“放管服”改革背景下城建檔案開放利用面臨的問題、成因及其對策研究

摘 要：在持續深化“放管服”改革背景下，促進城建檔案利用服務便利化、規范化、標準化有其必要性。文章通過梳理“放管服”改革背景下城建檔案利用服務的發展趨勢和存在的問題，從服務意識、監管機制、資源建設、法規制度等層面對其成因進行分析，在此基礎上，提升優化服務意識、構建內外監督機制、加強城建檔案數據治理和完善城建檔案法規制度等優化建議。

關鍵詞：城建檔案利用；“放管服”改革；政務服務

一、研究背景

2015年，國務院首次明確提出“協同推進簡政放權、放管結合、優化服務”，即“放管服”。此后，關于深化政務服務改革的各種政策緊鑼密鼓出臺，給政府公共服務提出了推進“互聯網+政務服務”，提升開放共享程度、簡化優化公共服務流程、方便群眾辦事創業、提升數據共享程度、降低群眾辦事成本等要求。構建服務型政府已成為政府轉型的基本方向，不斷提高公共服務供給能力和服務水平已成為基本要求。城建檔案是在城市規劃、建設及其管理活動中形成的重要文件材料，是進行城市管理和更新改造的重要依據，其利用價值日益凸顯。在當前國家深入推進“放管服”改革背景下，城建檔案管理機構主動融入“放管服”改革浪潮，持續提升利用服務能力，切實發揮城建檔案價值是必要的。因此，本文以廣州市城市建設檔案利用服務為例，分析“放管服”改革背景下城建檔案利用面臨的形勢以及存在的問題，并提出優化城建檔案利用服務策略。

二、發展趨勢

城建檔案利用的出發點和落腳點是服務好黨和國家、服務好人民群眾。深化“放管服”改革背景下，面向政務服務的城建檔案利用呈現出標準化、規范化、便利化的發展趨勢。

1.全程標準化

城建檔案利用本質上是城建檔案管理部門面向社會公眾提供的公共服務，建立一套明確清晰的檔案利用全流程工作標準，不僅是落實國家政務服務標準化要求的重要舉措，也是打破檔案利用“秘而不宣”的傳統觀念，是檔案部門主動服務社會、提升檔案利用水平的有力行動。（1）城建檔案利用服務事項標準化包括制定及動態調整城建檔案利用事項標準化清單和及時向社會公示，為市民提供清晰、準確的辦事指南。（2）城建檔案利用實施標準化包括制定城建檔案窗口接待、辦理、審批、結果送達、利用服務效能評估等在內的全流程內部工作標準，從而建立規范服務、高效運轉的城建檔案利用工作機制。

2.全域規范化

全城通辦、區域通辦是政務服務發展的基本方向，建立區域協同的城建檔案利用規范，是促進城建檔案統一化、規范化管理，實現城建檔案利用事項在同一地區無差別辦理的關鍵舉措。首先，城建檔案利用服務事項規范化，建立區域一致的城建檔案利用公共服務事項，并對事項的實施要素進行統一和規范，包括規范并統一事項名稱、辦理時限、線上線下辦理方式等。其次，城建檔案利用內容規范化，清晰明確的利用范圍和申請條件，是辦理城建檔案申請利用的關鍵要素。通過制定地方性法規或專門工作規定，以實現同一地區城建檔案利用條件和利用范圍的統一和規范。最后，城建檔案利用監督規范化，建立規范統一的城建檔案利用服務評價、反饋、監督工作機制，實現對城建檔案利用服務的社會監督。

3.全時便利化

“切實提升各級國家檔案館公共服務能力，持續優化檔案利用環境，簡化檔案利用程序”是“十四五”全國檔案事業發展的主要任務，構建打破時空限制的便利服務體系是其必然要求。一是提升城建檔案利用網上服務能力，將檔案查詢利用服務融入區域內“一網通辦”服務體系，實現城建檔案利用不見面辦、全流程網辦；二是建設區域共建共享的檔案利用服務體系，探索開展區域城建檔案信息資源一體化建設，建立城建檔案利用館際（館室）協同服務機制，實現檔案信息的異地查詢利用；三是加強數據共享，一方面通過加強與城市規劃、建設、不動產等部門的數據共享，提升城建檔案數據服務能力，另一方面通過建立部門間數據共享機制，充分應用電子證照成果，實現精簡辦事材料，變“群眾奔波”為“數據跑腿”。

三、存在的問題

1.城建檔案利用標準化、規范化水平不高

調研發現，當前城建檔案利用普遍存在公開度不足、標準規范缺失等問題，造成城建檔案利用工作標準化、規范化水平難以達到優化政務服務要求。一是存在未建立城建檔案利用服務事項的情況，未編制事項清單并主動向社會公開，城建檔案利用工作秘而不宣，社會對城建檔案利用服務的認知度較低；二是城建檔案利用工作尚未建立清晰的服務規范，特別體現在城建檔案申請利用工作方面，大多城建檔案管理部門尚未對檔案利用的方式、申請條件和范圍等內容進行規范和統一，城建檔案利用工作存在較大自由裁量權，不利于擴大面向社會的合理城建檔案利用需求。

2.線上線下一體化便民服務水平有待加強

當前，城建檔案利用服務存在線上線下發展不平衡的問題，檔案利用服務供給能力有限。從服務方式看，檔案服務方式比較單一，主要依賴于人工窗口開展城建檔案利用查詢和復制業務，大多未建立網上申辦的辦理方式，城建檔案信息獲取渠道和檔案利用辦理渠道有限；從服務內容來看，主要提供城建檔案的目錄檢索和檔案復制，基于城建檔案數據提供的個性化服務和專題服務較缺乏，與社會需求存在一定的差距；從服務便利化來看，便民服務舉措相對不足，線上預約、線上咨詢、無接觸辦理、減證便民等舉措較少，暫時無法滿足24小時服務、不見面服務等公共服務新要求。

3.城建檔案利用信息共享和業務協同程度不高

一方面，城建檔案管理部門間協同服務不足，尚未建立城建檔案數據共享平臺和區域內城建檔案利用協同服務機制，遠程查檔、跨館申辦、市域通辦等服務能力有待提升。另一方面，城建檔案跨部門、跨行業信息互通共享和協同服務不足。

（1）城建檔案管理部門與城市規劃、建設、管理、不動產登記等強烈需求城建檔案數據的部門數據共享不足，難以支撐各行政主管部門審批業務需求，部門協同辦服務能力有待加強。

（2）城建檔案管理部門與其他行政主管部門間的信息共享不足，難以為城建檔案利用辦理提供信息校驗核對，從源頭上減免城建檔案利用申辦材料，變“群眾奔波”為“信息跑腿”。

四、原因分析

1.優化服務意識不強，監督考核待提升

優化服務意識不強和監督指導弱化是制約城建檔案利用服務水平的重要原因。一方面，隨著國家深化“放管服”改革的深入推進以及公民檔案權利意識的覺醒，檔案用戶對利用服務提出更高要求，更青睞于多樣化、知識性、即時性、精準性的檔案服務，但城建檔案管理機構未及時響應政務服務改革的新要求和檔案用戶需求，借助現代信息技術全面提升城建檔案利用線上線下一體化服務能力，主動優化城建檔案利用方式、利用內容、利用渠道等服務內容，主動優化服務的意識有待加強。另一方面，對城建檔案利用服務監督考核不全面。長期以來，城建檔案利用工作主要受到上級主管部門和同級檔案行政主管部門的監督指導，缺乏來自用戶的評價和監督，客觀上容易導致對用戶需求重視不足。

2.數字化水平不高，共享基礎薄弱

城建檔案管理機構數字資源基礎薄弱是制約城建檔案利用服務供給能力的關鍵因素。當前，城建檔案館普遍存在檔案數字化、數據化程度不高的問題，難以為高效精準的城建檔案利用服務提供支持。一是歷史城建檔案的接收以紙質檔案為主，數字化任務重、難度大，難以滿足城建檔案利用需求；二是城建電子檔案接收處于起步階段，且接收的電子檔案多為紙質檔案的數字化成果，對城建檔案電子數據的接收、保存、利用仍處于論證和探索階段，館藏城建電子檔案和電子數據資源較薄弱；三是客觀上由于檔案數字化設備不斷更新和數字化標準建立完善，已有數字化成果存在數據格式不統一、數據描述不完整等問題，導致歷史數字化成果與利用設備不兼容、數據無法交換共享。因此，紙質檔案形成的“信息孤島”仍是制約城建檔案利用服務“立等可取”“區域通辦”“數據共享”的主要因素。

3.城建檔案利用相關法律法規待細化

城建檔案利用相關法律法規、地方規章指導性不強是制約城建檔案利用服務標準化、規范化水平的重要原因。當前，城建檔案利用服務的主要設定依據包括三類：一是檔案法律法規，主要是《中華人民共和國檔案法》及《中華人民共和國檔案法實施辦法》，明確國家檔案館檔案開放的義務、公民的檔案權利等內容，為城建檔案利用提供法律依據，但仍缺乏關于未開放檔案利用的規定；二是部門規章，國家建設行政主管部門發布的《城市建設檔案管理規定》雖也明確指出“城建檔案館應當積極開發檔案信息資源，并按照國家有關規定，向社會提供服務”，但同樣未明確城建檔案利用的形式、內容、要求等基本要件；三是地方性法規，如《廣州市城鄉建設檔案管理辦法》，規定城建檔案利用的職責、基本原則和要求，但關于城建檔案利用內容、形式、程序和要求，特別是未開放檔案利用條件等相關條款比較寬泛。國家及地方層面關于城建檔案利用實操性條款不足，直接導致各級城建檔案管理機構在具體利用服務中各有規定。

五、實施對策：構建高效開放便捷的城建檔案利用服務網絡

1.提升服務意識，強化責任擔當

“放管服”改革背景下，構建面向社會的高效開放便捷的城建檔案利用服務體系，考驗城建檔案管理部門的擔當意識和服務意識。因此，城建檔案管理部門需積極對標優化政務服務要求，主動作為。首先，提升城建檔案網上辦事服務能力。“互聯網+政務服務”是政務服務發展的必然趨勢，城建檔案管理機構應充分借助互聯網優勢技術，主動與政務服務一體化平臺對接，加快城建檔案利用服務實現申請、受理、審批、咨詢等環節全流程在線辦理，全面提升服務的便利度和效率度；其次，拓展城建檔案利用服務供給能力。建立并推行服務預約機制，拓寬城建檔案利用辦理渠道，探索建立網上申辦、快遞申辦、現場申辦、自助終端申辦等多渠道辦理方式，實現城建檔案利用24小時隨時辦，提升服務體驗度；最后，推進電子證照在城建檔案利用服務中的共享，加強與其他政府部門的數據共享，充分應用電子證照成果，實現自然人和企業身份核驗、不動產登記、資格資質等數據共享，大幅減少事項的申辦材料，實現城建檔案利用服務省心辦。

2.加強內外監督，形成有效合力

建立健全城建檔案利用考核和監督機制，形成內外監督合力，助推城建檔案利用服務再升級。一方面，強化內部考核和監管，將城建檔案利用服務工作納入單位績效考核，對標政務服務改革要求，細化城建檔案利用考核標準，壓實城建檔案利用服務主體責任；另一方面，構建全覆蓋多渠道外部考核和監督體系。一是建立城建檔案用戶評價和考核機制，推進城建檔案利用服務事項接入“好差評”體系，主動引導檔案用戶對檔案利用服務方式、服務質量和服務便民化等進行評價，形成檔案用戶實時評價、城建檔案館及時回訪核實、差評限期整改的城建檔案利用評價機制；二是建立多渠道監督和反饋機制，通過設置意見箱、開通電話咨詢投訴專線、依托12345政務服務便民熱線等方式，及時了解檔案用戶訴求、接受監督和反饋。

3.加強城建檔案數據治理，夯實利用基礎

檔案信息資源是開展利用服務的基礎，加強城建檔案數據治理，需要城建檔案管理部門加強統籌規劃，多措并舉，優化館藏檔案資源結構。首先，必須加快完成存量紙質檔案數字化工作，可充分借助社會力量，通過采取數字化外包服務、加強數字化成果質量管控等手段解決存量檔案數字化問題；其次，推進電子檔案接收和城建檔案資料電子化，建立健全電子檔案在線接收和驗收標準，建設電子檔案在線接收平臺，實現增量電子化目標。同時，積極探索城建檔案資料電子化，建立覆蓋城建檔案電子資料生成、歸檔、管理和利用全流程的相關規范和系統，實現城建檔案接收從數字化、電子化到數據化的過程；最后，建設城建檔案專題數據庫。以利用需求為導向充分挖掘城建檔案核心數據價值，建立可快速調用和共享的專題數據庫，如建筑物空間數據庫、建筑物指標數據庫、建筑物審批業務數據庫等，夯實利用基礎。

4.完善法律規章制度，促進服務規范化

提升城建檔案利用服務標準化、規范化水平，需要檔案法律法規提供根本指引。（1）針對城建檔案利用法律法規有待細化的問題，可以《檔案法實施辦法》的配套修訂為契機，在第四章的基礎上進一步增加未開放檔案利用的相關條款，細化未開放檔案的利用限制、救濟條款與責任條款。（2）針對部門規章利用條款較宏觀和抽象的問題，可在《檔案法》的整體框架下，結合城建檔案的特點，制定關于城建檔案開放鑒定和未開放城建檔案利用的有關規定，為城建檔案管理部門開展檔案利用提供基本準則和依據。（3）針對地方性法規實操性不強的問題，可根據國家法律法規、部門規章，結合地方實際，通過細化檔案利用條款或制定專門的城建檔案利用規定進行規范，為城建檔案利用提供詳細可操作的規范和指引，提升區域城建檔案利用的統一化和規范化水平。

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（作者單位：廣州市城市建設檔案館）

基金項目：廣東省檔案局科技項目“深化‘放管服改革背景下城建檔案利用體系創新研究與實施”（項目編號：YDK-266-2021）。

作者簡介：熊健怡（1991—），女，漢族，廣東廣州人，本科，檔案館員，研究方向：城建檔案利用服務工作及開展相關研究。