗制裁。2019年5月，美國開始全面禁運伊朗石油。但是，由于伊朗石油主要出口亞洲國家，而亞洲主要國家并沒有參與對伊朗的制裁，因此美國的經濟制裁沒有對伊朗造成致命性打擊。于是，美國開始采取更加激烈的方式來遏制伊朗的發展。從同年6月起，因相繼有多艘超級油輪在靠近霍爾木茲海峽的阿曼灣遇襲，美伊之間外交沖突加劇。在此背景下，美國謀求在波斯灣地區建立一個新的確保“全球油運航線自由”的聯盟，名義上是對過往商船提供護航，實則是想糾集盟友組建一個“反伊朗聯盟”。

（二）波斯灣護航聯盟的成員變化

2019年7月19日，美國政府宣布將在波斯灣、阿曼灣等國際海域開展名為“哨兵行動”（Operation Sentinel Program）的多國海上巡察行動，也稱波斯灣護航聯盟。依據行動計劃，各成員國的人員和船舶都將在美國的領導下對經過該區域的商船提供護航和保護。該行動計劃提出后不久，美國聲稱得到超過60個國家的支持，但在當年9月16日在巴林舉行的第一次主要規劃會議上，實際出席的國家代表只有25個。規劃會議結束后，該計劃又被更名為“國際海洋安全保障構想”（International Maritime Security Construct， IMSC），巡航領域由波斯灣、阿曼灣擴展至紅海、亞丁灣和整個阿拉伯海，總部設在巴林。到當年11月IMSC正式成立時，僅有沙特、阿聯酋、阿爾巴尼亞、巴林、英國和澳大利亞7國宣布加入該護航聯盟。如今，IMSC運行已兩年有余，美國白宮的主政官也由強調“美國優先”的特朗普總統變成了重視“同盟至上”的拜登總統，IMSC的新加入成員國卻只有愛沙尼亞和立陶宛，創始國澳大利亞甚至還退出了該組織。

（三）世界主要國家的立場態度

美國組建波斯灣護航自愿聯盟的提議，并未如預期獲得響應，不復以往組建自愿聯盟時“一呼百應”的狀況，甚至主要傳統盟友如法、德、日等都拒絕加入，除此之外，部分盟友和其他主要國家還提出了自己在該區域的行動計劃并付諸實施。

2019年9月16日IMSC的第一次規劃會議結束后不久，以色列外長卡茨（Israel Katz）就表示，他們只會提供“情報和并不明確領域”的支持，并不會“派遣海軍軍艦”

Israel to Participate in US “Operation Sentinel” in Strait of Hormuz［DB/OL］. （20190807）［20200226］.https：//www.jns.org/israeltoparticipateinusoperationsentinelinstraitofhormuz/.。日本在2019年10月18日宣布他們不會加入IMSC，而是派遣自己的軍艦去該海域保護商船

Japan Wont Join US Coalition to Protect Middle East Shipping， Will Send Own Force ［N/OL］. （20191018） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranjapanships/japanwontjoinuscoalitiontoprotectmiddleeastshippingwillsendownforceidUSKBN1WX0TQ; Japanese Warship Departs for Gulf to Patrol Oil Lifeline［N/OL］. （20200202） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranjapanidUSKBN1ZW02D.。印度也表示，自己會延長在波斯灣軍艦的停留時間，但不會加入美國的護航聯盟

Indian Warships to Stay Longer in Persian Gulf， But Wont Join US Coalition ［N/OL］. （20190708） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranindia/indianwarshipstostaylongerinpersiangulfbutwontjoinuscoalitionidUSKCN1UD22S. 。

美國或許可以在構建反伊朗聯盟方面獲得多個國家的支持，但在解決伊朗問題的具體方式上與其他國家并不一致。盡管英國選擇加入美方的計劃，但與美國的做法幾乎同步的是，歐盟的其他國家開始打造自己的“護航聯盟”。2020年2月25日，法國武裝部隊宣布，以歐洲為首的“霍爾木茲海峽海洋態勢感知計劃”（Europeanled Maritime Situation Awareness in the Strait of Hormuz， EMASOH），又稱“艾格諾行動”（Operation Agenor）已經在阿布扎比法國永久軍事基地全面投入運作

France Declares Strait of Hormuz Military Mission Fully Operational［N/OL］. The Defense Post. （20200227） ［20211227］. https：//www.thedefensepost.com/2020/02/27/francedeclaresemasohstraitofhormuzmilitarymissionfullyoperational/.。該聯盟由以下八個歐洲國家正式發起：法國、比利時、丹麥、德國、意大利、希臘、荷蘭和葡萄牙。雖然該行動得到八個國家的政治支持，但實際上只有三個國家提供了軍事支持，其中法國發揮了主導作用，在阿布扎比海軍基地設有總部，并部署了護衛艦和偵察機。荷蘭和丹麥也部署了海軍資產，而比利時和希臘等其他國家僅是不定時地向特派團提供相關支持。德國無法為這個項目提供軍事支持，主要是因為德國法律要求德國政府參加任何國際行動都需要有歐盟、北約或聯合國的正式授權

Maryam Khormaei.Why Germany Turned Its Back on Parallel Coalitions in Strait of Hormuz［R/OL］. Modern Diplomacy， （20191207） ［20211227］. https：//moderndiplomacy.eu/2019/12/07/whygermanyturneditsbackonparallelcoalitionsinstraitofhormuz/.。自“艾格諾行動”開始運營以來，該聯盟已經成功進行了1000多小時的飛行，在海上停留了750天，為50多艘商船提供了護航，并在霍爾木茲海峽過境107次。

EMASOH： Two Year of Deescalation in The Strait of Hormuz［N/OL］.Hellenic Shipping News， （20220225） ［20220907］. https：//www.hellenicshippingnews.com/emasohtwoyearsofdeescalationinthestraitofhormuz/.

美國組建護航聯盟的倡議遭到了俄羅斯的強烈反對。2019年7月23日，俄羅斯外交部發布了《波斯灣地區集體安全構想》（Proposal for Collective Security in the Gulf），并將相關文件提交給聯合國。該提議的設想是在波斯灣建立一個安全與合作組織，由中國、俄羅斯、印度、美國、歐盟和其他利益相關方在內的全球和區域主要參與者組成，同時建議波斯灣以外國家放棄在該地區永久駐軍

Russias Security Concept for the Gulf Area［EB/OL］. （20190723） ［20211220］. https：//www.voltairenet.org/article207131html.。俄羅斯的提案得到了中國的支持

中國外交部：支持俄倡議域外國家取消海灣地區永久駐軍［EB/OL］. （20190725） ［20200220］. http：//m.news.cctv.com/2019/07/25/ARTIyTusJGEZTCu4Uc1Me3Eg190725shtml. 。

在波斯灣緊張局勢加劇的情況下，2019年9月，伊朗在聯合國大會期間也公布了自己關于在該地區的名為“霍爾木茲和平努力”（Hormuz Peace Endeavor， HOPE）的安全提議。該提議計劃邀請波斯灣所有沿岸國家（巴林、伊拉克、沙特阿拉伯、阿曼和阿拉伯聯合酋長國）加入HOPE，主張在波斯灣建立一個不涉及非區域大國的集體安全體系。

2019年12月27日至30日，伊朗、俄羅斯、中國在阿曼灣舉行代號為“海上安全帶”的聯合軍演，這是伊朗1979年伊斯蘭革命后首次與中俄舉行聯合軍演

40年來首次！中國俄羅斯伊朗海上聯演27日在阿曼灣地區舉行［DB/OL］.觀察者網， （20191226） ［20211226］. https：//www.guancha.cn/internation/2019_12_26_529598shtml.f.。2022年1月18日至20日，中伊俄三國海軍在阿曼灣海域又舉行了第二次海上聯合軍演。中方表示，演習旨在深化三國海軍務實合作，展示三方共同維護海上安全、積極構建“海洋命運共同體”的良好意愿與能力，為地區和平穩定注入正能量

中伊俄三國舉行第二次海上聯合軍事演習［EB/OL］. 國防部網，（20220120） ［20220402］. http：//www.mod.gov.cn/topnews/202201/20/content_4903339htm. 。

（四）各國決策的動因

1歐洲方面。從歐洲來看，2008年經濟危機后，債務、難民、英國脫歐等一系列問題引發了人們對歐洲一體化的質疑，也使歐洲對外政策出現了步調不一致的現象。彼時特朗普政府奉行“美國優先”原則和明顯的經濟民族主義，更加深了歐洲對外政策的分裂。英國最早也有加入歐洲的“海上監察行動”的想法，可鑒于“脫歐”已經開始進入實際操作階段，再留在歐盟參與共同防務已不合時宜。在圍堵中國科技發展、遏制華為“5G”技術等問題上，英國已經開始配合美國的要求，在防務問題上，英國更是選擇與美國站在一起。

而美國在歐洲的其他盟友，如德國和法國，則致力于通過外交努力化解“伊核問題”的困局。歐盟外交政策負責人弗德利卡·莫格里尼（Federica Mogherini）堅持認為，任何外交談判都必須涉及《伊核協議》的保存。歐盟拒絕加入美國的聯合護航，選擇建立自己的聯合艦隊，有多種考量：一方面，相比于過去，歐洲在中東的石油利益大幅下降，對伊朗的石油依賴程度大大降低，減少了在該區域開展行動的顧慮。在1997—1998年，西歐進口了伊朗石油出口額的一半以上，但到2018年，歐盟國家在伊朗對外貿易結構中的份額下降至177%

Nina Mamedova. Irans Foreign Economic Relations in the Region［J］. Vostok. AfroAziatskieobshchestva： Istoriiaisovremennost，2019（5）： 106113.，目前歐洲的大部分石油來自俄羅斯和挪威。另一方面，歐洲在伊朗的主要利益是經貿合作，客觀上存在不追隨美國刺激伊朗的利益需求。以德國為例，德國將伊朗視為其商品的巨大市場，如今大約有60家德國公司活躍在伊朗，估值高達10億美元。伊朗媒體報道稱，德國的投資占伊朗工業基礎設施份額的30%

Stephen D. Brien. In the Persian GulfA New and Fragile Situation［J/OL］.Jewish Policy Center，（Fall 2019） ［20200226］. https：//www.jewishpolicycenter.org/2019/10/10/inthepersiangulfanewandfragilesituation/.。2019年6月10日，伊朗議會批準了與歐亞經濟聯盟（EAEU或EEU）建立一個為期三年的自由貿易區協定。歐盟希望伊朗能夠在遵守2015年簽署的《伊核協定》基礎上，逐步發展經濟，因為一個穩定的中東更有利于歐洲的發展。而美國不顧各方的反對，單方面退出《伊核協議》，并重新對伊朗施加制裁，造成了美國與歐洲盟友的嫌隙。歐盟早已對特朗普退出《巴黎氣候協定》感到失望，此后北約又因軍費分擔問題與美國發生分歧。因此，此次歐盟不愿再冒著激化中東地區矛盾的風險而加入一個更加有利于美國利益的“護航聯盟”。對歐盟來說，一旦發生重大戰亂，其將面臨無數中東難民涌入歐洲的危險局面。所以歐洲選擇頂住美國的壓力，希望借助外交斡旋和經濟發展維持中東穩定。

2亞洲方面。日本雖為美國在亞洲的最堅定的盟友，但在是否參與此次中東“護航聯盟”問題上，日本陷入了兩難境地。主要原因是日本深耕中東多年，投資頗多且與各方關系良好，以往美伊發生矛盾時其曾多次充當“調停人”角色，在日本的石油進口仍然主要依靠中東的情況下，日本不想為此問題直接開罪伊朗，進而影響兩國的長期石油貿易。伊朗政府已經明確表示，“如果日本加入，將無法視之為友好行為”。但是，如果日本不采取一定行動又會間接損害日美同盟關系，尤其是在日本已經在駐日美軍軍費問題上面臨美國很大壓力的背景下。因此，日本選擇向中東派出海上自衛隊但不直接參與美國主導的“護航聯盟”，以此既回應美國要求，又試圖保持日本護航的相對獨立性。

印度與很多亞洲國家一樣，仍然依賴中東作為重要的石油來源地。伊朗由于其地緣政治位置，在印度外交中占有重要地位。伊朗位于巴基斯坦北部又同是伊斯蘭國家，所以印度需要同伊朗保持良好關系來制約巴基斯坦。再者，印度在海灣地區有大量勞工，每年的僑匯收入是其重要的外匯來源。同時，印度也十分清楚，要實現其大國戰略目標同樣離不開美國的支持。因此，雖然印度不會在“護航聯盟”問題上貿然站隊美國，但會采取“迂回戰術”，利用“補償”原則緩和印美矛盾，例如派出自己的艦隊或在聯合國表決中東問題時（如敘利亞問題）對美國予以一定的支持，以此緩解美國對印度的不滿情緒。所以，印度表示會延長本國軍艦在波斯灣的停留時間，但不會加入美國的護航聯盟

Indian Warships to Stay Longer in Persian Gulf， But Wont Join US Coalition［DB/OL］. （20190708） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranindia/indianwarshipstostaylongerinpersiangulfbutwontjoinuscoalitionidUSKCN1UD22S. 。

3俄羅斯。俄羅斯是世界第七大石油儲藏量國，石油和天然氣出口是俄羅斯經濟的重要支柱。僅從石油能源經濟角度看，伊朗問題激化將導致中東和波斯灣地區油價上揚，這會拉動國際油價上揚，從而有利于改善俄羅斯財政。此外，這也有利于俄羅斯在中東地區話語權的進一步提升。俄羅斯既可以借此協調美伊關系（例如，其提出的《波斯灣地區集體行動構想》在國際道義上搶了美國的上風），還可以趁機從伊朗市場上獲利（如向伊朗供應石油設施和出售俄制武器）。2019年年中，當美伊關系劍拔弩張之時，俄羅斯就以“自衛性武器不違反禁運原則”為理由向伊朗運送了大批俄制武器。

4中國。中國作為奉行獨立自主原則的國家，不參與美國自愿聯盟，原因主要有三個：一是石油保供穩價的需求。2018年伊朗對外貿易總額表顯示，中國是伊朗最大的貿易伙伴。中東地區的動蕩往往造成國際油價的震蕩，俄羅斯等石油輸出國往往借機抬高油價，加重我國的石油進口成本，同時增加我國能源安全風險。因此，無論是從能源戰略格局來看，還是從經濟利益視角來看，促進伊朗和中東地區的和平穩定對中國的穩定發展十分重要。二是有戰略發展利益的需求。中國不僅每年從伊朗進口大量石油，還參與建設了伊朗境內眾多的基礎設施項目，同時伊朗也是響應中國“一帶一路”倡議的重要沿線國家，兩國互為“全面戰略伙伴關系”國家。因此，中東地區的和平穩定不僅事關中國的經濟利益，還直接影響到“一帶一路”倡議在伊朗的順利鋪開。三是有抗衡美國霸權的需求。特朗普政府奉行“大國競爭”戰略，主動推動美中對抗，如今拜登政府同樣將中國視為主要戰略競爭對手并全力圍堵中國。中國的外部環境已發生重大改變，中美矛盾由世界次要矛盾上升為世界主要矛盾的時代正在到來。中伊兩國都直接面對美國霸權霸凌，都有維護自身正當發展利益的需要且同為世界重要國家、區域重要力量，因此中伊合作具有廣闊的未來。

二、波斯灣護航聯盟的工作機制

波斯灣護航聯盟雖然是美國最新組建的護航聯盟，但由于響應的國家數量遠少于預期，美國只能選擇以開放式的籠統架構——國際海洋安全保障構想（IMSC）來搭建這一聯盟，同時以“特遣艦隊”（CTF）為主體開展運作。該行為主體與早年美國在該區域成立的聯合海上作戰部隊（CMF）相比，既具有一定的相似性，也有顯著區別。對之進行比較研究有助于我們進一步深化對波斯灣護航聯盟的認識。

（一）“國際海洋安全保障構想”（IMSC）及“聯盟特遣部隊”（CTF）的業務內容

國際海洋安全保障構想（IMSC）是一個開放式的海上安全架構，主要依托聯盟成員國提供大型海軍艦艇（哨兵）來保護過往商船，即動用護衛艦和驅逐艦監視兩個關鍵咽喉點（霍爾木茲海峽和曼德海峽），動用小型艦艇如巡邏艦和護衛艦在目標點位間巡邏，同時提供空中力量支持。過去參與各類護航聯盟的國家均能提供足夠的軍事力量支持，但此次IMSC嚴重依賴美、英兩國的大型軍艦和直升機，一些較小的成員國如阿爾巴尼亞僅派出了人員力量

Multinational Coalition Begins Patrolling Persian Gulf Oil Routes［N/OL］.World Oil， Verity Ratcliffe，（20191107） ［20200216］. https：//www.worldoil.com/news/2019/11/7/multinationalcoalitionbeginspatrollingpersiangulfoilroutes. ，另有一些國家提供了小型巡邏艦和護衛艦用作哨兵艦艇。

IMSC作為總體上的合作框架，其行動和決策主要通過“聯盟特遣部隊”（Coalition Task Force，CTF）這一力量來實現。CTF的指揮和人員配置來源于IMSC同盟國，最高指揮官通常是一位海軍軍官，從IMSC聯盟國家中提名，任期四到六個月。從2019年成立至今，共有5位海軍少將擔任過該支力量的最高指揮官。除首任指揮官由美國海軍少將、第一航母打擊群（Carrier Strike Group 1，CSG1）指揮官阿爾文·霍斯利（Alvin Holsey）擔任外，其余四任均為英國皇家海軍準將。

作為IMSC的業務部門和大腦中樞，CTF的工作原理是：由IMSC聯盟的軍艦和飛機建立起一個“海事安全呼叫熱線”（Maritime Awareness Calls， MAC），該熱線使用高頻無線電（VHF）頻道，提供給過境商船使用。當商船遇到可疑或非法活動并需要建議時，首先聯系英國海事組織（UKMTO）獲得幫助，如果情況升級需要緊急援助，可在第一時間使用該熱線向CTF尋求幫助。CTF每個月會發布名為“橋卡”的參考建議文本，該卡片是從UKMTO提供的《防范海盜和加強海事安全的最佳管理實踐》中提煉而來，如最新版本的“參考卡”中就有專門針對水雷和水上簡易爆照裝置的識別和處理方式，可幫助商船的水手快速應對海上非法和不安全行為。有關IMSC的運行方式示意圖參見下頁圖1。

（二）聯盟特遣部隊（CTF）與聯合海上作戰部隊（CMF）的異同

“聯合海上作戰部隊”（Combined Maritime Forces，CMF）是2006年美國在阿拉伯海地區牽頭組織的護航艦隊聯盟。該組織由34個國家的海軍自愿加入組成，主要任務是在中東地區的國際水域，特別是在重要海運要塞（如曼德海峽和霍爾木茲海峽）開展海上安全行動。

CMF與CTF有很大的相似性，主要體現在組織方式、巡航方式和任務目標上。首先，從組織方式來看，他們都是由美國發起，盟友響應，共派人員裝備在阿拉伯海域形成行動力量，完成既定目標。其次，從巡航方式來看，他們都是依托海上艦艇充當哨兵，并與空中力量形成聯動預警。最后，從任務目標來看，他們都是要保護商業自由流通，改善海上安全，打擊海盜、恐怖主義和毒品走私行為。

CMF與CTF的差異主要體現在分工程度上。CTF成立的目標和任務僅僅是官方含糊描述的“促進航行自由”。CMF的行動目標和責任分工則要清晰得多，它的內部包括三個聯合作戰艦隊，其中150艦隊負責海事安全行動和反恐，151艦隊負責打擊海盜，152艦隊負責阿拉伯灣的海上安全行動

About Combined Maritime Forces （CMF） ［DB/OL］. ［20211227］. https：//combinedmaritimeforces.com/about/.。整個作戰艦隊由一位美國海軍上將指揮，此人同時是美國海軍中央司令部（NAVCENT）第五艦隊司令，副指揮是一位英國皇家海軍準將。CMF同樣是一個自愿聯盟，但每個成員國均可以自行決定它將參加哪些任務以及參與到何種程度。

那么在CMF運行良好的背景下，美國為何還要在該海域重新組建一個新的護航聯盟呢？筆者認為主要原因如下：在CMF內部，各成員國對伊朗的態度不統一。美國致力于把CMF轉變為針對伊朗的地區性國際組織，但許多成員國的實際行動清楚地表明，他們有參與打擊海盜等問題的意愿但并不愿參與美國主導的反伊行動。主張“美國優先”的特朗普政府執政后，就準備在該海域重新組建一個更能按照美國意愿行事的聯盟。時任美國海軍副司令吉姆·馬洛伊（Jim Malloy）曾說：“聯盟特遣部隊（CTF）是一個中心樞紐，以協調從海軍和伙伴國那里收集的信息，創建一個共享的網絡，擴大我們的海域意識。”

US Central Command.New Commander Opens IMSC Command Center， Coalition Task Force SENTINEL Public Affairs［EB/OL］.（20211107） ［20220227］. https：//www.centcom.mil/MEDIA/NEWSARTICLES/NewsArticleView/Article/2011371/.也就是說，美國意圖憑借CTF以較小的成本強化在海灣地區的情報收集能力，以增強美國海軍的前沿存在和快速反應能力。此外，根據IMSC的入盟標準，美方要求各盟國要“實際參與到護航行動中去”，而美方負責指揮、海上監察和情報支援工作，這樣聯盟既能按美國意圖實施針對伊朗的軍事威懾，又能減輕美國在海外的軍事負擔。

三、波斯灣護航聯盟的運行效果

根據IMSC的官方聲明IMSC.Merchant Shipping Reassurance through Deterrence［N/OL］. （20210415） ［20220227］. https：//www.imscsentinel.com/news/merchantshippingreassurance. ，CTF平均每月為近200艘商船在霍爾木茲海峽和巴布曼德海峽過境提供巡航護衛服務，這些商船總載重量超過1800萬噸。IMSC成員國的軍機和無人機則提供了超過2000小時的巡邏時長服務，每月接通“海事安全熱線”超過1000次。IMSC稱，自聯盟成立以來，懸掛IMSC旗幟的商船均未受到過攻擊。

從“保護油船和航行安全”的角度來看，IMSC通過對水手進行不定期反海盜培訓，每月發布“橋卡”等形式強化了商船和水手識別水雷等危險的能力；與MAC熱線的互聯大大提升了遇險的處置效率；水面艦艇和空中軍機的聯合護航有效保障了該海域的商船安全和航行自由。IMSC聯盟的運行效果良好，基礎目標基本達成，這也是IMSC得以存續和運行的直接原因。但從美國創建IMSC的初衷來看，以“保護航行自由”為名行“反伊朗聯盟”之實的最終目標并未達成。美國的傳統盟友們并沒有像伊拉克戰爭期間那樣追隨美國的倡議，反倒是各自為政，自主派遣本國軍艦獨立護航。由此可見，成立IMSC進行反伊行動的深層目標是失敗的。美國此次無法像往常一樣集合盟友的力量在波斯灣地區對伊朗進行圍堵，反倒要承擔維系該組織的各項運行成本，從成本—收益上看，美國這一操作并不劃算。

不可否認，在人道主義救援、反海盜、海上貿易保護和航行自由等問題上，IMSC對國際安全發揮了一定程度的積極作用。相比于正式的軍事同盟，自愿聯盟因為不具有約束力，也沒有明確的執行期限，只是一份宣言性質的倡議架構，因而大多數情況下只需得到參與國國內政治機構的批準（如國會、議會等）即可參與行動，無須獲得聯合國和安理會的授權。這種靈活性不僅有利于迅速啟動海上任務，也有利于打消一些國家卷入美伊沖突的顧慮進而加入行動行列，但這種自愿聯盟的機制設定同樣存在缺陷，主要是：

第一，缺乏明確的法律支持和行動授權。明確的法律框架和行動權限對于一個成功的海上安全聯盟而言非常重要。根據目前IMSC的規定，協調和信息共享以外的集體行動不屬于聯盟的任務范圍。換言之，如果他國的軍用或商用船只遭到襲擊，聯盟成員國只能試圖揭露襲擊，除非得到本國政府授權否則不會幫助遇險船只。而其他現有的海上安全聯盟，如CMF中的150聯合特遣隊和歐盟領導的“亞特蘭大行動”聯盟

“亞特蘭大行動”（ATALANTA）是歐洲聯盟理事會根據聯合國安理會第2182（2014）號決議，于2008年成立的一項索馬里海上執行行動，以保護世界糧食計劃署的船只免受海盜侵襲。2021年1月1日，歐洲理事會第2020/2188號決議將行動的現有任務期限再延長兩年，到2022年12月結束。，明確規定聯盟成員國不僅擁有監視權還有行動權，可進行如攔截、登船、扣押等行動。所以，目前IMSC所有成員國動用武力的權限并不大，各成員國行動力量只有在自身安全受到威脅時才被允許使用武力。

第二，缺乏足夠的政治誠意和制度保證。美國領導的IMSC主要通過聯合行動來保持聯盟存在，但沒有提供更高層次（即全政府政治層面）的政治軌道來構建聯盟存續的政治基礎。盡管美國文官力量在聯盟成員國家內部籌款時提供了支持和幫助（如舉行了一些會議），但這些會議仍是軍事層面的而非政治層面的，各成員國也沒有任命負責IMSC政治事務的高級文職官員。相比之下，歐洲的“艾格諾行動”在促進區域穩定、協調外交一致上走得更遠。參與“艾格諾行動”的歐洲成員國成立了一個由高級官員組成的政治軍事聯絡小組。該小組會定期討論代表團取得的進展并就下一步行動交換想法，同時該聯盟還專門任命一名高級官員就海事安全問題與歐洲各國保持溝通。

“艾格諾行動”聯絡小組會議今日舉行［N/OL］. （20200608） ［20220227］. https：//twitter.com/EMASOH_AGENOR/status/1269964472950628355？s=20.而美國領導的IMSC并沒有搭建類似的政治框架。由于缺乏包容性的對話機制和組織透明度，IMSC已淪為美國實現自身目的、裹挾盟國參與的工具。

四、波斯灣護航聯盟受冷遇的原因

根據安全聯盟模型理論，國家在對聯盟的貢獻方面有三種情況：（1）無貢獻或負面貢獻；（2）在公眾和國家層面作出有力貢獻；（3）國家提供少量的貢獻，在公民反對的領域沒有貢獻。這三個結果會分化出四種聯盟戰略選擇：（1）保持距離（keep their distance）；（2）“搭便車”；（3）展示他們的喜好并償付（show their preferences and pay）；（4）因陷阱被迫繳費（pay due to entrapment）。如果一個國家既不共享公共資源也不共享公共空間，則會選擇“保持距離”，這樣的國家對聯盟沒有貢獻；如果一個國家認為安全是一種私人或公共物品，但沒有貢獻，那么他們就會“搭便車”；當一個國家對聯盟作出有力貢獻時，會產生兩種影響，即“按自己的喜好支付相應的代價”或“陷入困境并不得不償付”。即使沒有直接利益獲得安全保障，國家也可能被迫加入聯盟從而支持優勢大國（dominant power）。

美國原本想效仿2003年的伊拉克戰爭，打造一個以伊朗為共同目標的超級聯盟，所以在最初的聯盟準備會議上就宣稱已經得到了60個國家的支持，但聯盟最終的正式成員國只有8個。除了美國，英國是為聯盟貢獻最多的國家，提供了大量軍艦、人員，以及技術支持。根據安全聯盟模型理論，英國屬于第三類（即“展示喜好并償付”類型），是從國家到公眾都對聯盟作出有力貢獻的國家。而沙特、阿聯酋和巴林是波斯灣域內國家，提供了場地和后勤支持，屬于對聯盟沒有突出貢獻但依賴聯盟的國家，處于“保持距離”和“搭便車”之間的狀態。愛沙尼亞和立陶宛兩國，既不是域內國家也沒有能力作出貢獻，更類似于美國為“湊數”而找來的國家，完全屬于“搭便車”行列。美國想要節約成本，因而在聯盟中減少公共產品的供給并鼓勵盟友承擔更多責任，但傳統盟友并不愿受制于美國設置的共同目標，且在利益分享和成本分擔等方面未能與美國達成共識。這是美國此次護航自愿聯盟受到冷遇的直接原因。

具體從美國方面來看，作為本次聯盟的發起者和制度的設計者，美國至少在以下兩方面的工作存在著不足：首先，美國缺乏清晰的信息傳遞。連貫的信息傳遞和明確的目標對于海上聯盟的成功組建至關重要，這些要素不僅能讓成員國掌握其參與行動的范圍和程度，還可以減少各方誤判。自愿聯盟在成立之初之所以引起爭議，不是因為它“維護自由航行”的表面使命，而是它前后不一的政治目的和遏制伊朗的深層次圖謀。在聯盟組建之初，美國國防部高級官員曾表示：“哨兵行動僅是一項監視任務，旨在揭露所有類型的惡意活動，不是反對伊朗的聯盟。”然而幾周之后，美國國防部部長又表示，伊朗才是“主要關注點”。他還明確稱，威懾伊朗是該倡議的重中之重。美國前后傳達的信息和目標不一致，致使大多數盟國作出了自己的獨立選擇，哪怕是與美國經濟和安全利益高度同源的歐洲，因對伊朗政策與美國有分歧，此次也不愿意加入這個美國主導的自愿聯盟。

其次，美國利益供給有限，需要盟友承擔更多責任，變相抬高了入盟標準。在以往的自愿聯盟中，美國作為盟主能夠為盟友提供相應的公共安全產品以換取盟友的政治甚至軍事支持，讓盟友為自己行動的合法性背書。比如，2003年美國發動伊拉克戰爭時，美國政府宣稱有49個國家支持該軍事行動，英國、澳大利亞和波蘭直接參戰，日本等多個國家提供后勤援助。但本次自愿聯盟在組建之初，“特朗普主義”（Trump Doctrine）把持下的美國政府不再重視盟友的作用，反而認為他們“承擔義務太少”“過時且昂貴”，甚至“是‘搭便車的秘密競爭對手”。美國對聯盟態度發生轉向，要求盟友承擔更多的義務，但并未提供令盟友滿意的報償，直接抬高了這次“中東護航聯盟”的入盟標準。美國所供給的聯盟利益與安全保障承諾十分有限，因此不足以吸引盟友加入，這也變相印證了美國綜合實力和號召力相對下降的事實。

五、相關啟示

不論是波斯灣護航聯盟還是聯合海上作戰部隊，它們都是美國領導的自愿聯盟組織。冷戰結束以來，美國慣用這類組織并沿用這一形式，是因為它為美國外交帶來了諸多好處，主要體現在：第一，為美國的行動提供了合法性。美國出于本國國家利益至上的考慮，在未得到聯合國授權時，若能得到盡量多的國家支持就可以成為其所謂的合法性的來源，增加政治威勢；第二，為軍事行動提供便利性。即使美國軍事實力世界第一，若能得到其他國家的武力支持，對美國來說仍不失為一樁好事；第三，減少行動的成本，具有經濟性。遠離美國本土的任何行動都耗資巨大，而聯合其他國家可以一定程度上減輕美國運營聯盟的壓力；第四，為美國外交留有回旋空間，具有靈活性。自愿聯盟出于一種特定的目標，且因為是臨時組建，無須承擔長期義務，這為美國政府留下了足夠的調整空間，可以依據實際情況調整和改變自己的行動。正是基于這些優勢，美國才會沿用自愿聯盟路徑，大力推動該聯盟的運行。但是美國此次組建的自愿聯盟效果不彰，未能達到其“聯合盟友、集體反制伊朗”的目標，說明美國聯盟戰略自身也存在局限，其發展也面臨諸多掣肘和挑戰。

一是美國秉持的冷戰思維、零和博弈、權力斗爭等國家間交往準則越來越受到國際社會的質疑和挑戰。美國為建設聯盟，常常需要編造理由，如通過打造共同敵人來凝聚聯盟共識（2003年，美國謊稱伊拉克擁有大規模殺傷性武器就是一例）。但隨著各國經濟發展和戰略自主性的提升，以及美國兩黨內斗、府院之爭、政府更迭等形勢發展，美國的聯盟政策受阻。隨著世界權力中心的轉移，新興國家追求更加公正合理的國際政治經濟新秩序又對美國傳統聯盟對抗理念構成內在沖擊。

二是各個國家自身的切身利益始終是主權國家制定外交政策的優先考慮方向。美國為實現自己國家利益的最大化可以許諾給盟友適當好處以換取支持，幫助其在短期內搭建一個臨時聯盟，但聯盟的聯合程度和運行成效最終還是取決于各個國家從聯盟中能夠獲得的實際益處。從波斯灣自愿聯盟來看，在退出《伊核協定》的背景下，美國貿然拉群欲發動對伊朗的進一步施壓制裁，并不符合其他國家的利益，所以即使是美國的傳統盟友也不愿意積極配合美國此次的聯盟行動。

三是廣泛的經貿合作和對外交往是化解和抵消聯盟體系遏制效果的基礎。本次波斯灣自愿聯盟是美國以遏制伊朗為特定目標，以維護航行自由為名而臨時組建的意愿聯合體。伊朗作為聯盟的主要針對目標，與歐洲、亞洲的主要國家有著大量能源和貿易往來。這些經貿合作成為伊朗對沖美國自愿聯盟影響的重要基礎。

近年來，美國為鞏固其全球霸主地位，開始在中國周邊打造各式以遏制中國發展為目標的反華聯盟，如特朗普政府時期重啟美日印澳四邊安全對話機制（四國機制）

四國機制最早可回溯到2004年美日印澳四國為應對東南亞海嘯而建立的四國集團（QUAD），正式開啟是在2007年馬尼拉峰會上進行的四邊安全對話（QSD）。特朗普政府在2017年11月提出“印太戰略”，同月，美日印澳四國外交官員在參加東盟系列會議期間舉行會晤，標志著四國機制的重啟。拜登上臺后，美國繼續深入推進這一機制，試圖使四邊安全對話形成一種長效機制。 、推動情報共享聯盟（五眼聯盟）轉型升級等

五眼聯盟的前身是BRUSA協議。1946年，英美將BRUSA協議更名為UKUSA協議。1948年，加拿大加入該協議；1956年，澳大利亞和新西蘭加入該協議，至此，五眼聯盟正式形成。2018年7月17日，五眼聯盟成員國情報組織領導在加拿大舉行會議，討論“如何將華為排除出5G采購名單”。會后，五國在應對所謂中國挑戰、審查中國投資方面達成共識。。拜登上臺后，承襲了特朗普政府的印太戰略，加快深化“四邊機制”（QUAD）合作，拓展“五眼聯盟”（FVEY）職能，創建冷戰后亞太地區首個三國同盟——“澳英美同盟”（AUKUS），還欲打造“芯片四方聯盟”（CHIP4），將中國排除在全球半導體供應鏈之外，對我國科技創新進行全方位圍堵。美國組建新聯盟的速度在不斷加快，類型愈加多樣，主題更加聚焦，甚至不惜擱置“大群”，新建“小群”，采取“群起而攻之”的模式，以便靈活領導、彌合分歧，形成對中國的威懾合力。我們對此要充分保持戰略耐心與定力，具體問題具體分析，針對不同聯盟的特點作出分類研判，在中美戰略競爭的復雜態勢下找到有利于共存的利益，確保我國發展獲得更長機遇期。

當前，新冠疫情和烏克蘭危機影響交織疊加，導致全球供應鏈體系紊亂、大宗商品價格持續上漲、國際貨幣金融體系更加脆弱，給各國發展蒙上了陰影。危機帶來失序，也會催生變革。我們應以“伙伴關系”應對美國聯盟戰略的挑戰，以增加對全球公共安全產品的投資與供給，化解美國聯盟體系對我國的封鎖效果。我們同時還應正確客觀認識聯盟路徑，這有利于我們靠前謀劃新的國際機制。

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（責任編輯：清寧）