“放管服”改革背景下城建檔案開放利用面臨的問題、成因及其對策研究

摘 要：在持續(xù)深化“放管服”改革背景下，促進(jìn)城建檔案利用服務(wù)便利化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化有其必要性。文章通過梳理“放管服”改革背景下城建檔案利用服務(wù)的發(fā)展趨勢和存在的問題，從服務(wù)意識、監(jiān)管機(jī)制、資源建設(shè)、法規(guī)制度等層面對其成因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提升優(yōu)化服務(wù)意識、構(gòu)建內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)城建檔案數(shù)據(jù)治理和完善城建檔案法規(guī)制度等優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：城建檔案利用；“放管服”改革；政務(wù)服務(wù)

一、研究背景

2015年，國務(wù)院首次明確提出“協(xié)同推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，即“放管服”。此后，關(guān)于深化政務(wù)服務(wù)改革的各種政策緊鑼密鼓出臺，給政府公共服務(wù)提出了推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提升開放共享程度、簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程、方便群眾辦事創(chuàng)業(yè)、提升數(shù)據(jù)共享程度、降低群眾辦事成本等要求。構(gòu)建服務(wù)型政府已成為政府轉(zhuǎn)型的基本方向，不斷提高公共服務(wù)供給能力和服務(wù)水平已成為基本要求。城建檔案是在城市規(guī)劃、建設(shè)及其管理活動中形成的重要文件材料，是進(jìn)行城市管理和更新改造的重要依據(jù)，其利用價值日益凸顯。在當(dāng)前國家深入推進(jìn)“放管服”改革背景下，城建檔案管理機(jī)構(gòu)主動融入“放管服”改革浪潮，持續(xù)提升利用服務(wù)能力，切實發(fā)揮城建檔案價值是必要的。因此，本文以廣州市城市建設(shè)檔案利用服務(wù)為例，分析“放管服”改革背景下城建檔案利用面臨的形勢以及存在的問題，并提出優(yōu)化城建檔案利用服務(wù)策略。

二、發(fā)展趨勢

城建檔案利用的出發(fā)點和落腳點是服務(wù)好黨和國家、服務(wù)好人民群眾。深化“放管服”改革背景下，面向政務(wù)服務(wù)的城建檔案利用呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化的發(fā)展趨勢。

1.全程標(biāo)準(zhǔn)化

城建檔案利用本質(zhì)上是城建檔案管理部門面向社會公眾提供的公共服務(wù)，建立一套明確清晰的檔案利用全流程工作標(biāo)準(zhǔn)，不僅是落實國家政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化要求的重要舉措，也是打破檔案利用“秘而不宣”的傳統(tǒng)觀念，是檔案部門主動服務(wù)社會、提升檔案利用水平的有力行動。（1）城建檔案利用服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)化包括制定及動態(tài)調(diào)整城建檔案利用事項標(biāo)準(zhǔn)化清單和及時向社會公示，為市民提供清晰、準(zhǔn)確的辦事指南。（2）城建檔案利用實施標(biāo)準(zhǔn)化包括制定城建檔案窗口接待、辦理、審批、結(jié)果送達(dá)、利用服務(wù)效能評估等在內(nèi)的全流程內(nèi)部工作標(biāo)準(zhǔn)，從而建立規(guī)范服務(wù)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城建檔案利用工作機(jī)制。

2.全域規(guī)范化

全城通辦、區(qū)域通辦是政務(wù)服務(wù)發(fā)展的基本方向，建立區(qū)域協(xié)同的城建檔案利用規(guī)范，是促進(jìn)城建檔案統(tǒng)一化、規(guī)范化管理，實現(xiàn)城建檔案利用事項在同一地區(qū)無差別辦理的關(guān)鍵舉措。首先，城建檔案利用服務(wù)事項規(guī)范化，建立區(qū)域一致的城建檔案利用公共服務(wù)事項，并對事項的實施要素進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，包括規(guī)范并統(tǒng)一事項名稱、辦理時限、線上線下辦理方式等。其次，城建檔案利用內(nèi)容規(guī)范化，清晰明確的利用范圍和申請條件，是辦理城建檔案申請利用的關(guān)鍵要素。通過制定地方性法規(guī)或?qū)ｉT工作規(guī)定，以實現(xiàn)同一地區(qū)城建檔案利用條件和利用范圍的統(tǒng)一和規(guī)范。最后，城建檔案利用監(jiān)督規(guī)范化，建立規(guī)范統(tǒng)一的城建檔案利用服務(wù)評價、反饋、監(jiān)督工作機(jī)制，實現(xiàn)對城建檔案利用服務(wù)的社會監(jiān)督。

3.全時便利化

“切實提升各級國家檔案館公共服務(wù)能力，持續(xù)優(yōu)化檔案利用環(huán)境，簡化檔案利用程序”是“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)，構(gòu)建打破時空限制的便利服務(wù)體系是其必然要求。一是提升城建檔案利用網(wǎng)上服務(wù)能力，將檔案查詢利用服務(wù)融入?yún)^(qū)域內(nèi)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)體系，實現(xiàn)城建檔案利用不見面辦、全流程網(wǎng)辦；二是建設(shè)區(qū)域共建共享的檔案利用服務(wù)體系，探索開展區(qū)域城建檔案信息資源一體化建設(shè)，建立城建檔案利用館際（館室）協(xié)同服務(wù)機(jī)制，實現(xiàn)檔案信息的異地查詢利用；三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，一方面通過加強(qiáng)與城市規(guī)劃、建設(shè)、不動產(chǎn)等部門的數(shù)據(jù)共享，提升城建檔案數(shù)據(jù)服務(wù)能力，另一方面通過建立部門間數(shù)據(jù)共享機(jī)制，充分應(yīng)用電子證照成果，實現(xiàn)精簡辦事材料，變“群眾奔波”為“數(shù)據(jù)跑腿”。

三、存在的問題

1.城建檔案利用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平不高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城建檔案利用普遍存在公開度不足、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失等問題，造成城建檔案利用工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平難以達(dá)到優(yōu)化政務(wù)服務(wù)要求。一是存在未建立城建檔案利用服務(wù)事項的情況，未編制事項清單并主動向社會公開，城建檔案利用工作秘而不宣，社會對城建檔案利用服務(wù)的認(rèn)知度較低；二是城建檔案利用工作尚未建立清晰的服務(wù)規(guī)范，特別體現(xiàn)在城建檔案申請利用工作方面，大多城建檔案管理部門尚未對檔案利用的方式、申請條件和范圍等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一，城建檔案利用工作存在較大自由裁量權(quán)，不利于擴(kuò)大面向社會的合理城建檔案利用需求。

2.線上線下一體化便民服務(wù)水平有待加強(qiáng)

當(dāng)前，城建檔案利用服務(wù)存在線上線下發(fā)展不平衡的問題，檔案利用服務(wù)供給能力有限。從服務(wù)方式看，檔案服務(wù)方式比較單一，主要依賴于人工窗口開展城建檔案利用查詢和復(fù)制業(yè)務(wù)，大多未建立網(wǎng)上申辦的辦理方式，城建檔案信息獲取渠道和檔案利用辦理渠道有限；從服務(wù)內(nèi)容來看，主要提供城建檔案的目錄檢索和檔案復(fù)制，基于城建檔案數(shù)據(jù)提供的個性化服務(wù)和專題服務(wù)較缺乏，與社會需求存在一定的差距；從服務(wù)便利化來看，便民服務(wù)舉措相對不足，線上預(yù)約、線上咨詢、無接觸辦理、減證便民等舉措較少，暫時無法滿足24小時服務(wù)、不見面服務(wù)等公共服務(wù)新要求。

3.城建檔案利用信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同程度不高

一方面，城建檔案管理部門間協(xié)同服務(wù)不足，尚未建立城建檔案數(shù)據(jù)共享平臺和區(qū)域內(nèi)城建檔案利用協(xié)同服務(wù)機(jī)制，遠(yuǎn)程查檔、跨館申辦、市域通辦等服務(wù)能力有待提升。另一方面，城建檔案跨部門、跨行業(yè)信息互通共享和協(xié)同服務(wù)不足。

（1）城建檔案管理部門與城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、不動產(chǎn)登記等強(qiáng)烈需求城建檔案數(shù)據(jù)的部門數(shù)據(jù)共享不足，難以支撐各行政主管部門審批業(yè)務(wù)需求，部門協(xié)同辦服務(wù)能力有待加強(qiáng)。

（2）城建檔案管理部門與其他行政主管部門間的信息共享不足，難以為城建檔案利用辦理提供信息校驗核對，從源頭上減免城建檔案利用申辦材料，變“群眾奔波”為“信息跑腿”。

四、原因分析

1.優(yōu)化服務(wù)意識不強(qiáng)，監(jiān)督考核待提升

優(yōu)化服務(wù)意識不強(qiáng)和監(jiān)督指導(dǎo)弱化是制約城建檔案利用服務(wù)水平的重要原因。一方面，隨著國家深化“放管服”改革的深入推進(jìn)以及公民檔案權(quán)利意識的覺醒，檔案用戶對利用服務(wù)提出更高要求，更青睞于多樣化、知識性、即時性、精準(zhǔn)性的檔案服務(wù)，但城建檔案管理機(jī)構(gòu)未及時響應(yīng)政務(wù)服務(wù)改革的新要求和檔案用戶需求，借助現(xiàn)代信息技術(shù)全面提升城建檔案利用線上線下一體化服務(wù)能力，主動優(yōu)化城建檔案利用方式、利用內(nèi)容、利用渠道等服務(wù)內(nèi)容，主動優(yōu)化服務(wù)的意識有待加強(qiáng)。另一方面，對城建檔案利用服務(wù)監(jiān)督考核不全面。長期以來，城建檔案利用工作主要受到上級主管部門和同級檔案行政主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)，缺乏來自用戶的評價和監(jiān)督，客觀上容易導(dǎo)致對用戶需求重視不足。

2.數(shù)字化水平不高，共享基礎(chǔ)薄弱

城建檔案管理機(jī)構(gòu)數(shù)字資源基礎(chǔ)薄弱是制約城建檔案利用服務(wù)供給能力的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，城建檔案館普遍存在檔案數(shù)字化、數(shù)據(jù)化程度不高的問題，難以為高效精準(zhǔn)的城建檔案利用服務(wù)提供支持。一是歷史城建檔案的接收以紙質(zhì)檔案為主，數(shù)字化任務(wù)重、難度大，難以滿足城建檔案利用需求；二是城建電子檔案接收處于起步階段，且接收的電子檔案多為紙質(zhì)檔案的數(shù)字化成果，對城建檔案電子數(shù)據(jù)的接收、保存、利用仍處于論證和探索階段，館藏城建電子檔案和電子數(shù)據(jù)資源較薄弱；三是客觀上由于檔案數(shù)字化設(shè)備不斷更新和數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)建立完善，已有數(shù)字化成果存在數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)描述不完整等問題，導(dǎo)致歷史數(shù)字化成果與利用設(shè)備不兼容、數(shù)據(jù)無法交換共享。因此，紙質(zhì)檔案形成的“信息孤島”仍是制約城建檔案利用服務(wù)“立等可取”“區(qū)域通辦”“數(shù)據(jù)共享”的主要因素。

3.城建檔案利用相關(guān)法律法規(guī)待細(xì)化

城建檔案利用相關(guān)法律法規(guī)、地方規(guī)章指導(dǎo)性不強(qiáng)是制約城建檔案利用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平的重要原因。當(dāng)前，城建檔案利用服務(wù)的主要設(shè)定依據(jù)包括三類：一是檔案法律法規(guī)，主要是《中華人民共和國檔案法》及《中華人民共和國檔案法實施辦法》，明確國家檔案館檔案開放的義務(wù)、公民的檔案權(quán)利等內(nèi)容，為城建檔案利用提供法律依據(jù)，但仍缺乏關(guān)于未開放檔案利用的規(guī)定；二是部門規(guī)章，國家建設(shè)行政主管部門發(fā)布的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》雖也明確指出“城建檔案館應(yīng)當(dāng)積極開發(fā)檔案信息資源，并按照國家有關(guān)規(guī)定，向社會提供服務(wù)”，但同樣未明確城建檔案利用的形式、內(nèi)容、要求等基本要件；三是地方性法規(guī)，如《廣州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》，規(guī)定城建檔案利用的職責(zé)、基本原則和要求，但關(guān)于城建檔案利用內(nèi)容、形式、程序和要求，特別是未開放檔案利用條件等相關(guān)條款比較寬泛。國家及地方層面關(guān)于城建檔案利用實操性條款不足，直接導(dǎo)致各級城建檔案管理機(jī)構(gòu)在具體利用服務(wù)中各有規(guī)定。

五、實施對策：構(gòu)建高效開放便捷的城建檔案利用服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

1.提升服務(wù)意識，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)

“放管服”改革背景下，構(gòu)建面向社會的高效開放便捷的城建檔案利用服務(wù)體系，考驗城建檔案管理部門的擔(dān)當(dāng)意識和服務(wù)意識。因此，城建檔案管理部門需積極對標(biāo)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)要求，主動作為。首先，提升城建檔案網(wǎng)上辦事服務(wù)能力。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是政務(wù)服務(wù)發(fā)展的必然趨勢，城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分借助互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢技術(shù)，主動與政務(wù)服務(wù)一體化平臺對接，加快城建檔案利用服務(wù)實現(xiàn)申請、受理、審批、咨詢等環(huán)節(jié)全流程在線辦理，全面提升服務(wù)的便利度和效率度；其次，拓展城建檔案利用服務(wù)供給能力。建立并推行服務(wù)預(yù)約機(jī)制，拓寬城建檔案利用辦理渠道，探索建立網(wǎng)上申辦、快遞申辦、現(xiàn)場申辦、自助終端申辦等多渠道辦理方式，實現(xiàn)城建檔案利用24小時隨時辦，提升服務(wù)體驗度；最后，推進(jìn)電子證照在城建檔案利用服務(wù)中的共享，加強(qiáng)與其他政府部門的數(shù)據(jù)共享，充分應(yīng)用電子證照成果，實現(xiàn)自然人和企業(yè)身份核驗、不動產(chǎn)登記、資格資質(zhì)等數(shù)據(jù)共享，大幅減少事項的申辦材料，實現(xiàn)城建檔案利用服務(wù)省心辦。

2.加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，形成有效合力

建立健全城建檔案利用考核和監(jiān)督機(jī)制，形成內(nèi)外監(jiān)督合力，助推城建檔案利用服務(wù)再升級。一方面，強(qiáng)化內(nèi)部考核和監(jiān)管，將城建檔案利用服務(wù)工作納入單位績效考核，對標(biāo)政務(wù)服務(wù)改革要求，細(xì)化城建檔案利用考核標(biāo)準(zhǔn)，壓實城建檔案利用服務(wù)主體責(zé)任；另一方面，構(gòu)建全覆蓋多渠道外部考核和監(jiān)督體系。一是建立城建檔案用戶評價和考核機(jī)制，推進(jìn)城建檔案利用服務(wù)事項接入“好差評”體系，主動引導(dǎo)檔案用戶對檔案利用服務(wù)方式、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)便民化等進(jìn)行評價，形成檔案用戶實時評價、城建檔案館及時回訪核實、差評限期整改的城建檔案利用評價機(jī)制；二是建立多渠道監(jiān)督和反饋機(jī)制，通過設(shè)置意見箱、開通電話咨詢投訴專線、依托12345政務(wù)服務(wù)便民熱線等方式，及時了解檔案用戶訴求、接受監(jiān)督和反饋。

3.加強(qiáng)城建檔案數(shù)據(jù)治理，夯實利用基礎(chǔ)

檔案信息資源是開展利用服務(wù)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)城建檔案數(shù)據(jù)治理，需要城建檔案管理部門加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，多措并舉，優(yōu)化館藏檔案資源結(jié)構(gòu)。首先，必須加快完成存量紙質(zhì)檔案數(shù)字化工作，可充分借助社會力量，通過采取數(shù)字化外包服務(wù)、加強(qiáng)數(shù)字化成果質(zhì)量管控等手段解決存量檔案數(shù)字化問題；其次，推進(jìn)電子檔案接收和城建檔案資料電子化，建立健全電子檔案在線接收和驗收標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)電子檔案在線接收平臺，實現(xiàn)增量電子化目標(biāo)。同時，積極探索城建檔案資料電子化，建立覆蓋城建檔案電子資料生成、歸檔、管理和利用全流程的相關(guān)規(guī)范和系統(tǒng)，實現(xiàn)城建檔案接收從數(shù)字化、電子化到數(shù)據(jù)化的過程；最后，建設(shè)城建檔案專題數(shù)據(jù)庫。以利用需求為導(dǎo)向充分挖掘城建檔案核心數(shù)據(jù)價值，建立可快速調(diào)用和共享的專題數(shù)據(jù)庫，如建筑物空間數(shù)據(jù)庫、建筑物指標(biāo)數(shù)據(jù)庫、建筑物審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫等，夯實利用基礎(chǔ)。

4.完善法律規(guī)章制度，促進(jìn)服務(wù)規(guī)范化

提升城建檔案利用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，需要檔案法律法規(guī)提供根本指引。（1）針對城建檔案利用法律法規(guī)有待細(xì)化的問題，可以《檔案法實施辦法》的配套修訂為契機(jī)，在第四章的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加未開放檔案利用的相關(guān)條款，細(xì)化未開放檔案的利用限制、救濟(jì)條款與責(zé)任條款。（2）針對部門規(guī)章利用條款較宏觀和抽象的問題，可在《檔案法》的整體框架下，結(jié)合城建檔案的特點，制定關(guān)于城建檔案開放鑒定和未開放城建檔案利用的有關(guān)規(guī)定，為城建檔案管理部門開展檔案利用提供基本準(zhǔn)則和依據(jù)。（3）針對地方性法規(guī)實操性不強(qiáng)的問題，可根據(jù)國家法律法規(guī)、部門規(guī)章，結(jié)合地方實際，通過細(xì)化檔案利用條款或制定專門的城建檔案利用規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，為城建檔案利用提供詳細(xì)可操作的規(guī)范和指引，提升區(qū)域城建檔案利用的統(tǒng)一化和規(guī)范化水平。

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（作者單位：廣州市城市建設(shè)檔案館）

基金項目：廣東省檔案局科技項目“深化‘放管服改革背景下城建檔案利用體系創(chuàng)新研究與實施”（項目編號：YDK-266-2021）。

作者簡介：熊健怡（1991—），女，漢族，廣東廣州人，本科，檔案館員，研究方向：城建檔案利用服務(wù)工作及開展相關(guān)研究。